Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et M^me D ont demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 4 décembre 2013 par lequel le maire de Larmor-Baden a délivré à la SNC Ker Eden un permis de construire un bâtiment d’accueil, un ensemble sanitaire et une piscine sur le terrain situé au lieu-dit « Ker Eden » où elle exploite un camping, ainsi que l’arrêté du 30 juin 2014 par lequel le maire de Larmor-Baden a délivré à la SNC Ker Eden un permis de construire modificatif portant sur le changement de l’emplacement de la piscine et sur la création d’une haie végétale.

Par un jugement n°' 1402461 et 1403338 du 30 décembre 2016, le tribunal administratif de Rennes a fait droit à leurs demandes et a annulé les arrêtés des 4 décembre 2013 et 30 juin 2014.

Par un arrêt n°s 17NT00806 et 17NT00842 du 3 avril 2018, la cour administrative d’appel de Nantes a annulé le jugement du tribunal administratif de Rennes.

Par une décision n°s 420525 et 427631 du 30 avril 2019, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et renvoyé cette affaire à la cour administrative d’appel de Nantes.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 mars 2017, 18 août 2017 et 9 octobre 2019 sous le n°19NT01686, la SNC Ker Eden, représentée par M^e H, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 30 décembre 2016 ;

2°) de condamner M. et M^me D à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les deux requêtes de M. et M^me D étaient irrecevables au titre de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme pour défaut d’intérêt à agir ;

— son projet ne constitue pas une extension de l’urbanisation et consiste notamment dans le remplacement de deux constructions préexistantes ;

— son projet ne nécessite et n’a nécessité aucun abattage d’arbre ;

— l’ensemble des éléments figurant tant dans sa demande initiale de permis de construire que dans sa demande de permis de construire modificatif permettait au service instructeur d’appréhender l’état initial du site, les caractéristiques du projet et d’apprécier son insertion dans l’environnement ;

— les constructions autorisées par le permis de construire en litige sont situées à plus de 150 mètres du rivage de la mer et n’entraînent aucune extension ou réaménagement des emplacements du camping préexistant ;

— le camping Ker Eden a été aménagé il y a une quarantaine d’années sur le territoire de Larmor-Baden, soit antérieurement à l’approbation du plan d’occupation des sols et le projet de construction d’une piscine ne contrevient pas aux dispositions de l’article Ul.1 du règlement du plan d’occupation des sols ;

— le moyen tiré de la méconnaissance de l’article ND 14 manque en droit comme en fait ;

— le permis de construire modificatif du 30 juin 2014 n’a que pour seul objet un léger déplacement de l’emplacement de la piscine, ainsi que la création d’une haie végétale et n’entraîne aucun bouleversement de l’économie du projet ;

— M. et M^me D ne peuvent invoquer à l’encontre du permis modificatif que des vices qui lui sont propres.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 mai 2017, 30 octobre 2017, 19 mars 2018 et 4 octobre 2019, M. et M^me C D, représentés par M^e B, concluent au rejet de la requête, au maintien de l’annulation des arrêtés contestés et à ce que soit mis à la charge de la commune de Larmor-Baden le versement d’une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— ils ont intérêt à agir, l’antériorité du camping et l’absence de changement de destination de leur habitation étant sans influence sur les désagréments qu’ils subiront en tant que voisins, au vu des aménagements prévus qui entraîneront un surcroît d’activité du camping et l’ouverture d’une piscine avec des vacanciers et des enfants engendrant des nuisances importantes dont sonores et olfactives pour la partie sanitaire, la haie prévue ne pouvant en l’absence de toute précision, limiter ces nuisances ;

— les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par des mémoires, enregistrés le 12 janvier 2018 et 7 octobre 2019, la commune de Larmor-Baden, représentée par M^e F, a présenté des observations. Elle déclare souscrire aux moyens et conclusions de la SNC Ker Eden.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 mars 2017 et 7 octobre 2019 sous le n°19NT01687, la commune de Larmor-Baden, représentée par son maire en exercice par la SARL Martin Avocats, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 30 décembre 2016 ;

2°) à titre principal de déclarer irrecevables les demandes de M. et M^me D et à titre subsidiaire de les rejeter comme non fondées, le cas échéant après avoir mis en oeuvre les dispositions des articles L. 600-5 et/ou L. 600-5-1 du code de l’urbanisme ;

3°) de condamner M. et M^me D à lui verser la somme de 2 500 euros au titre des frais d’instance.

