Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C… A… a demandé au tribunal administratif de Nancy d’annuler la décision du 3 février 2021 par laquelle la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion a autorisé son employeur, l’Union de gestion des établissements des caisses assurance maladie (UGECAM) Nord-Est, à le licencier.

Par un jugement no 210984 du 1er juin 2023, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 17 novembre 2023, M. A…, représenté par M^e Kosnisky-Lordier, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la décision du 3 février 2021 de la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion ;

3°) de mettre à la charge de l’UGECAM Nord-Est la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est insuffisamment motivée ;

- la procédure de licenciement doit être considérée comme irrégulière dès lors que, préalablement à la demande d’autorisation de licenciement, le conseil de discipline devait se prononcer sur la sanction disciplinaire de M. A…, malgré son absence à la séance ;

- la ministre ne pouvait autoriser le licenciement sans constater que la décision de l’inspecteur du travail était illégale ;

- la ministre a commis une erreur en considérant que le grief de violence mentale, en ses deux sous-griefs, que sont la tenue de propos inappropriés proférés de manière récurrente et un comportement menaçant, était établi ;

- certains faits de menaces étaient prescrits à la date d’engagement des poursuites disciplinaires et d’autres n’étaient pas établis, ainsi que l’a reconnu le tribunal, qui aurait donc dû annuler la décision attaquée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juillet 2025, l’UGECAM Nord-Est, représentée par M^e Champenois, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A… la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 juillet 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. A… ne sont pas fondés.

La demande d’aide juridictionnelle présentée par M. A… a été rejetée par une décision du bureau d’aide juridictionnelle du 26 septembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Antoniazzi, première conseillère,

- les conclusions de M^me Mosser, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Champenois, avocat de l’UGECAM Nord-Est.

Considérant ce qui suit :

M. A… a été embauché le 6 avril 1987 par l’Union de gestion des établissements des caisses assurance maladie (UGECAM) Nord-Est, en qualité d’aide-soignant, pour exercer cette activité au sein de l’établissement de Lay-Saint-Christophe. Il a été élu en tant que délégué du personnel au conseil social et économique (CSE) de l’établissement de Lay-Saint-Christoph, le 21 novembre 2019 et en tant que délégué syndical, le 6 décembre 2019. A la suite de graves incidents rapportés par plusieurs employées de l’établissement, M. A… a été convoqué à un entretien préalable à son licenciement pour faute, par un courrier reçu le 16 mars 2020. L’employeur a ensuite saisi le conseil de discipline régional, qui, constatant l’absence de l’intéressé, a émis un procès-verbal de carence le 16 juin 2020. Le 18 juin 2020, le CSE a émis un avis favorable à son licenciement. Par une décision du 4 septembre 2020, l’inspecteur du travail a refusé d’autoriser l’UGECAM Nord-Est à licencier M. A…. Par une décision du 3 février 2021, la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion, sur un recours hiérarchique formé par l’UGECAM Nord-Est, a annulé la décision de l’inspecteur du travail et autorisé le licenciement de M. A…. M. A… relève appel du jugement du 1er juin 2023 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette dernière décision.

Sur la légalité de la décision attaquée :

En ce qui concerne la légalité externe :

Les dispositions des articles R. 2421-5 et R. 2421-12 du code du travail prévoient que : « La décision de l’inspecteur du travail est motivée ». Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui (…) : 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ». (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ». Aux termes de l’article L. 411-5 du même code : « (…) La décision faisant droit à un recours administratif est motivée si elle entre, par elle-même, dans le champ des décisions individuelles visées aux articles L. 211-2 et L. 211-3 ».

Lorsqu’il est saisi d’un recours hiérarchique contre une décision d’un inspecteur du travail statuant sur une demande d’autorisation de licenciement d’un salarié protégé, le ministre chargé du travail doit, soit confirmer cette décision, soit, si celle-ci est illégale, l’annuler puis se prononcer de nouveau sur la demande d’autorisation de licenciement compte tenu des circonstances de droit et de fait à la date à laquelle il prend sa propre décision. Dans le cas où le ministre, ainsi saisi d’un recours hiérarchique, annule la décision par laquelle un inspecteur du travail a rejeté la demande d’autorisation de licenciement d’un salarié protégé, il est tenu de motiver l’annulation de cette décision ainsi que le prévoit l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration et en particulier, lorsqu’il estime que le ou les motifs fondant une décision de refus d’autorisation de licenciement sont illégaux, d’indiquer les considérations pour lesquelles il estime que ce motif ou, en cas de pluralité de motifs, chacun des motifs fondant la décision de l’inspecteur du travail, est illégal.

