Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B et M^me D C ont demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la délibération du 17 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal de cette communauté de communes en tant qu’elle classe, à Crozon, le secteur de Gaoulac’h-Kerséoc’h au sein d’une zone ne permettant pas l’accueil de constructions nouvelles.

Par un jugement n° 2105173 du 10 février 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 4 avril et 2 décembre 2023 et le 27 janvier 2025, ces derniers n’ayant pas été communiqués, M. A B et M^me D C, représentés par M^e Beguin, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 10 février 2023 du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d’annuler la délibération du 17 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal de cette communauté de communes en tant qu’elle classe, à Crozon, le secteur de Gaoulac’h-Kerséoc’h au sein d’une zone ne permettant pas l’accueil de constructions nouvelles ;

3°) d’enjoindre à la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime de mettre en œuvre une procédure d’évolution de son plan local d’urbanisme intercommunal permettant l’accueil de nouvelles constructions au sein du secteur de Gaoulac’h-Kerséoc’h dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne maritime la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que

— le classement du secteur de Gaoulac’h-Kerséoc’h, et par suite celui de leur parcelle PZ 305, est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ; les dispositions du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays de Brest ne pouvaient fonder le classement retenu par le plan local d’urbanisme intercommunal, dès lors qu’elles sont incompatibles avec la loi littoral, en n’identifiant pas un village pour le secteur de Gaoulac’h-Kerséoc’h ; le lieu-dit Gaoulac’h constitue à lui seul un village au sens du SCOT du Pays de Brest, et de plus fort associé à celui de Kerséoc’h auquel il est relié ; leur parcelle est située en continuité d’un espace urbanisé au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ;

— ce classement méconnait l’autorité de la chose jugée qui s’attache à l’arrêt n° 18NT02494 du 29 août 2019 de la cour administrative d’appel de Nantes qui reconnait l’existence d’un espace urbanisé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 octobre 2023, la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne maritime, représentée par M^e Prieur et M^e Maccario, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de M. B et de M^me C une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la demande présentée devant le tribunal administratif de Rennes était irrecevable en raison de sa tardiveté ;

— les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Rivas,

— les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

— les observations de M^e Delagne, substituant M^e Beguin, représentant M. B et M^me C, et de M^e Maccario, représentant la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime.

Deux notes en délibéré, présentées pour la Communauté de communes de la presqu’île de Crozon – Aulne maritime, ont été enregistrées les 7 mars et 11 mars 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil communautaire de la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime (Finistère) a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal par une délibération du 17 février 2020. Par un courrier du 24 mai 2020, M. B et M^me C, propriétaires d’une parcelle située au lieu-dit Gaoulac’h, cadastrée PZ 305 à Crozon, ont présenté un recours gracieux à l’encontre de cette délibération. Leur demande a été rejetée par une décision expresse du 25 janvier 2021. Ils ont alors demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler cette délibération en tant qu’elle classe le secteur de Gaoulac’h-Kerséoc’h au sein d’une zone ne permettant pas l’accueil de constructions nouvelles. Par un jugement du 10 février 2023, dont M. B et M^me C relèvent appel, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir () de la publication de la décision attaquée. / () ».

3. Aux termes de l’article R. 153-20 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Font l’objet des mesures de publicité () prévues à l’article R. 153-21 : / () / 2° La délibération qui approuve () un plan local d’urbanisme ; / () « . Aux termes de l’article R. 153-21 du même code dans cette même rédaction : » Tout acte mentionné à l’article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l’établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées () Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département () ".

4. Il résulte de ces dispositions que le délai de recours contentieux court à compter de la plus tardive des dates correspondant au premier jour d’une période d’affichage de la délibération pendant un mois au siège de l’établissement public de coopération intercommunale et dans les mairies et à l’insertion de la mention de cet affichage dans un journal diffusé dans le département.

5. Il ressort des pièces du dossier, et il n’est pas contesté, que la délibération du

17 février 2020 approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes a été affichée au siège de la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime et qu’une mention de son affichage a été assurée dans un journal diffusé dans le Finistère, à des dates toutefois non déterminées. Une publication de cette délibération a été également effectuée au recueil des actes administratifs de cette même communauté de communes. M. B et M^me C ont ensuite formé un recours gracieux contre cette délibération, reçu par la communauté de communes le 27 mai 2020.

6. Aux termes de l’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration : " () le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / () 2° Lorsque la demande () présente le caractère () d’un recours administratif ; (). « . Et aux termes de l’article L. 110-1 de ce code : » Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l’administration. « . Aux termes de l’article L. 112-3 de ce code : » Toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception. () « . Aux termes de l’article R. 112-5 du même code : » L’accusé de réception prévu par l’article L. 112-3 comporte les mentions suivantes : / 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d’une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / () Il indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d’acceptation. Dans le premier cas, l’accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l’encontre de la décision. () « . Aux termes de l’article L. 112-6 de ce code : » Les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / () ".

7. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières, dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.