Elle soutient que :

— les deux requêtes de M. et M^me D étaient irrecevables au titre de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme pour défaut d’intérêt à agir ;

— le projet, qui consiste notamment dans le remplacement de deux bâtiments devenus vétustes et qui présente un caractère modeste, ne constitue pas une extension de l’urbanisation ;

— les premiers juges ont anticipé sur les conditions d’exécution de l’autorisation délivrée, lesquelles sont pourtant sans incidence sur sa légalité ;

— l’ensemble des éléments figurant tant dans la demande initiale de permis de construire que dans la demande de permis de construire modificatif étaient suffisants ;

— le camping de Ker Eden a été créé et aménagé avant l’entrée en vigueur de la loi n°86-2 du 3 janvier 1986 et aucun des aménagements et constructions autorisés n’est situé à l’intérieur de la bande littorale des cent mètres ;

— aucune construction n’est prévue en zone Ul ;

— le moyen tiré de la méconnaissance de l’article ND 14 est dépourvu de pertinence ;

— les modifications prévues par le permis de construire modificatif du 30 juin 2014 ne nécessitaient pas un nouveau permis de construire ;

— le moyen tiré de la méconnaissance de l’article ND13 du règlement du plan d’occupation des sols est inopérant.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 mai 2017, 30 octobre 2017, 19 mars 2018 et 4 octobre 2019, M. et M^me C D, représentés par M^e B, concluent au rejet de la requête, au maintien de l’annulation des arrêtés contestés et à ce que soit mis à la charge de la commune de Larmor-Baden le versement d’une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— ils ont intérêt à agir, l’antériorité du camping et l’absence de changement de destination de leur habitation étant sans influence sur les désagréments qu’ils subiront en tant que voisins, au vu des aménagements prévus qui entraîneront un surcroît d’activité du camping et l’ouverture d’une piscine avec des vacanciers et des enfants engendrant des nuisances importantes dont sonores et olfactives pour la partie sanitaire, la haie prévue ne pouvant en l’absence de toute précision, limiter ces nuisances ;

— les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par des mémoires, enregistrés le 18 août 2017 et le 9 octobre 2019, la SNC Ker Eden, représentée par M^e H, a présenté des observations. Elle demande la jonction des instances n° 19NT01686 et 19NT01687, l’annulation du jugement du tribunal administratif de Rennes du 30 décembre 2016, le rejet des demandes de M. et M^me D et leur condamnation à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. A’hirondel,

— les conclusions de M. Derlange, rapporteur public,

— et les observations de M^e G, substituant M^e H, représentant la SNC Ker Eden, de M^e E, représentant la commune de Larmor-Baden et de M^e B, représentant M. et M^me D.

Considérant ce qui suit :

1. Par un jugement du 30 décembre 2016, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de M. et M^me D, d’une part, l’arrêté du 4 décembre 2013 par lequel le maire de Larmor-Baden a délivré à la SNC Ker Eden un permis de construire un bâtiment d’accueil, un ensemble sanitaire et une piscine sur le terrain situé au lieu-dit « Ker Eden » où cette société exploite un camping et, d’autre part, l’arrêté du 30 juin 2014 par lequel la même autorité a délivré à la SNC Ker Eden un permis de construire modificatif portant, sur le même terrain pour un changement de l’emplacement de la piscine et la création d’une haie végétale. Par un arrêt n°s 17NT00806 et 17NT00842 du 3 avril 2018, la cour administrative d’appel de Nantes a annulé, à la demande de la SNC Ker Eden et de la commune de Larmor-Baden, ce jugement et a rejeté les demandes formées par M. et M^me D tant en première instance qu’en appel. Par une décision n°s 420525 et 427631 du 30 avril 2019, le Conseil d’Etat statuant au contentieux, saisi d’un pourvoi formé par M. D, a annulé cet arrêt et a renvoyé l’affaire à la cour pour qu’elle y statue à nouveau.

2. Les requêtes susvisées, enregistrées sous les n°s 19NT01686 et 19NT01687, sont dirigées contre un seul et même jugement et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même arrêt.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la SNC Ker Eden et la commune de Larmor-Baden :

3. Aux termes de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme : « Une personne autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation ».

4. Il résulte de ces dispositions qu’il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager, de préciser l’atteinte qu’il invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d’affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s’il entend contester l’intérêt à agir du requérant, d’apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l’excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l’auteur du recours qu’il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu’il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d’un intérêt à agir lorsqu’il fait état devant le juge, qui statue au vu de l’ensemble des pièces du dossier, d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction.