D’une part, par sa décision du 4 septembre 2020, l’inspecteur du travail a refusé d’accorder à l’UGECAM Nord-Est l’autorisation de licencier, pour motif disciplinaire, M. A… en raison de ce que les faits d’insubordination vis-à-vis de sa cadre de santé, de maltraitance envers les patients et de menaces de mort envers une collègue reprochés à l’intéressé étaient prescrits et de ce que la matérialité des faits de vol, de la tenue de propos racistes et des pressions exercés sur les salariés n’était pas établie.

D’autre part, la ministre du travail a indiqué dans sa décision du 3 février 2021 qu’il ressortait des comptes-rendus d’entretien effectués entre janvier et mars 2020 à la suite de signalements concernant le comportement de M. A…, dont elle cite des extraits précis et circonstanciés émanant de trois salariés de l’établissement, que ce dernier a adopté un comportement menaçant et tenu des propos inappropriés à caractère raciste à maintes reprises. La ministre en a conclu que ces faits étaient suffisamment graves pour justifier à eux seuls le licenciement de M. A…, sans qu’il soit nécessaire d’analyser les autres griefs présentés par l’employeur dans sa demande d’autorisation de licenciement, et que l’inspecteur du travail avait commis une erreur d’appréciation en n’admettant pas que tel était le cas. Elle a en conséquence annulé pour ce motif la décision de l’inspectrice du travail puis a autorisé le licenciement.

Dans ces conditions, les motifs de la décision de la ministre font apparaitre tant les raisons pour lesquelles elle a porté sur les faits reprochés au salarié protégé une appréciation différente de celle de l’inspecteur du travail sur le motif illégal relevé par celui-ci, la conduisant à annuler la décision de ce dernier, que celles pour lesquelles, en l’absence de changement dans les circonstances de fait et de droit à la date à laquelle elle s’était à son tour prononcée sur la demande d’autorisation de licenciement, elle avait autorisé l’employeur à licencier M. A… pour motif disciplinaire. Si elle ne mentionne pas l’identité des salariés ayant témoigné des propos déplacés tenus par l’intéressé, les citations intégrales des propos tenus, issues des comptes-rendus d’entretien, communiqués au requérant dans le cadre de la procédure contradictoire menée par l’inspecteur du travail, dont deux sur trois n’étaient pas anonymes, ont permis à l’intéressé d’identifier leur auteur. Le moyen tiré du défaut de motivation de la décision en litige sera en conséquence écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne la légalité interne :

En vertu des dispositions du code du travail, le licenciement des salariés légalement investis de fonctions représentatives, qui bénéficient d’une protection exceptionnelle dans l’intérêt de l’ensemble des travailleurs qu’ils représentent, ne peut intervenir que sur autorisation de l’inspecteur du travail. Saisi ainsi d’une demande d’autorisation de licenciement d’un salarié protégé, l’inspecteur du travail doit vérifier (…) notamment, la régularité de ce licenciement au regard de l’ensemble des règles applicables au contrat de travail de l’intéressé, au nombre desquelles figurent les stipulations des accords collectifs de travail applicables au salarié.