8. La présentation, dans le délai imparti pour introduire un recours contentieux contre une décision administrative, d’un recours administratif, gracieux ou hiérarchique contre cette décision a pour effet d’interrompre ce délai. Il en va notamment ainsi lorsque, faute de respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et délais de recours, le délai dont dispose le destinataire de la décision pour exercer le recours juridictionnel est le délai raisonnable découlant de la règle énoncée ci-dessus.

9. Lorsque le recours administratif fait l’objet d’une décision explicite de rejet, un nouveau délai de recours commence à courir à compter de la date de notification de cette décision. Si la notification de la décision de rejet du recours administratif n’est pas elle-même assortie d’une information sur les voies et délais de recours, l’intéressé dispose de nouveau, à compter de cette notification, du délai raisonnable découlant de la règle énoncée plus haut pour saisir le juge. En cas de silence gardé par l’administration sur le recours administratif, le délai de recours contentieux de droit commun contre la décision administrative contestée recommence à courir dès la naissance d’une décision implicite de rejet du recours administratif lorsque l’autorité administrative a accusé réception de ce dernier recours et que l’accusé de réception comporte les indications prévues à l’article R. 112-5 du code des relations entre le public et l’administration. A défaut, l’intéressé dispose, pour introduire son recours contentieux contre la décision administrative qu’il conteste, à compter du jour où il a eu connaissance de la décision implicite de rejet de son recours administratif, du délai raisonnable découlant de la règle énoncée plus haut.

10. Il est constant que la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime a gardé le silence pendant plus de deux mois sur le recours gracieux formé le 27 mai 2020 par M. B et M^me C contre sa délibération du 17 février 2020 approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes avant que son président, par un courrier du 25 janvier 2021, ne s’oppose expressément à leur demande, tout en omettant de mentionner les voies et délais de recours opposables. Dans ces conditions, eu égard à ce qui a été exposé au point précédent, c’est dans un délai raisonnable que M. B et M^me C ont contesté la délibération du 17 février 2020 et le rejet de leur recours gracieux par une demande enregistrée au greffe du tribunal administratif de Rennes le 13 octobre 2021. Par suite, la communauté de communes n’est pas fondée à soutenir que cette demande de première instance présentée devant ce tribunal était irrecevable en raison de sa tardiveté.

En ce qui concerne la légalité du classement du secteur de Gaoulac’h-Kerséoc’h au plan local d’urbanisme intercommunal :

11. D’une part, aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / () ».

12. Il résulte des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

13. D’autre part, l’article L. 121-3 du même code précise que : « () Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l’environnement, des particularités locales et de la capacité d’accueil du territoire, les modalités d’application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l’article L. 121-8, et en définit la localisation. ». L’article L. 131-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige mentionne que : « Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral () ». Aux termes de l’article L. 131-4 du même code dans sa rédaction applicable au litige : « Les plans locaux d’urbanisme () sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 (). ». Enfin, aux termes de l’article L. 131-7 de ce code dans sa rédaction applicable au litige : « En l’absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme () sont compatibles, s’il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l’article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l’article L. 131-2. () ».

14. Il résulte de ces dispositions que les plans locaux d’urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et qu’en l’absence de schéma de cohérence territoriale, ils doivent être compatibles, s’il y a lieu, avec les dispositions particulières au littoral prévues aux articles L. 121-1 à L. 121-51 du code de l’urbanisme. Il en résulte également que les schémas de cohérence territoriale doivent être compatibles, s’il y a lieu, avec ces mêmes dispositions.

15. Par ailleurs, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ».

16. Il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

17. Il ressort, d’une part, des pièces du dossier que la commune littorale de Crozon est comprise dans le périmètre du SCOT du Pays de Brest. Ce document, dans sa version opposable au plan local d’urbanisme intercommunal en litige, détermine, en application de l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme, les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l’article L. 121-8, et en définit leur localisation. A ce titre, il précise que les « secteurs d’au moins 40 constructions densément groupées, structurées autour de voies publiques » sont des villages ainsi que les « secteurs d’au moins 80 constructions groupées, implantées sans interruption dans le foncier bâti et présentant un potentiel constructible inférieur à l’existant ». Il donne une liste limitative de ces villages qui, pour la commune de Crozon, ne comprend pas les lieux-dits Gaoulac’h ou Kerséoc’h pris individuellement ou dans leur globalité.

18. Il ressort d’autre part des pièces du dossier que le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime prévoit la création d’une zone Uht-i définie comme une « zone urbaine à vocation d’habitat et activités compatibles, à constructibilité limitée » dans laquelle sont seuls autorisés, sous conditions, les extensions de constructions existantes et les changements de destination alors que la réalisation de nouvelles constructions est interdite. Les lieux-dits Gaoulac’h et Kerséoc’h sont classés au sein de la même zone Uht-i.

