Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Besançon d’annuler la décision du service départemental d’incendie et de secours du Doubs du 7 octobre 2021 l’informant de la fin de sa mise à disposition de l’Entente pour la forêt méditerranéenne avec effet au 31 décembre 2021, l’arrêté du 6 janvier 2022 n° 2022/0013 prenant effet à compter du 1er janvier 2022 le suspendant de ses fonctions sans rémunération jusqu’à régularisation de sa situation, l’arrêté n° 2022/0147 du 14 mars 2022 par lequel le service départemental d’incendie et de secours du Doubs a procédé au retrait de l’arrêté n° 2022/0114 du 24 février 2022 le plaçant en congé de maladie ordinaire, en lui attribuant le versement des indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires, l’arrêté n° 2022/0148 du 14 mars 2022 par lequel le service départemental d’incendie et de secours du Doubs lui a attribué un congé de maladie ordinaire du 8 février au 10 mars 2022, avec demi-traitement à compter du 20 février 2022, le courrier du 21 mars 2022 par lequel le service départemental d’incendie et de secours du Doubs a procédé à la suppression des primes et du régime indemnitaire à son encontre, ainsi que les arrêtés n° 2022/0587 du 6 avril 2022 par lequel le service départemental d’incendie et de secours du Doubs lui a refusé le bénéfice d’une protection fonctionnelle, et enfin l’arrêté n° 2022/1514 du 16 septembre 2022 par lequel le service départemental d’incendie et de secours du Doubs a rejeté sa demande de bénéfice d’une protection fonctionnelle du 7 mai 2022.

Par un jugement n° 2102273-2200252-2200852-2201868 du 20 février 2024, le tribunal administratif de Besançon a rejeté l’ensemble de ces demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des pièces, enregistrées respectivement les 21 avril et 29 avril 2024, M. B… représenté par M^e Guyon, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 20 février 2024 en tant qu’il a rejeté ses demandes dirigées contre les décisions des 7 octobre 2021, 6 avril 2022 et 16 septembre 2022 ;

2°) d’annuler ces décisions ;

3°) d’enjoindre au service départemental d’incendie et de secours de procéder au réexamen de sa demande de protection fonctionnelle et de reprendre une décision après analyse de sa situation et, à défaut d’une réintégration, de lui proposer un poste à proximité géographique de son lieu de résidence sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge du service départemental d’incendie et de secours du Doubs une somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

S’agissant de la décision du 7 octobre 2021 :

- le service départemental d’incendie et de secours du Doubs ne se trouvait pas en situation de compétence liée ;

- la décision a été prise par une autorité incompétente ;

- elle est entachée d’un vice d’incompétence négative ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- le délai de préavis et les droits de la défense ont été méconnus ;

- il n’a pas obtenu la communication de son dossier ;

- cette décision constitue une sanction déguisée ;

- elle méconnait le principe d’égalité, les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et le droit à la santé ;

- elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation

S’agissant des décisions du 6 avril 2022 et du 16 septembre 2022 :

- la requête devant le tribunal était recevable en l’absence de notification régulière de la décision du 6 avril 2022 ;

- ces décisions méconnaissent les dispositions de l’article L. 134-1 du code général de la fonction publique dès lors qu’il est victime de harcèlement moral ;

- elles ont été prises par une autorité incompétente ;

- elles sont entachées d’un vice de procédure tiré du défaut d’impartialité du service départemental d’incendie et de secours du Doubs ;

- elles méconnaissent le droit à la santé ;

- elles constituent une sanction déguisée ;

- elles sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 novembre 2025, le service départemental d’incendie et de secours du Doubs, représenté par M^e Landbeck, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. B… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Peton,