En premier lieu, aux termes des stipulations de l’article 48 (1) de la convention collective nationale de travail du personnel des organismes de sécurité sociale du 8 février 1957 soumet la sanction de licenciement à la procédure suivante, sans préjudice des dispositions spécifiques du code du travail pour ce qui concerne le licenciement : « le directeur a 5 jours ouvrés maximum à compter du jour de l’entretien pour demander la convocation du conseil de discipline ; / – le conseil de discipline est convoqué par son secrétariat dans un délai de 8 jours suivant la réception de la demande de convocation du directeur de l’organisme concerné et doit se réunir dans les 15 jours suivant la réception de cette demande ; – le conseil de discipline ne peut valablement délibérer que si le quorum est atteint dans chaque collège et si la parité est assurée. À défaut, le conseil de discipline se réunit à nouveau dans un délai maximum de 8 jours francs et se prononce à la majorité des membres présents ; /– les conclusions du conseil de discipline sont notifiées par écrit dans les 48 heures au directeur et à l’agent en cause ; – en tout état de cause, la sanction ne peut intervenir avant que le conseil de discipline ne se soit prononcé sur la proposition faite par le directeur, le délai total de la procédure ne pouvant excéder 1 mois à compter de la date de l’entretien ; – le directeur prend sa décision, compte tenu des conclusions du conseil de discipline qu’il devra rappeler en tout état de cause dans la notification qui sera faite à l’agent intéressé. La sanction doit être motivée et notifiée à l’intéressé. (…) ». Aux termes de l’article 53 (1) de la même convention « Le conseil de discipline entend le directeur et l’agent de l’organisme en cause. (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que le conseil de discipline, saisi par l’UGECAM Nord-Est le 2 juin 2020, a convoqué M. A…, le 9 juin 2020, à une séance du conseil de discipline fixée le 16 juin 2020, conformément aux délais prévus par la convention collective applicable à ce salarié. Le 4 juin, M. A… a demandé, sans plus de précision, un report de la séance pour motif personnel, qui a été refusé le 9 juin suivant. M. A… a en conséquence adressé une défense par écrit le 12 juin. Ayant constaté l’absence de l’intéressé, le conseil de discipline a dressé un constat de carence le 16 juin 2020. Toutefois, dès lors que M. A… était informé du maintien de la séance par le secrétariat du conseil de discipline et qu’il ne précise par ailleurs nullement le motif justifiant son absence, il y a lieu de regarder l’employeur comme ayant régulièrement saisi le conseil de discipline, dans les formes prévues par l’article 48 de la convention collective, ce conseil ayant ainsi été mis à même de rendre son avis sur la proposition de sanction qu’il a faite. Au demeurant, lesdites stipulations ne font aucunement obligation à l’employeur de solliciter un nouvel avis du conseil de discipline dans l’hypothèse où celui-ci décide expressément de ne pas se prononcer. Dans ces conditions, dès lors que l’absence d’avis du conseil de discipline ainsi régulièrement saisi ne saurait faire échec au pouvoir disciplinaire de l’employeur ni rendre irrégulière la procédure de licenciement, c’est sans commettre d’erreur de droit que l’autorité administrative, qui est chargée de s’assurer de la régularité de la procédure de licenciement suivie avant sa saisine, a admis que les règles de procédure fixées par les stipulations de l’article 48 précité n’avaient pas été méconnues.

En deuxième lieu, en vertu des dispositions du code du travail, le licenciement des salariés légalement investis de fonctions représentatives, qui bénéficient d’une protection exceptionnelle dans l’intérêt de l’ensemble des travailleurs qu’ils représentent, ne peut intervenir que sur autorisation de l’inspecteur du travail. Lorsque leur licenciement est envisagé, celui-ci ne doit pas être en rapport avec les fonctions représentatives normalement exercées ou avec leur appartenance syndicale. Dans le cas où la demande de licenciement est motivée par un comportement fautif, il appartient à l’inspecteur du travail saisi et, le cas échéant, au ministre compétent, de rechercher, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, si les faits reprochés au salarié sont d’une gravité suffisante pour justifier le licenciement, compte tenu de l’ensemble des règles applicables au contrat de travail de l’intéressé et des exigences propres à l’exécution normale du mandat dont il est investi. L’autorité administrative ne peut légalement faire droit à une telle demande d’autorisation de licenciement que si l’ensemble de ces exigences sont remplies. Par suite, lorsqu’il est saisi par l’employeur d’une demande tendant à l’annulation d’une décision de l’inspecteur du travail qui a estimé que l’une de ces exigences au moins n’était pas remplie et qui s’est, en conséquence, fondée sur un ou plusieurs motifs faisant, chacun, légalement obstacle à ce que le licenciement soit autorisé, le ministre ne peut annuler cette décision que si elle est entachée d’illégalité externe ou si aucun des motifs retenus par l’inspecteur du travail n’est fondé.

D’abord, si la demande d’autorisation de licencier M. A… était fondée sur quatre griefs tenant à l’insubordination de l’intéressé vis-à-vis de sa cadre de santé, à la commission de vol d’effets appartenant à l’établissement, à de la maltraitance envers les patients et à de la violence mentale, caractérisée d’une part, par la tenue de propos racistes envers les salariés d’origine maghrébine, d’autre part, par des menaces de mort et enfin par l’exercice de pression sur les salariés, l’inspecteur du travail l’a rejetée en se fondant sur l’unique motif tenant à l’inexistence de faits d’une gravité suffisante pour justifier le licenciement, les griefs allégués par l’employeur étant soit prescrits, soit non matériellement établis. Toutefois, la ministre a pu, sans commettre d’erreur de droit, porter une appréciation différente de l’inspecteur du travail sur le motif tiré de la qualification juridique des faits, dans le cadre du contrôle d’ensemble qu’il lui appartenait d’exercer, sans qu’elle soit tenue d’examiner l’ensemble des griefs invoqués dès lors qu’elle avait estimé, ainsi qu’il lui était loisible de le faire, que deux d’entre eux étaient, selon elle, d’une gravité suffisante pour justifier la demande d’autorisation de licencier M. A…,

Ensuite, aux termes de l’article L. 1332-4 du code du travail : « Aucun fait fautif ne peut donner lieu à lui seul à l’engagement de poursuites disciplinaires au-delà d’un délai de deux mois à compter du jour où l’employeur en a eu connaissance ».