19. Il résulte des divers documents du plan local d’urbanisme intercommunal, dont son rapport de présentation en son titre V « Articulation du plan avec la loi littoral » et de « la justification de la limitation des zones » en secteur Uht-i, ainsi que de son projet d’aménagement et de développement durables (PADD) au titre de l’axe 1 « Construire un territoire structuré, cohérent et lui assurer un développement équilibré », que leurs auteurs ont entendu, en s’appropriant les dispositions du SCOT du Pays de Brest qui fixent des critères et des listes de lieux-dits, définir précisément les zones urbanisées au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Les auteurs du plan local d’urbanisme intercommunal ont ainsi adopté la même liste de villages que celle figurant au SCOT. Par ailleurs, il résulte clairement du rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal que le zonage Uht-i, à « constructibilité limitée », est opposable aux secteurs qui, alors même qu’ils ne sont pas identifiés comme des villages au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme par le SCOT du Pays de Brest, constituent toutefois des espaces disposant d’une certaine urbanisation.

20. Il ressort des pièces du dossier que le lieu-dit Gaoulac’h est constitué d’une quarantaine de maisons d’habitation, parfois anciennes et dont certaines sont mitoyennes, sises sur des parcelles qui sont souvent de petites dimensions. Elles sont desservies par plusieurs voies, qui, pour l’essentiel, les enserrent dans un cœur d’ilot urbanisé. Ce lieu-dit est dans la continuité directe de celui de Kerséoc’h qui supporte également une urbanisation conséquente sur plusieurs rangs par endroits. Du reste, le rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal, au titre de la justification des choix retenus, indique que « les lieux-dits () Gaoulac’h, Kerséoc’h regroupent au moins une quarantaine de constructions, regroupées autour d’un noyau bâti d’une densité marquée, présentent le caractère d’espace urbanisé () » et souligne également « Gaoulac’h et Kerséoc’h, chacun de ces hameaux se situant dans la continuité de l’autre, et leur réunion formant un espace devant ainsi être considéré dans son ensemble, comportant de ce fait un nombre et une densité significatifs de constructions. ». Dans ces conditions, la parcelle cadastrée PZ 305 de M. B et M^me C, située dans le cœur d’ilot situé à Gaoulac’h, doit être regardée comme appartenant à une zone urbanisée au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Le SCOT du Pays de Brest n’ayant pas identifié ce même lieu-dit comme un village existant au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, ce document ne peut dès lors être regardé, sur ce point et pour ce motif, comme compatible avec ce même article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Par suite, et pour le même motif, le classement de ce secteur en zone Uhti, justifié au plan local d’urbanisme intercommunal par le fait qu’il ne s’agirait pas d’un village ou d’une agglomération au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, n’est pas légalement fondé. Ainsi, M. B et M^me C sont fondés à soutenir que les auteurs de la délibération du 17 février 2020 du conseil communautaire de la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal de cette communauté de communes, en tant qu’elle classe à Crozon les lieux-dits Gaoulac’h et Kerséoc’h en zone Uht-i, au motif qu’ils n’appartiendraient pas à un espace urbanisé au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, ont fait une inexacte application de cette disposition.

21. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen invoqué par les requérants n’est susceptible, en l’état du dossier, de fonder l’annulation de la délibération contestée.

22. Il résulte de tout ce qui précède que M. B et M^me C sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à l’annulation de la délibération du 17 février 2020 du conseil communautaire de la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal de cette communauté de communes en tant qu’à Crozon les lieux-dits Gaoulac’h et Kerséoc’h ont été classés en zone Uht-i. Il y a lieu en conséquence d’annuler, dans cette même mesure, cette délibération.

Sur les conclusions aux fins d’injonction sous astreinte :

23. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public () prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure ».

24. L’annulation de la délibération du 17 février 2020 en ce qu’elle classe, à Crozon, les lieux-dits Gaoulac’h et Kerséoc’h en zone Uht-i implique nécessairement que la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime procède à un nouveau classement de ce secteur. Dès lors, il y a lieu d’enjoindre à cet établissement public, ainsi qu’il est demandé, d’engager une procédure en ce sens dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de prononcer une astreinte.

Sur les frais d’instance :

25. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l’octroi d’une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime. En revanche, il convient, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de cette dernière, sur le fondement des mêmes dispositions, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B et M^me C.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2105173 du 10 février 2023 du tribunal administratif de Rennes est annulé.

Article 2 : La délibération du 17 février 2020 du conseil communautaire de la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal de cette communauté, en tant qu’elle classe, à Crozon, les lieux-dits Gaoulac’h et Kerséoc’h en zone Uht-i est annulée.

Article 3 : Il est enjoint à la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime d’engager une procédure permettant un nouveau classement, à Crozon, des lieux-dits Gaoulac’h et Kerséoc’h, dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : La communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime versera à M. B et M^me C la somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B et M^me C et les conclusions présentées par la communauté de communes au titre des frais d’instance sont rejetés.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B, à M^me D C et à la communauté de communes de la Presqu’île de Crozon – Aulne Maritime.

Délibéré après l’audience du 27 février 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Degommier, président de chambre,

— M. Rivas, président assesseur,

— M^me Ody, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2025.

Le rapporteur,

C. RIVAS

Le président,

S. DEGOMMIER

La greffière,

S. PIERODÉ

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.