Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… A… a demandé au tribunal administratif de Toulon, sur renvoi du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, d’une part, d’annuler la décision du 9 mai 2022 par laquelle l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) a rejeté sa demande de subvention dans le cadre du dispositif « MaPrimeRénov’ » et la décision implicite par laquelle la directrice de l’ANAH a rejeté son recours administratif préalable formé contre cette décision, d’autre part, de condamner l’ANAH à lui verser le montant de la subvention correspondante, soit 5 530 euros.

Par un jugement n° 2203587 du 12 novembre 2024, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Toulon a fait droit à sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 13 janvier 2025, le 13 février 2025 et le 26 juin 2025, l’ANAH, représentée par M^e Aderno, cabinet Seban et associés, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de rejeter la demande présentée par M^me A… devant le tribunal administratif de Toulon ;

3°) de mettre à la charge de M^me A… la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu’il a été rendu par un magistrat statuant seul au lieu d’une formation collégiale en méconnaissance des articles L. 3, L. 222-1 et R. 222-13 du code de justice administrative ;

- il est entaché d’une erreur de droit en ce qu’il a refusé de faire droit à la substitution de motif demandée ;

- il est entaché d’une contradiction de motifs ;

- il est entaché d’une erreur de droit en ce qu’il la condamne à verser une somme de 5 530 euros alors que le montant de la subvention résultait d’une estimation, le montant définitif étant calculé au moment de la demande de paiement ;

- il est entaché d’une erreur d’appréciation s’agissant de la conformité de l’audit énergétique produit, lequel ne contient qu’un seul scénario ;

- le dépôt d’un dossier de demande de prime de transition énergétique ne peut concerner qu’un seul logement alors que la demande de M^me A… concernait deux logements distincts ;

- les moyens soulevés en première instance par M^me A… à l’encontre de la décision du 9 mai 2022 sont inopérants et, en tout état de cause, infondés ;

- les moyens soulevés en première instance à l’encontre de la décision du 18 juillet 2022 sont infondés.

Par deux mémoires enregistrés le 26 mars 2025 et le 22 septembre 2025, M^me A…, représentée par M^e Dornic, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l’ANAH en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens présentés par l’agence nationale de l’habitat sont infondés.

Par une lettre en date du 7 juillet 2025, la cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu d’ici au 30 juin 2026 et que l’instruction était susceptible d’être close par ordonnance à compter du 22 septembre 2025.

Par une ordonnance du 7 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ;

- le règlement général de l’Agence nationale de l’habitat ;

- le décret n° 2020-26 du 14 janvier 2020 ;

- l’arrêté du 14 janvier 2020 relatif à la prime de transition énergétique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Célie Simeray, rapporteure ;

les conclusions de M. François Point, rapporteur public ;

les observations de M^e Wilhelm, représentant l’ANAH et de M^e Clusener-Godt, représentant M^me A….

Considérant ce qui suit :

1. M^me A…, propriétaire-bailleur, a sollicité le 29 août 2021, auprès de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), le bénéfice de la prime de transition énergétique afin de financer des travaux d’isolation pour un immeuble composé de deux logements, situé à Saint-Raphaël, dans le Var. Le 9 mai 2022, l’ANAH a rejeté cette demande au motif que les informations mentionnées dans le justificatif de propriété n’étaient pas cohérentes avec les éléments du dossier, en méconnaissance des dispositions de l’annexe 3 de l’arrêté du 14 janvier 2020 relatif à la prime de transition énergétique. M^me A… a adressé le recours administratif préalable obligatoire prévu par l’article 9 du même décret, recours daté du 10 mai 2022 et que la directrice de l’ANAH, qui en a accusé réception le 18 mai suivant, a laissé sans réponse, faisant ainsi naître une décision implicite de rejet le 18 juillet 2022. Par le jugement attaqué, dont l’ANAH relève appel, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Toulon a fait droit à la demande de M^me A… et a condamné l’ANAH à lui verser la somme de 5 530 euros, correspondant au montant de la subvention en cause.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l’article R. 222-13 du code de justice administrative : « Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne à cette fin et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller ou ayant une ancienneté minimale de deux ans statue en audience publique et après audition du rapporteur public : (…) 1° Sur les litiges relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi, mentionnés à l’article R. 772-5, y compris le contentieux du droit au logement défini à l’article R. 778-1 ».