- et les conclusions de M^me Bourguet, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. B… est sapeur-pompier professionnel depuis le 1er octobre 1998, affecté au service départemental d’incendie et de secours (SDIS) du Doubs. Il a été mis à disposition de l’école d’application de sécurité civile (ECASC) de Valabre à compter du 1er novembre 2008 par une convention conclue entre le SDIS du Doubs et cette école. A compter du 1er janvier 2009, l’ECASC a été intégrée à l’Entente pour la Forêt Méditerranéenne et une convention a été conclue entre le SDIS du Doubs et cet établissement public afin de prévoir la mise à disposition de M. B…. Cette mise à disposition a ensuite été renouvelée par tacite reconduction tous les trois ans. Par un courrier du 6 octobre 2021, l’Entente pour la forêt méditerranéenne a informé le SDIS de sa décision de mettre fin à la convention de mise à disposition avec effet au 31 décembre 2021. Par un courrier du 7 octobre 2021, le directeur départemental adjoint du SDIS a informé M. B… de la fin de la convention de mise à disposition et de sa réintégration au sein des effectifs du SDIS à compter du 1er janvier 2022. En outre, M. B… a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle le 15 février 2022 et le 7 mai 2022 à raison de l’action en contestation de la décision de mutation d’office et de l’action en contestation de la mesure de suspension durant un arrêt maladie. Ces demandes ont été rejetées par des décisions des 6 avril et 16 septembre 2022.

2. M. B… relève appel du jugement du 20 février 2024 par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté ses demandes tendant à l’annulation des décisions des 7 octobre 2021, 6 avril 2022 et 16 septembre 2022.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Aux termes de l’article R. 421-5 du même code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ».

4. Lorsque le destinataire d’une décision administrative soutient que l’avis de réception d’un pli recommandé portant notification de cette décision à l’adresse qu’il avait lui-même indiquée à l’administration n’a pas été signé par lui ou que le pli n’a pas été retiré par lui au bureau de poste où il avait été mis en instance, il lui appartient d’établir que le signataire de l’avis ou la personne qui a retiré le pli n’avait pas qualité pour recevoir celui-ci.

5. Le SDIS du Doubs a produit devant le tribunal l’avis de réception du 13 avril 2022 portant notification de la décision du 6 avril 2022, laquelle mentionne les voies et délai de recours. Il en ressort que ce pli recommandé a été notifié à l’adresse que M. B… a communiqué à l’administration, et qui au demeurant correspond à l’adresse mentionnée dans le dossier présenté à la cour, sans que ce dernier n’établisse que le mandataire qui a réceptionné le pli n’était pas habilité à le recevoir. Par ailleurs, le courrier de notification de la décision porte la mention « envoi en recommandé avec accusé de réception n° 1A-188 618 8978 8 », ce numéro correspondant à l’avis de réception produit par le SDIS du Doubs. En conséquence, la demande d’annulation de cette décision, enregistrée le 18 novembre 2022, après l’échéance du délai de deux mois prévu par l’article R. 421-1 du code de justice administrative, était tardive.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la décision du 7 octobre 2021 :

6. Aux termes de l’article 61 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : « La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son cadre d’emplois ou corps d’origine, est réputé y occuper un emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir. / Elle ne peut avoir lieu qu’avec l’accord du fonctionnaire et doit être prévue par une convention conclue entre l’administration d’origine et l’organisme d’accueil. / L’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public en est préalablement informé. / Le fonctionnaire peut être mis à disposition auprès d’un ou de plusieurs organismes pour y effectuer tout ou partie de son service. / Un fonctionnaire peut également être recruté en vue d’être mis à disposition pour effectuer tout ou partie de son service dans d’autres collectivités ou établissements que le sien sur un emploi permanent à temps non complet ». En application de l’article 1er du décret du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux : « la mise à disposition est prononcée par arrêté de l’autorité territoriale investie du pouvoir de nomination, après accord de l’intéressé et du ou des organismes d’accueil ». Aux termes de l’article 5 de ce décret : « la mise à disposition peut prendre fin avant le terme prévu par arrêté de l’autorité territoriale investie du pouvoir de nomination, sur demande de la collectivité territoriale ou de l’établissement public d’origine, de l’organisme d’accueil ou du fonctionnaire, dans le respect des règles de préavis prévues dans la convention de mise à disposition ». L’article 3 du même décret dispose que : « La durée de la mise à disposition est fixée dans l’arrêté la prononçant. Elle est prononcée pour une durée maximale de trois ans et peut être renouvelée par périodes ne pouvant excéder cette durée ».

