Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner l’Etat à lui verser la somme de 394 109,08 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation du préjudice qu’il estime avoir subi du fait de la carence de l’Etat dans la transposition de la directive n° 80-987 du 20 octobre 1980 et de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par deux jugements n° 1602041 du 2 novembre 2021 et du 30 mars 2022, le tribunal administratif de Strasbourg a condamné l’Etat à verser à M. A… la somme de 135 736,09 euros majorée des intérêts au taux légal à compter du 9 décembre 2015 et de leur capitalisation à compter du 9 décembre 2016 et a mis une somme de 1 500 euros à la charge de l’Etat en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement les 23 mai 2022, 16 décembre 2022 et 5 avril 2023, M. A…, représenté par M^e Tronel, demande à la cour :

1°) de réformer ce jugement ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 425 056,18 euros majorée des intérêts au taux légal et de leur capitalisation en réparation du préjudice subi du fait de la non transposition de la directive n° 80-987 du 20 octobre 1980 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal a évalué le montant de sa rente de manière erronée ;

- le montant total de la rente qui aurait dû lui être versée est de 597 917,35 euros ;

- la décision du Conseil d’Etat du 21 octobre 2019 implique que la faute de l’Etat durant la période comprise entre le 11 août 1994 et la liquidation de ses droits à la retraite ne doit pas être exclue pour évaluer le préjudice qu’il a subi ; la seule période qui doit être exclue de ce calcul est celle comprise entre le 11 août 1994 et le 21 août 2003, ce qui porte son préjudice à 425 056,18 euros, correspondant à son temps de présence dans l’effectif de la société Ascometal diminué du nombre d’années non garanties.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 novembre 2022, le ministre du travail et des solidarités, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 80/987/CEE du Conseil du 20 octobre 1980 ;

- la directive 2008/94/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2008 ;

- le code de commerce ;

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 94-678 du 8 août 1994 ;

- la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 ;

- la loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003 ;

- loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 ;

- l’ordonnance n° 2015-839 du 9 juillet 2015 ;

- le décret n° 2007-1903 du 26 décembre 2007 ;

- le code de justice administrative.

La présidente de la cour a désigné M. Alexis Michel, premier conseiller, pour exercer les fonctions de rapporteur public, en application des dispositions de l’article R. 222-24 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Guidi,

- et les conclusions de M. Michel, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. A…, ancien salarié de la société Ascometal, percevait depuis le 1er juillet 2008, en sus des prestations des régimes d’assurance vieillesse de base et complémentaire, une pension de retraite supplémentaire versée par l’institution de retraite Usinor Sacilor et financée par des appels de fonds auprès de son ancien employeur. A la suite du placement en redressement judiciaire de la société Ascometal par un jugement du tribunal de commerce de Nanterre du 7 mars 2014, le mandataire judiciaire désigné par ce tribunal a informé M. A… de l’interruption du versement de sa pension de retraite supplémentaire au motif que la société Ascometal n’était plus en mesure d’honorer les appels de fonds de l’institution de retraite Usinor Sacilor. M. A… a déclaré la créance qu’il détenait sur la société Ascometal au titre de ses droits à pension pour un montant qu’il a évalué à 394 109,08 euros dans le dernier état de ses écritures devant le tribunal. La société Ascometal ayant été placée en liquidation judiciaire le 24 juillet 2014, M. A… a demandé au ministre des affaires sociales et de la santé de lui verser une indemnité du même montant, au motif que l’Etat avait commis une faute en ne transposant pas l’article 8 de la directive 80/987/CEE du Conseil du 20 octobre 1980 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur. M. A… relève appel du jugement du 30 mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a condamné l’Etat à lui verser une somme d’un montant de 135 736,09 euros au titre des dommages et intérêts et demande la condamnation de l’Etat à lui verser une somme de 425 056,18 euros.

Sur la responsabilité de l’Etat :

2. Aux termes de l’article 8 de la directive 80/987/CEE du Conseil du 20 octobre 1980 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur, dont le délai de transposition expirait le 22 octobre 1983 et dont les dispositions ont été ultérieurement reprises à l’article 8 de la directive 2008/94/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2008 relative à la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur : « Les États membres s’assurent que les mesures nécessaires sont prises pour protéger les intérêts des travailleurs salariés et des personnes ayant déjà quitté l’entreprise ou l’établissement de l’employeur à la date de la survenance de l’insolvabilité de celui-ci, en ce qui concerne leurs droits acquis, ou leurs droits en cours d’acquisition, à des prestations de vieillesse, y compris les prestations de survivants, au titre de régimes complémentaires de prévoyance professionnels ou interprofessionnels existant en dehors des régimes légaux nationaux de sécurité sociale ».

3. Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment de son arrêt Robins du 25 janvier 2007 (C-278/05), que ces dispositions doivent être interprétées en ce sens que si le financement des droits acquis à des prestations de vieillesse au titre des régimes qu’elles mentionnent ne doit pas nécessairement, en cas d’insolvabilité de l’employeur et d’insuffisance des ressources du régime considéré, être assuré par l’Etat lui-même ni être intégral, l’Etat doit toutefois prendre les mesures nécessaires, par exemple par la mise à la charge des employeurs d’une obligation d’assurance ou par la mise en place d’une institution de garantie, pour que chaque salarié, dans un tel cas, bénéficie au titre de ce régime de prestations de vieillesse correspondant au moins à la moitié de la valeur de ses droits acquis.

4. Pour sécuriser les droits des salariés et anciens salariés aux prestations des régimes supplémentaires de retraite, la loi du 8 août 1994 relative à la protection sociale complémentaire des salariés et portant transposition des directives n° 92-49 et n° 92-96 des 18 juin et 10 novembre 1992 du Conseil des Communautés européennes a encadré, sous la dénomination d’institutions de retraite supplémentaire, les institutions paritaires qui, sans avoir le statut d’institutions de prévoyance, versaient des prestations de retraite s’ajoutant à celles servies par les institutions de retraite complémentaire. En particulier, son article 11 a inséré dans le code de la sécurité sociale un article L. 941-2 ainsi rédigé : « Les institutions de retraite supplémentaire constituent des provisions représentées par des actifs équivalents pour couvrir les engagements qu’elles prennent à l’égard de leurs membres participants et des bénéficiaires. La constitution des provisions peut être limitée à la couverture des engagements nés après la date de publication de la loi n° 94-678 du 8 août 1994 relative à la protection sociale complémentaire des salariés et portant transposition des directives n° 92-49 et n° 92-96 des 18 juin et 10 novembre 1992 du Conseil des communautés européennes. / Toutefois, l’obligation instituée par l’alinéa précédent est également considérée comme remplie lorsque les engagements susvisés sont garantis : / 1° Par un organisme mentionné à l’article premier de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques ou mentionné à l’article premier de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l’activité et au contrôle des établissements de crédit dans le cadre d’un contrat ou d’une convention souscrit soit par l’institution, soit par la ou les entreprises adhérentes ; / 2° Par des provisions constituées par la ou les entreprises adhérentes, dès lors que le risque lié à l’insolvabilité du ou des employeurs est couvert dans des conditions fixées par décret ».

5. En l’absence d’adoption du décret auquel renvoyaient ces dernières dispositions du 2° de l’article L. 941-2 du code de la sécurité sociale résultant de la loi du 8 août 1994, l’application de ces dispositions, prévoyant la faculté de satisfaire à l’obligation instituée par cet article par des provisions constituées par la ou les entreprises adhérentes, faculté dont le législateur avait entendu subordonner la mise en œuvre à la couverture du risque d’insolvabilité de ces entreprises, était manifestement impossible. Toutefois, cette carence du pouvoir réglementaire n’a pas fait obstacle à l’entrée en vigueur des autres dispositions du même article L. 941-2, dont les trois premiers alinéas étaient suffisamment précis et pouvaient entrer en vigueur indépendamment de la faculté prévue par les dispositions de son 2°. Il en résulte que les engagements des institutions de retraite supplémentaire nés à compter du 11 août 1994 devaient être provisionnés par ces institutions ou garantis auprès d’une entreprise d’assurance, d’une institution de prévoyance, d’une mutuelle ou d’un établissement de crédit.