3. La prime de transition énergétique « MaPrimeRénov’ » attribuée par l’État pour financer des travaux de rénovation énergétique dans un logement n’entre pas dans le champ d’application du 1° de l’article R. 222-13 précité du code de justice administrative. Par suite, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Toulon n’était pas compétent pour statuer sur la requête de M^me A… tendant à l’annulation du rejet, par l’ANAH, de sa demande de subvention au titre de ce dispositif. Il s’ensuit que le jugement attaqué est irrégulier et doit être annulé.

4. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M^me A… devant le tribunal administratif.

Sur les conclusions aux fins d’annulation de la décision du 9 mai 2022 :

5. Aux termes de l’article 9 du décret du 14 janvier 2020 relatif à la prime de transition énergétique : « L’introduction d’un recours afférent aux décisions relatives à la prime de transition énergétique est subordonnée à l’exercice préalable d’un recours administratif par le bénéficiaire auprès du directeur général de l’Agence nationale de l’habitat. / Ce recours administratif est régi par les dispositions des chapitres Ier et II du titre Ier du livre IV du code des relations entre le public et l’administration. ». Aux termes de l’article L. 412-7 du code des relations entre le public et l’administration : « La décision prise à la suite d’un recours administratif préalable obligatoire se substitue à la décision initiale. ».

6. Ainsi qu’il a été dit, M^me A… a formé, le 10 mai 2022, à l’encontre de la décision du 9 mai 2022 lui refusant l’octroi de la prime de transition énergétique dans le cadre du dispositif « MaPrimeRénov’ », le recours administratif préalable prévu par l’article 9 précité du décret du 14 janvier 2020. Le silence gardé par la directrice de l’ANAH a fait naître, le 18 juillet 2022, une décision implicite de rejet, laquelle s’est substituée à la décision du 9 mai 2022. Par suite, les conclusions aux fins d’annulation de la décision du 9 mai 2022 formées par M^me A… doivent être regardées comme étant dirigées uniquement contre la décision née le 18 juillet 2022.

7. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l’incompétence du signataire de la décision du 9 mai 2022 et de son défaut de motivation, lesquels relèvent des vices propres à cette décision initiale, ne peuvent être utilement invoqués par M^me A….

Sur les conclusions aux fins d’annulation de la décision implicite de rejet du 18 juillet 2022 :

8. La décision du 9 mai 2022 rejette la demande de prime de transition énergétique sollicitée par M^me A… au motif que « les informations mentionnées dans le justificatif de propriété transmis doivent être cohérentes avec les éléments du dossier. Ainsi, votre identité et l’adresse du logement indiquées dans le justificatif de propriété doivent correspondre à votre identité et à l’adresse du logement inscrites dans votre dossier. Celui-ci comporte des incohérences sur au moins un de ces éléments cités ». Il y a lieu de considérer que la décision implicite de rejet du recours administratif préalable obligatoire intervenue le 18 juillet 2022 repose sur le même motif.

9. M^me A… justifie toutefois avoir transmis un acte de propriété daté du 29 décembre 2020 mentionnant son identité ainsi que l’adresse de l’immeuble concerné, lesquelles correspondent avec les informations fournies dans sa demande de prime formée le 29 août 2021. Par suite, en rejetant sa demande au motif d’une incohérence entre l’identité et l’adresse du logement, l’ANAH a commis une erreur de droit.

10. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existante à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. D’une part, aux termes de l’article R. 111-11 du code de la construction et de l’habitation : « Constituent des bâtiments d’habitation au sens du présent livre les bâtiments ou parties de bâtiment abritant un ou plusieurs logements (…). Un logement ou habitation comprend, d’une part, des pièces principales destinées au séjour ou au sommeil, éventuellement des chambres isolées et, d’autre part, des pièces de service, telles que cuisines, salles d’eau, cabinets d’aisance, buanderies, débarras, séchoirs, ainsi que, le cas échéant, des dégagements et des dépendances ».

12. D’autre part, aux termes de l’article 1er du décret du 14 janvier 2020 relatif à la prime de transition énergétique, dans sa version applicable à la demande de M^me A… : « II.- Entre le 1er juillet 2021 et le 31 décembre 2022, la prime de transition énergétique peut être attribuée aux personnes physiques propriétaires ou titulaires d’un droit réel immobilier conférant l’usage d’un logement pour financer les dépenses en faveur de la rénovation énergétique du logement qu’ils donnent à bail dans les conditions suivantes : / 1° le logement est loué à titre de résidence principale dans un délai d’un an suivant la date de demande du solde de la prime ; / 2° le logement est loué à titre de résidence principale pendant une durée minimale de 5 ans à compter de la date du paiement du solde de la prime ; / 3° le logement ou l’immeuble concerné est achevé depuis au moins quinze ans à la date de notification de la décision d’octroi de la prime ; / 4° Le propriétaire s’engage à informer son locataire de la réalisation de travaux financés par la prime ; / 5° Le propriétaire s’engage, dans le cas d’une éventuelle réévaluation du montant du loyer, à déduire le montant de la prime du montant des travaux d’amélioration ou de mise en conformité justifiant cette réévaluation et à en informer son locataire. (…) ». L’article 2 du même décret dispose : « I. – Les dépenses éligibles à la prime de transition énergétique au titre de travaux et prestations figurent à l’annexe 1 du présent décret et peuvent être réalisées dans un immeuble bâti individuel ou collectif, dans les conditions fixées ci-après : (…) 5° Dans le cas d’un équipement commun à plusieurs logements non régis par la loi du 10 juillet 1965 susvisée, la dépense ouvrant droit à la prime pour chaque bénéficiaire est définie à proportion de la part de la dépense totale qu’il a supportée ». Aux termes du VII de l’article 3 de ce décret : « Sur une période de cinq années consécutives à compter de la date de la première décision d’octroi de prime, un ménage peut bénéficier de la prime de transition énergétique au titre du II de l’article 1er du présent décret dans la limite de trois logements ». Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 14 janvier 2020 relatif à la prime de transition énergétique : « III. – Pour les travaux d’isolation des murs, en façade ou pignon, mentionnés au 10 de l’annexe 1 au décret du 14 janvier 2020 susvisé, lorsque ces travaux sont réalisés par l’extérieur et ne portent pas sur des parties communes ou éléments d’équipements communs à plusieurs logements, la surface prise en compte pour déterminer la dépense éligible à la prime ainsi que le montant de la prime est plafonnée à 100 mètres carrés ».

13. Il se déduit des dispositions précitées que la demande de prime de transition énergétique formée par un propriétaire bailleur d’un bâtiment comprenant plusieurs logements ne peut concerner qu’un seul logement. Une demande de prime peut être adressée pour chaque logement, dans la limite de trois logements sur une période de cinq années.

14. Enfin, aux termes de l’article 114-6 du code des relations entre le public et l’administration : « Lorsqu’une demande adressée à une administration est affectée par un vice de forme ou de procédure faisant obstacle à son examen et que ce vice est susceptible d’être couvert dans les délais légaux, l’administration invite l’auteur de la demande à la régulariser en lui indiquant le délai imparti pour cette régularisation, les formalités ou les procédures à respecter ainsi que les dispositions légales et réglementaires qui les prévoient. Les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur de la demande lorsque la réponse de l’administration ne comporte pas les indications mentionnées à l’alinéa précédent ».