7. Par un courrier du 7 octobre 2021, le directeur départemental adjoint du SDIS du Doubs a informé M. B… de la décision de l’Entente pour la Forêt Méditerranéenne de mettre fin à sa mise à disposition avec effet au 31 décembre 2021, et du fait que cette décision emportait par conséquent sa réintégration au SDIS à compter du 1er janvier 2022. La mise à disposition d’un fonctionnaire territorial ne pouvant perdurer si l’organisme auprès duquel il était mis à sa disposition demande la fin de cette position, le président du SDIS du Doubs était tenu de mettre fin à la mise à disposition de M. B… auprès de l’Entente pour la Forêt Méditerranéenne et le réintégrer dans les effectifs du SDIS à compter du 1er janvier 2022. Les moyens invoqués à l’encontre de la décision du 7 octobre 2021 constatant la fin de la mise à disposition doivent dès lors être écartés comme étant inopérants.

8. M. B… soutient néanmoins que cette décision porte atteinte à son droit au respect de sa vie privée et familiale et à son droit à la santé. La décision portant fin de mise à disposition ne fait toutefois que tirer les conséquences de la décision de l’Entente pour la Forêt Méditerranéenne, et la décision portant réintégration dans les effectifs du SDIS du Doubs est la conséquence nécessaire de la première. Alors même qu’elle contraint l’agent à revenir exercer ses fonctions dans le Doubs, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’un telle décision aurait pour effet de porter une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale ou encore à son droit à la santé, alors que M. B… ne pouvait ignorer que sa mise à disposition était susceptible de prendre fin à la demande de l’Entente pour la Forêt Méditerranéenne. Au demeurant, eu égard à la compétence territoriale du SDIS du Doubs, ce dernier ne pouvait affecter M. B… dans un autre département que le Doubs.

9. M. B… soutient ensuite que cette décision a été prise en considération de son état de santé sans prendre en compte l’éloignement géographique entre son domicile et son lieu d’affectation, ni comporter une proposition d’une affectation plus proche de son lieu de vie. Toutefois, et ainsi qu’il a été dit, la décision du 7 octobre 2021 tire les conséquences de la décision de l’Entente pour la Forêt Méditerranéenne de mettre fin à la position de mise à disposition. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que, préalablement à sa décision, le supérieur hiérarchique de M. B… a reçu ce dernier en entretien préalable le 30 août 2021 afin de l’informer de son intention. M. B… a ensuite été placé en arrêt maladie à compter du 2 septembre 2021. En conséquence, M. B… n’est pas fondé à soutenir que la décision aurait été motivée par son état de santé. Les effets de cette décision sur sa situation personnelle et son lieu d’affectation ne permettent pas davantage de caractériser une atteinte au principe d’égalité.

En ce qui concerne l’arrêté du 16 septembre 2022 :

10. En premier lieu, aux termes de l’article L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales : « Le président du conseil d’administration est chargé de l’administration du service d’incendie et de secours. A ce titre, il prépare et exécute les délibérations du conseil d’administration. Il passe les marchés au nom de l’établissement, reçoit en son nom les dons, legs et subventions. Il représente l’établissement en justice et en est l’ordonnateur. Il nomme les personnels du service d’incendie et de secours ». Aux termes de l’article L. 1424-33 du même code : « Le directeur départemental des services d’incendie et de secours (…) est placé sous l’autorité du président du conseil d’administration du service d’incendie et de secours pour la gestion administrative et financière de l’établissement. / (…) / Le représentant de l’Etat dans le département et le président du conseil d’administration peuvent accorder une délégation de signature au directeur départemental ».

11. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 2 juillet 2021, régulièrement publié le 13 juillet 2021 au recueil des actes administratifs de cet établissement, la présidente du conseil d’administration du SDIS du Doubs, présidente du conseil départemental du Doubs, a donné délégation au chef de corps, directeur départemental des services d’incendie et de secours, à l’effet de signer tous actes, documents, pièces et correspondances à l’exception d’un certain nombre d’actes dont ne relève pas la décision contestée. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de cette décision doit être écarté.