6. La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a prévu la suppression des institutions de retraite supplémentaire au plus tard le 31 décembre 2008 en leur ouvrant notamment la possibilité, dont a fait usage l’institution de retraite Usinor Sacilor, de se transformer en institutions de gestion de retraite supplémentaire, organismes dont le seul objet est la gestion administrative du ou des régimes de retraite supplémentaire ou d’indemnités de fin de carrière de leurs entreprises adhérentes. Le VI de l’article 116 de la loi dispose qu’un décret détermine les conditions dans lesquelles les institutions de retraite supplémentaire qui se transforment en institutions de gestion de retraite supplémentaire transfèrent à une institution de prévoyance, une entreprise d’assurance ou une mutuelle les provisions ou réserves qu’elles ont constituées. L’article 4 du décret du 26 décembre 2007 relatif au transfert par les institutions de gestion de retraite supplémentaire de leurs provisions ou réserves, pris pour l’application de ces dispositions, prévoit que les sommes ainsi transférées, sauf à ce qu’elles excèdent le montant des engagements correspondants, ne peuvent être utilisées que pour le paiement des prestations relatives à ces engagements et des éventuels frais de gestion des prestations, ainsi que pour le financement éventuel du surcroît de l’exigence de marge de solvabilité engendré par le transfert des provisions ou réserves.

7. Si le législateur a ainsi pris des mesures propres à garantir, contre le risque lié à l’insolvabilité des employeurs, les engagements portés par les institutions de retraite supplémentaire qui sont nés entre le 11 août 1994 et la transformation de ces institutions en institutions de gestion de retraite supplémentaire, en revanche, aucune disposition ne faisait obligation à une entreprise adhérant à une institution de gestion de retraite supplémentaire ni à une telle institution de couvrir les engagements antérieurs au 11 août 1994 ou postérieurs à la création de l’institution. Contrairement à ce que soutient le ministre du travail et des solidarités en défense, ni les dispositions de l’article 115 de la loi du 21 août 2003 soumettant les entreprises à une contribution spécifique en cas de régime de retraite subordonnant la constitution de droits à prestations à l’achèvement de la carrière du salarié dans l’entreprise, ni celles de l’article 11 de la loi du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour 2004 prévoyant des exonérations sociales pour favoriser la constitution de provisions destinées à couvrir des engagements de retraite supplémentaire ne peuvent être regardées comme assurant une complète transposition des objectifs de l’article 8 de la directive 80/987/CEE du Conseil du 20 octobre 1980. La nécessité de compléter la transposition de la directive a d’ailleurs conduit à l’adoption de l’ordonnance du 9 juillet 2015 relative à la sécurisation des rentes versées dans le cadre des régimes de retraite mentionnés à l’article L. 137-11 du code de la sécurité sociale. Ainsi, à la date à laquelle la société Ascometal a été placée en redressement judiciaire puis liquidée, les dispositions législatives et réglementaires applicables ne garantissaient pas que les salariés, en cas d’insolvabilité de leur employeur, puissent, quelle que soit la date de naissance des engagements, bénéficier de prestations de retraite supplémentaire correspondant au moins à la moitié de la valeur de leurs droits acquis au titre d’un tel régime.

8. Il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 7 que les droits à retraite supplémentaire de M. A… nés entre le 11 août 1994 et l’entrée en vigueur de la loi du 21 août 2003 ouverts à la liquidation de sa retraite le 1er juillet 2008 auraient dû être garantis par un organisme assureur ou un établissement de crédit ou bien provisionnés par l’institution de retraite Usinor Sacilor et les provisions correspondantes ultérieurement transférées dans des conditions garantissant leur utilisation pour le paiement des prestations relatives à ces engagements. Dès lors, la perte des droits à pension acquis au titre de la période comprise entre le 11 août 1994 et le 21 août 2003, à la suite de l’insolvabilité de la société Ascometal, n’est pas directement imputable à la faute résultant du caractère incomplet de la transposition de l’article 8 de la directive 80/987, remplacée par la directive 2008/94. Il s’ensuit que M. A… est seulement fondé à demander réparation à l’Etat, à raison de cette même faute, de la perte des droits à la retraite supplémentaire nés en dehors de cette période.

Sur l’évaluation du préjudice :

En ce qui concerne la part de préjudice non imputable à la faute de l’Etat :

9. Ainsi qu’il a été dit, l’article L. 941-2 du code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur entre le11 août 1994 et le 21 août 2003 imposait que les droits à retraite supplémentaire de M. A… nés entre le 11 août 1994 et son départ à la retraite soient garantis par un organisme assureur ou un établissement de crédit ou bien provisionnés par l’institution de retraite Usinor Sacilor. Il est constant que ces droits n’ont donné lieu à aucune de ces mesures de la part de la société employant M. A….