15. Il est constant que la maison pour laquelle M^me A… a sollicité le bénéfice de la prime de transition énergétique, sise avenue de l’Armitelle à Saint-Raphaël, se compose de deux logements à usage locatifs : un appartement de trois pièces en rez-de-chaussée et étage et un studio en rez-de-jardin. Or, il ressort des pièces du dossier que M^me A… n’a déposé qu’une seule demande de prime pour des travaux concernant ces deux logements, enregistrée le 29 août 2021 sous le numéro MPR-2021-862066. Les circonstances que la maison n’est pas soumise à la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, qu’elle n’a pas fait l’objet d’une division en deux lots, ou encore que certains des travaux décrits par la demande de prime concernent l’immeuble dans son ensemble sont sans incidence sur l’obligation de déposer une demande de subvention par logement, la rénovation de chacun des logements pouvant donner lieu au versement d’une prime proratisée s’agissant des travaux réalisés sur les parties communes.

16. Toutefois, eu égard, d’une part, au fait qu’aucune disposition n’indique explicitement que les demandes de subvention doivent être déposées à raison d’une par logement et, d’autre part, à la possibilité qu’avait en conséquence l’ANAH d’inviter M^me A… à régulariser sa demande en la scindant en deux dossiers, il ne résulte pas de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Par suite, il n’y a pas lieu de procéder à la substitution de motif demandée à ce titre.

17. Aux termes de l’article 8 de l’arrêté du 17 novembre 2020 relatif aux caractéristiques techniques et modalités de réalisation des travaux et prestations dont les dépenses sont éligibles à la prime de transition énergétique : « L’audit énergétique, mentionné au 8 de l’annexe 1 du décret du 14 janvier 2020 précité, respecte les conditions suivantes : a) Les propositions de travaux comprennent : 1° Un scénario, en une seule étape, visant une baisse d’au moins 30 % des consommations d’énergie primaire et une consommation après travaux inférieure à 330 kWhEP/m2SHAB/an si la consommation d’énergie primaire avant travaux est supérieure à cette valeur. Les travaux préconisés dans ce scénario doivent être compatibles avec l’atteinte à plus long terme du niveau BBC rénovation défini au 2° de l’article 2 de l’arrêté du 29 septembre 2009 susvisé ; 2° Et un scénario permettant d’atteindre le niveau BBC rénovation précité, en quatre étapes au maximum, selon un ordonnancement visant à maximiser l’économie d’énergie lors des premières étapes sans compromettre la faisabilité technique ou économique des étapes suivantes, en tenant compte des éventuelles pathologies du bâtiment. b) L’audit énergétique précise pour chaque étape des scénarios de travaux mentionnés aux 1° et 2° du a du présent 1 : 1° La consommation annuelle d’énergie primaire du bâtiment après travaux rapportée à sa surface habitable exprimée en kWhEP/m2SHAB/an pour chaque usage suivant de l’énergie : le chauffage, le refroidissement et la production d’eau chaude sanitaire ; 2° La consommation annuelle totale d’énergie primaire du bâtiment après travaux pour l’ensemble des usages de l’énergie précités exprimée en kWhEP/an et en kWhEP/m2SHAB/an ; 3° L’émission annuelle totale de gaz à effet de serre du bâtiment après travaux pour l’ensemble des usages de l’énergie précités exprimée en kgCO2/m2SHAB/an ; 4° Le nouveau classement énergétique du bâtiment ; 5° Le nouveau classement en gaz à effet de serre du bâtiment ; 6° L’estimation des économies d’énergie en énergie primaire, puis en euros par rapport à la situation de référence modélisée conformément au 3 du présent article pour les bâtiments à usage principal d’habitation en copropriété et au 4 du présent article pour les maisons individuelles ; 7° L’estimation du coût des travaux détaillé par action ; 8° Les aides financières mobilisables. c) Il décrit, pour chaque type de travaux proposés, les critères de performances minimales des équipements, matériaux ou appareils nécessaires aux entreprises pour la réalisation des travaux. ».