5. Il ressort des pièces du dossier que M. et M^me D ont la qualité de voisins immédiats du terrain d’assiette des constructions projetées. Les permis de construire litigieux ont notamment pour effet le déplacement de deux des bâtiments du camping existants, parmi lesquels figure celui qui accueille les sanitaires, et la création d’une vaste piscine. Ces modifications sont de nature, eu égard aux nuisances visuelles, sonores et olfactives qu’elles sont susceptibles d’engendrer, à avoir une incidence directe sur les conditions de jouissance de leur bien. Par suite, M. et M^me D justifient d’un intérêt à agir pour contester les permis de construire querellés. Il suit de là que la fin de non-recevoir opposée par la SNC Ker Eden et la commune de Larmor-Baden doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

6. En premier lieu, et d’une part, les dispositions applicables à la date des permis de construire en litige de l’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme, désormais reprises, à l’exception de celles applicables aux directives territoriales d’aménagement, aux articles L. 131-1, L. 131-4 et L. 131-7 du même code, prévoient que : « Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles avec les directives territoriales d’aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l’article L. 145-7. En l’absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants. () » et que : « Les plans locaux d’urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur. En l’absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives territoriales d’aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l’article L. 145-7. En l’absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants () »

7. D’autre part, aux termes de l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme alors en vigueur repris, à l’exception de ses dispositions relatives aux directives territoriales d’aménagement, aux articles L. 121-1 et L 121-3 du même code: " Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d’utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres :  – dans les communes littorales définies à l’article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; / ( ) / Les directives territoriales d’aménagement précisant les modalités d’application du présent chapitre ou, en leur absence, lesdites dispositions sont applicables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l’ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l’établissement de clôtures, pour l’ouverture de carrières, la recherche et l’exploitation de minerais. Elles sont également applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement. "

8. Il résulte de ces dispositions qu’il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation, d’occupation ou d’utilisation du sol mentionnée au dernier alinéa de l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme, de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d’aménagement définie à l’article L. 111-1-1 du même code, ou par un document en tenant lieu, cette conformité doit s’apprécier au regard des éventuelles prescriptions édictées par ce document d’urbanisme, sous réserve que les dispositions qu’il comporte sur les modalités d’application des dispositions des articles L. 146-1 et suivants du code de l’urbanisme soient, d’une part, suffisamment précises et, d’autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions.

9. Si la commune de Larmor-Baden est couverte par le schéma de mise en valeur de la mer du Golfe du Morbihan, approuvé par un arrêté du préfet du Morbihan du 10 février 2006, ce schéma ne contient, quant aux modalités d’application des dispositions des articles L. 146-1 et suivants du code de l’urbanisme, aucune prescription particulière directement opposable aux demandes d’autorisation d’urbanisme. Par suite et eu égard à ce qui vient d’être dit, les projets litigieux doivent être conformes aux dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral.

10. Aux termes du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur, désormais repris à l’article L. 121-8 du même code : « L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. () ». Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

11. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est situé sur le territoire de la commune de Larmor-Baden au lieu dit « Ker Eden » au sein d’un vaste tènement naturel à proximité immédiate de l’anse de Locmiquel. Ce secteur, qui comprend un autre camping situé à proximité immédiate du terrain d’assiette, ne comporte que des bâtiments destinés à l’exploitation des campings et à un chantier naval ainsi qu’un hangar d’hivernage. Les constructions, situées au nord du terrain, liées également à l’exploitation d’un camping, sont peu nombreuses et éparses. Ce secteur ne saurait dès lors être regardé comme une agglomération ou village existant, ni constituer un hameau nouveau intégré à l’environnement au sens des dispositions de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme. Le terrain d’assiette du projet est, par ailleurs, éloigné, à l’est, du hameau « Le Numer », qui comprend une trentaine d’habitations et du centre-bourg de la commune de Larmor-Baden d’environ, respectivement 250 et 800 mètres et, à l’ouest, du hameau de Locmiquel d’environ 280 mètres. Il est séparé, en outre, de ces différentes localités par des espaces vierges de toute construction qui viennent marquer une coupure de l’urbanisation. Dans ces conditions, et alors même que le projet litigieux porte sur la construction de deux bâtiments et d’une piscine, accompagnée de la démolition de deux bâtisses existantes, ce projet, situé dans une zone d’urbanisation diffuse éloignée de toute agglomération ou village existant, méconnaît les dispositions du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme.