10. En vertu du règlement annexé au statut de l’IRUS, les droits de retraite supplémentaire des salariés bénéficiaires de l’accord d’entreprise du 1er janvier 1990 sont constitués de la différence entre un montant « R », représentant le niveau de ressources minimum annuel garanti au salarié au titre de la retraite, et un montant « r », agrégeant la pension à laquelle le salarié a droit en vertu de la législation sur la sécurité sociale à laquelle il est soumis, l’allocation pouvant lui être attribuée en application de la convention collective nationale de retraite et de prévoyance des cadres du 14 mars 1947, les prestations servies en vertu du régime de l’ARRCO, les prestations servies en vertu des régimes de cadres supérieurs (IRCASUP, IRICASE) transformées en points AGIRC et, éventuellement, les prestations versées par tout régime institué avec cotisations à la charge exclusive des sociétés adhérentes ou à la charge de celles-ci et de l’intéressé, à l’exclusion des rentes pour incapacité permanente attribuées dans le cadre de la législation sur les accidents du travail. Le montant R est quant à lui obtenu en appliquant un pourcentage d’annuités, fonction du nombre d’années passées dans l’entreprise, à une rémunération annuelle de référence, assise sur l’addition de la rémunération brute du dernier mois d’activité multipliée par douze, de la part variable « médiane » de l’indice hiérarchique du salarié pondérée par le niveau de sa contribution personnelle moyenne sur les trois années précédant l’année de départ en retraite et des primes et gratifications de caractère général et permanent afférentes aux douze derniers mois d’activité. L’article 5 du règlement annexé au statut de l’IRUS stipule à cet égard relativement à la détermination du pourcentage d’annuités applicables : « Lorsqu’un membre du personnel remplit, lors de la cessation de ses fonctions, la double condition d’avoir au moins soixante-cinq ans d’âge et un minimum de dix années de services tels qu’ils sont définis à l’article 4, il lui est reconnu une retraite globale (R) constituant la garantie de ses ressources minimums annuelles durant sa retraite au titre de ses services dans les sociétés adhérentes. A cet égard, chacune des années de services accomplies dans ces sociétés à partir de l’âge de vingt ans sera transformée en fraction d’annuité de retraite, par application des coefficients ci-après : – de 20 à 24 ans inclus : 0,40 soit 0,40 X 5 ; – de 25 à 29 ans inclus : 0,75 soit 0,75 X 5 ; – de 30 à 34 ans inclus : 1,75 soit 1,75 X 5 ; – de 35 à 54 ans inclus : 2, soit 2 X 20 ; – de 55 à 59 ans inclus : 1,75·soit 1,75 X 5 ; – de 60 à 64 ans inclus : 0,75 soit 0,75 X 5 (…). L’année incomplète entre dans la détermination des annuités acquises proportionnellement au nombre de mois accomplis au cours de ladite année incomplète (…) ».

11. Il résulte de l’instruction que M. A…, né le 14 février 1948, a été recruté au sein de l’entreprise Ascometal, appartenant au groupe Usinor Sacilor, le 12 octobre 1970. Il a fait valoir ses droits à la retraite le 1er juillet 2008. Il ressort des documents versés à l’instruction par l’intéressé, et n’est pas contesté, que la rémunération annuelle de référence qui a été retenue pour le calcul de sa rente était de 103 972,42 euros. Compte tenu de l’âge de celui-ci au cours des années 1994 à 2003, le nombre d’annuités acquises durant cette période en application de l’article 5 du règlement annexé au statut de l’IRUS s’est établi à 26,17. Ainsi, la part du montant R de la garantie de ressources minimales annuelles auxquelles l’intéressé pouvait prétendre au titre de la retraite, afférente à la période du 11 août 1994 au 21 août 2003, et ce à compter du 1er juillet 2008, date de son départ en retraite, était de 27 206,12 euros. Il ressort des éléments communiqués au sujet des pensions perçues par M. A… au titre du régime général de la sécurité sociale et des régimes complémentaires de retraites que le montant r de ces droits à la retraite et à la retraite complémentaire s’élevait en moyenne à 63,96 % du montant R. Dès lors, le montant annuel des droits de retraite supplémentaires dû à M. A… en application du règlement annexé au statut de l’IRUS était de 9 805,08 euros au titre de la période du 11 août 1994 au 21 août 2003, à lui verser à compter de la date de son départ en retraite. Ainsi, le montant que l’entreprise Ascometal aurait dû provisionner au titre de la période comprise entre le 11 août 1994 et le 21 août 2003, en application de l’article L. 941-2 du code de la sécurité sociale, doit être établi en multipliant ce montant annuel par le nombre d’années prévisibles de versement des droits supplémentaires de retraite à M. A…, compte tenu de son espérance de vie à la date hypothétique de liquidation de sa retraite, dont il sera fait une juste appréciation, au regard de l’âge de l’intéressé à l’issue de cette période et des données publiques de l’INSEE, en l’estimant à 22 ans. Par suite, le montant des provisions auxquelles l’entreprise Ascometal aurait dû procéder au titre de la période en cause s’élevait à 215 711, 86 euros.