12. En deuxième lieu, si la protection fonctionnelle résultant d’un principe général du droit n’est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l’un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Il résulte du principe d’impartialité que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison de tels actes ne peut régulièrement, quand bien même il serait en principe l’autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné.

13. Il ressort des pièces du dossier que, le 7 mai 2022, M. B… a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle en raison de l’action en contestation d’une décision de mutation d’office et de l’action en contestation de la mesure de suspension durant un arrêt maladie. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B… aurait fait l’objet d’une décision de mutation d’office. La décision du 7 octobre 2021 constatant la fin de sa position de mise à disposition a été prise en conséquence de la demande de l’Entente pour la Forêt Méditerranéenne de mettre fin à cette position et le directeur départemental adjoint qui a signé cette décision n’a pas excédé son pouvoir hiérarchique. Ensuite, la décision de suspension du 6 janvier 2022 a elle aussi été signée par le directeur adjoint du SDIS sans qu’il n’apparaisse que ce dernier a excédé son pouvoir hiérarchique. Enfin il n’apparait pas que la demande de protection fonctionnelle sollicitait une mesure de protection à raison d’actes émanant du chef de corps qui a signé l’arrêté du 16 septembre 2022. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’impartialité doit être écarté.

14. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 134-1 du code général de la fonction publique : « L’agent public ou, le cas échéant, l’ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre ». Aux termes de l’article L. 134-5 du code général de la fonction publique : « La collectivité publique est tenue de protéger l’agent public contre les atteintes volontaires à l’intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée (…) ». Aux termes de l’article L. 133-2 du même code : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ».

15. Ces dispositions établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d’intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu’il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu’il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.

16. Si la protection fonctionnelle résultant d’un principe général du droit n’est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l’un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique.

17. Il appartient à l’agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu’il entend contester le refus opposé par l’administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d’en faire présumer l’existence. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

18. M. B… a motivé sa demande de protection fonctionnelle par l’action en contestation de la décision d’une mutation d’office et l’action en contestation de la mesure de suspension durant un arrêt maladie et soutient qu’il est victime de harcèlement moral dès lors que l’ensemble des décisions dont il a fait l’objet ont été prises à son encontre dans un but autre que celui qui est affiché. M. B… n’a cependant pas fait l’objet d’une mesure de mutation d’office. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la mesure de suspension aurait été prise dans des conditions excédant les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors, M. B… n’apporte aucun élément probant de nature à laisser présumer une situation de harcèlement et les moyens tirés de l’erreur de droit et de l’erreur manifeste d’appréciation doivent être écartés.

19. En quatrième lieu, M. B… soutient qu’en refusant de lui accorder la protection fonctionnelle, le SDIS du Doubs a aggravé sa situation alors qu’une sanction disciplinaire déguisée peut être caractérisée par l’ensemble des décisions prononcées à son encontre, un comportement hostile de l’administration, une reconnaissance implicite de ses erreurs par le SDIS qui a prononcé sa réintégration, ainsi qu’un refus de protection fondé sur une absence de preuve ou la dégradation de sa santé mentale. M. B… n’apporte, toutefois, aucun élément probant au soutien de ses allégations et il ne résulte pas de l’instruction que la décision litigieuse aurait été prise dans le but de le sanctionner.

20. En dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux développés aux points 8 et 9, M. B… n’est pas fondé à soutenir que la décision attaquée, au regard du but poursuivi par cette dernière, porte atteinte à son droit à la santé et son droit au respect de sa vie privée et familiale.

21. Il résulte de tout ce qui précède que M. B… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté ses demandes.

Sur les frais de l’instance :

22. D’une part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du SDIS du Doubs une somme au titre des frais exposés par M. B… et non compris dans les dépens. D’autre part, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B… une somme au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le SDIS du Doubs sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et au Service départemental d’incendie et de secours du Doubs.

Délibéré après l’audience du 12 mai 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Durup de Baleine, président,

- M. Barlerin, premier conseiller,

- M^me Peton, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 juin 2026.

La rapporteure,

Signé : N. Peton

Le président,

Signé : A. Durup de Baleine

Le greffier,

Signé : A. Betti

La République mande et ordonne au préfet du Doubs en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

A. Betti