La ministre du travail a fondé sa décision d’autorisation de licenciement de M. A… sur les comptes-rendus d’entretien qui se sont déroulés entre janvier et mars 2020, après le signalement à la direction de l’établissement de l’attitude de l’intéressé, lesquels ont révélé qu’il avait adopté un comportement menaçant et tenu des propos inappropriés à plusieurs reprises.

D’une part, à supposer que les faits ainsi reprochés à l’intéressé soient en lien avec les menaces non contestées et proférées à l’encontre de M^me B… le 25 mars 2019, ces menaces ont été dénoncées à l’employeur le 28 mars 2019 et étaient par conséquent prescrits à la date de la réception par l’intéressé de sa convocation à un entretien préalable. D’autre part, les autres propos menaçants repris par la ministre du travail dans la décision litigieuse ne sont pas établis par le seul témoignage d’une salariée, qui n’était pas présente lorsque M. A… les aurait tenus alors que ce dernier les réfute. En revanche, il ressort des pièces du dossier, et notamment des comptes-rendus d’entretien de trois de ses collègues, ainsi que d’un témoignage anonyme, qui sont suffisamment détaillés et concordants, que M. A… a tenu à de nombreuses reprises des propos à connotation raciste, notamment à l’encontre des personnes d’origine maghrébine. Si M. A… produit plusieurs attestations selon lesquelles il n’aurait pas tenu de tels propos devant l’ensemble des salariés de l’établissement, celles-ci ne sont pas de nature à remettre en cause l’exactitude matérielle des propos rapportés par les salariés entendus, qui se sont plaints du comportement de M. A…. De plus, si la ministre ne pouvait, sans porter atteinte aux droits de la défense, se fonder uniquement, ou de manière déterminante, sur un témoignage anonyme pour autoriser le licenciement de M. A…, elle pouvait toutefois le prendre en compte dès lors qu’il corroborait les dires de personnes nommément identifiées. Par ailleurs, la matérialité de ces propos racistes est corroborée par l’attestation d’un représentant de la commission des usagers de l’établissement de Lay-Saint-Christophe, produite en défense, qui confirme que lui a été signalé, par des usagers, que des membres du personnel médical en contrat à durée déterminée et en intérim ne voulaient plus être en présence de M. A…, « surtout lorsque ces personnels sont d’origine maghrébine ». Dans ces conditions, la matérialité des propos à connotation raciste proférés par M. A… doit être tenue pour établie.

Enfin, si comme l’a jugé le tribunal, la ministre du travail ne pouvait pas fonder sa décision sur des faits de menace imputables à M. A… dont la matérialité n’était pas suffisamment établie, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que l’autorité administrative a relevé, qu’eu égard à leur récurrence et à leur virulence et à leur caractère vexatoire et discriminant, les propos à connotation raciste prononcés par M. A…, qui n’étaient pas prescrits, étaient suffisamment graves pour justifier à eux-seuls le licenciement sollicité. Par suite, comme l’a jugé le tribunal, la ministre a pu légalement annuler la décision de refus de l’inspecteur du travail et accorder l’autorisation de licenciement sollicitée, dès lors qu’elle aurait pris la même décision si elle ne s’était fondée que sur le motif relatif aux propos racistes tenus par le salarié.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

D’une part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’UGECAM Nord-Est, qui n’est pas la partie perdante, au titre des frais exposés par M. A… et non compris dans les dépens.

D’autre part, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l’UGECAM Nord-Est sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de l’UGECAM Nord-Est tendant à l’application des articles L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C… A…, à l’UGECAM Nord-Est et au ministre du travail et des solidarités.

Délibéré après l’audience du 16 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Martinez, président,

M. Agnel, président-assesseur,

M^me Antoniazzi, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 novembre 2025.

La rapporteure,

Signé : S. Antoniazzi

Le président,

Signé : J. Martinez

La greffière,

Signé : C. Schramm

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

C. Schramm