12. En deuxième lieu et d’une part, aux termes du II de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur à la date d’approbation du plan d’occupation des sols de la commune de Larmor-Baden : « L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés à l’article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée doit être justifiée et motivée, dans le plan d’occupation des sols, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma directeur ou d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avec celles d’un schéma de mise en valeur de la mer. / En l’absence de ces documents, l’urbanisation peut être réalisée avec l’accord du représentant de l’Etat dans le département. () ».

13. Ainsi qu’il l’a été dit au point 11, le projet de la SNC Ker Eden a pour effet d’étendre de manière limitée l’urbanisation sans être implanté en continuité avec une agglomération ou un village existant en méconnaissance des dispositions du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme. Il n’est pas contesté que le plan d’occupation des sols de la commune de Larmor-Baden ne contient, par ailleurs, aucune mention justifiant et motivant la possibilité d’étendre l’urbanisation dans les espaces proches du rivage selon les modalités prévues par les dispositions législatives précitées. Dans ces conditions, les permis de construire litigieux ne pouvaient être délivrés qu’avec l’accord du représentant de l’Etat dans le département, lequel n’a pas été sollicité. Il suit de là que le plan d’occupation des sols de la commune de Larmor-Baden ne contenant aucune mention justifiant et motivant la possibilité d’étendre l’urbanisation dans les espaces proches du rivage selon les modalités prévues par la loi et en l’absence de l’accord du représentant de l’Etat dans le département, ces permis ont été délivrés en méconnaissance des dispositions du II de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme.

14. En dernier lieu, aux termes de l’article ND 13 du règlement du plan d’occupation des sols applicable à la zone ND : « 1 – A l’occasion des opérations de construction, tout déboisement doit être strictement limité aux nécessités des constructions à édifier et suivi d’un reboisement équivalent, si la surface de la parcelle et sa situation le permettent. Si des arbres doivent être abattus du fait de leur état, ils doivent être remplacés. / Le boisement et reboisement doit être effectué à raison d''un arbre de haute tige par 50 m² de terrain non construit. () ».

15. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est situé, en partie en zone UIa sur laquelle doit être implantée la piscine et, en partie en zone ND sur laquelle doivent être réalisées les constructions à usage d’accueil et de sanitaires. Les dispositions de l’article ND 13 du règlement du plan d’occupation des sols ne sont, ainsi, opposables au projet qu’en tant qu’elles concernent ces dernières constructions. Si la notice contenue dans la demande de permis de construire mentionne que « les plantations, arbres et espaces verts seront conservés au maximum », il ne ressort pas des autres pièces du dossier composant la demande de permis de construire, notamment les plans de masse, les photographies et les photomontages, que la réalisation des constructions à usage d’accueil et de sanitaires nécessite d’abattre des arbres. Par suite, les permis de construire litigieux n’ont pas été délivrés en méconnaissance des dispositions de l’article ND 13 du règlement du plan d’occupation des sols.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les deux premiers moyens retenus tirés de ce que le projet méconnaît les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral sont suffisants pour justifier l’annulation totale des permis de construire contestés dès lors qu’ils affectent la totalité du projet autorisé par les permis de construire litigieux, de sorte que les dispositions de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme ne peuvent être appliquées. Ces vices n’étant également pas susceptibles d’être régularisés par la délivrance d’un permis de régularisation, il n’y a pas lieu de mettre en oeuvre les dispositions de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme. La SNC Ker Eden et la commune de Larmor-Baden ne sont dès lors pas fondées à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé ces permis.

Sur les frais liés au litige :

17. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Larmor-Baden les sommes que M. et M^me D demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la SNC Ker Eden et par la commune de Larmor-Baden soient mises à la charge de M. et M^me D, qui n’ont pas la qualité de partie perdante.

DÉCIDE :

Article 1^er : Les requêtes de la SNC Ker Eden et de la commune de Larmor-Baden sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de M. et M^me D tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SNC Ker Eden, à la commune de Larmor-Baden et à M. et M^me D.

Copie en sera adressée pour leur information et au préfet du Morbihan et au procureur de la République près le tribunal de grande instance de Vannes.

Délibéré après l’audience du 15 octobre 2019, à laquelle siégeaient :

— M. Pérez, président de chambre,

— M. A’hirondel, premier conseiller,

— M^me Bougrine, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 5 novembre 2019.

Le rapporteur,

M. ILe président,

A. PEREZ

Le greffier,

A. BRISSET

La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°s 19NT01686 et 19NT01687