En ce qui concerne le montant de la rente qui aurait dû être versée à M. A… après 2014 :

12. Il résulte de l’instruction qu’à la date de son admission à la retraite, M. A…, qui remplissait alors les conditions d’âge et d’ancienneté prévues par le règlement annexé au statut de l’IRUS pour bénéficier de droits de retraite supplémentaire au taux plein, totalisait, en application de l’article 5 de ce règlement, 62 annuités et que le montant annuel de la rémunération de référence constituant l’assiette servant au calcul du salaire de référence en vertu de l’article 3 du même règlement s’établissait, comme il a été dit au point 4, à 103 972,42 euros. Ainsi le montant R de garantie de ressources à la retraite s’élevait à la somme annuelle de 64 462,90 euros. Eu égard aux éléments chiffrés versés à l’instruction, le montant r des droits de retraite du régime général de la sécurité sociale et des régimes complémentaires auxquels M. A… pouvait prétendre peut, ainsi qu’il a été dit plus haut, être établi, par extrapolation, à 63,96 % du montant R, soit une somme annuelle de 41 230,47 euros. Il résulte de ce qui précède que le montant des droits de retraite supplémentaire de M. A… s’établissait ainsi à une somme annuelle de 23 232,43 euros. Pour établir le montant total des sommes que M. A… aurait perçues au titre de la retraite supplémentaire après l’interruption de son versement au-delà du premier trimestre 2014, il convient de multiplier ce chiffre par le nombre d’années prévisibles de retraite compte tenu de l’espérance de vie de l’intéressé à la date du présent arrêt. Il résulte notamment des données publiques de l’INSEE que l’espérance de vie d’un homme ayant atteint l’âge de M. A… à la date du présent arrêt est d’environ 9 ans. Il y a donc lieu de retenir une période de versement courant du second trimestre 2014 au 30 mars 2035, pour un total de 487 184,04 euros.

En ce qui concerne l’indemnisation due par l’Etat à M. A… :

13. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que le préjudice imputable à l’Etat doit être établi, d’abord, en diminuant le montant des sommes dont M. A… a été privé du fait de l’interruption des versements de ses droits à retraite supplémentaire après 2014, soit 487 184,04 euros du montant des sommes que l’entreprise Ascometal aurait dû provisionner entre le 11 août 1994 et le 21 août 2003, compte tenu, ainsi qu’il a été dit plus haut, de sa date hypothétique de départ à la retraite, soit 215 711,86 euros puis en retenant la moitié de la différence entre ces deux sommes. L’indemnisation due par l’Etat à M. A… doit donc être évaluée à la moitié de la somme de 271 472,18 euros, soit 135 736,09 euros. Il y a ainsi lieu de condamner l’Etat à verser cette somme à M. A….

14. Il résulte de ce qui précède, que M. A… n’est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Strasbourg a mis une somme de 135 736,09 euros de dommages et intérêts à la charge de l’Etat.

Sur les frais liés à l’instance :

15. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ».

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A… et au ministre du travail et des solidarités.

Délibéré après l’audience du 12 février 2026, à laquelle siégeaient :

M. Wallerich, président,

M^me Guidi, présidente-assesseure,

M^me Barrois, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 mars 2026.

La rapporteure

Signé : L. Guidi

Le président,

Signé : M. Wallerich

La greffière

Signé : I. Legrand

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

I. Legrand