18. Aux termes de l’article 3 du décret du 14 janvier 2020 : « VI. – Concernant un même logement, sur une période de cinq années consécutives à compter de la date de la première décision d’octroi de la prime : (…) 2° Un seul audit énergétique mentionné au 8 de l’annexe 1 du présent décret ouvre droit à la prime par ménage. L’attribution de la prime est conditionnée à l’attribution simultanée d’une prime pour au moins une dépense éligible prévue à l’annexe 1 du présent décret, hors dépenses prévues aux 6 et 8 de cette même annexe ». Aux termes de l’annexe 1 de ce décret : « Dépenses éligibles à la prime de transition énergétique : (…) 8. Réalisation, en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire, d’un audit énergétique ».

19. Ainsi que le fait valoir l’ANAH, le devis et le rapport de l’audit énergétique réalisés par l’entreprise SLK Ingénierie à la demande de M^me A… n’opèrent aucune distinction entre les deux logements. En outre, si le rapport d’audit réalisé par cette société contient bien, en page 14, un scénario permettant d’atteindre le niveau BBC rénovation, celui-ci se borne à lister sommairement les travaux permettant d’y parvenir, sans répondre aux prescriptions requises par l’article 8 de l’arrêté du 17 novembre 2020. Toutefois, il résulte des dispositions précitées que la non-conformité de cet audit, si elle est de nature à justifier un refus de prise en charge de la dépense afférente, ne pouvait toutefois légalement fonder la décision de rejet de l’octroi de la prime de transition énergétique. Par suite, un tel motif n’était pas davantage de nature à fonder légalement la décision attaquée du 18 juillet 2022, de sorte qu’il ne saurait être substitué à celui qui fonde cette dernière.

20. Il résulte de tout ce qui précède que M^me A… est fondée à soutenir que c’est à tort que l’ANAH a rejeté sa demande de subvention. La décision implicite intervenue le 18 juillet 2022 doit donc être annulée.

Sur les conclusions tendant au versement de la subvention :

21. D’une part, aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public (…) prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure ».

22. D’autre part, aux termes de l’article 5 de l’arrêté : « L’Agence nationale de l’habitat, après vérification des pièces produites à la demande de paiement, liquide le montant du solde à payer au regard des dépenses effectivement supportées par le bénéficiaire ».

23. M^me A… ne se prévaut d’aucune faute de l’administration de nature à engager sa responsabilité ni d’aucun préjudice ouvrant droit à réparation. Ses conclusions tendant à la condamnation de l’ANAH à lui verser la somme de 5 530 euros doivent, dans ces conditions, être regardées comme tendant à ce qu’il soit fait injonction à l’ANAH de lui accorder, à ce montant, la subvention demandée.

24. Toutefois, compte tenu de la nécessité pour l’ANAH de calculer le montant définitif de la prime à laquelle peut prétendre M^me A…, le présent arrêt implique seulement que l’ANAH procède au réexamen de la demande de cette dernière. Il y a lieu d’enjoindre à l’ANAH d’y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés au litige :

25. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M^me A…, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie principalement perdante, le versement de la somme demandée par l’ANAH au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu au contraire de mettre à la charge de l’ANAH la somme de 2 000 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulon est annulé.

Article 2 : La décision implicite de l’ANAH du 18 juillet 2022 rejetant le recours formé par M^me A… le 10 mai 2022 est annulée.

Article 3 : Il est enjoint à l’ANAH de réexaminer la demande de M^me A… dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : L’ANAH versera la somme de 2 000 euros à M^me A… en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et à M^me B… A….

Délibéré après l’audience du 9 février 2026, où siégeaient :

- M. David Zupan, président,

- M. Renaud Thielé, président assesseur,

- M^me Célie Simeray, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 mars 2026.