Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B D et M^me F D ont demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes Sèvre et Loire a rejeté leur demande, formée par lettre du 15 octobre 2019, tendant à l’abrogation de la délibération du 12 mars 2019 approuvant le plan local d’urbanisme de Barbechat, commune déléguée de Divatte-sur-Loire, en tant que ce plan classe les parcelles cadastrées à la section K sous les n°s 167, 168, 169, 547 et 553 situées au lieu-dit « La Riverie » en secteur Ap.

Par un jugement n° 2001117 du 3 janvier 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 mars 2023, 19 février 2024, 9 avril 2024, 13 septembre 2024 et 24 décembre 2024, M. B D et M^me F D, représentés par M^e Plateaux, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ;

2°) d’annuler la décision implicite née le 21 décembre 2019 du président de la communauté de communes Sèvre et Loire ;

3°) d’enjoindre au président de la communauté de communes Sèvre et Loire d’inscrire à l’ordre du jour du conseil communautaire la modification du plan local d’urbanisme de la commune de Barbechat en ce qu’il classe les parcelles cadastrées à la section K sous les n°s 167, 168, 169, 547 et 553 situées au lieu-dit « La Riverie » en secteur Ap, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la communauté de communes Sèvre et Loire la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

— les écritures en défense sont irrecevables, faute pour le signataire du mémoire de justifier de l’autorisation d’agir en justice du président de la communauté de communes ;

— le jugement est irrégulier en ce qu’il écarte le moyen tiré de ce que le classement en secteur Ap du lieu-dit « La Riverie » est incohérent avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durables visant à préserver les conditions de maintien et de développement des exploitations agricoles, dès lors qu’il interdit toute nouvelle construction agricole et porte atteinte à l’objectif de maintien et de développement des exploitations agricoles sur le territoire communal ;

— le jugement est irrégulier en ce qu’il écarte le moyen tiré de ce que le classement en secteur Ap des parcelles dont ils sont propriétaires est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

— la décision contestée méconnaît le principe d’égalité entre administrés se trouvant dans une situation identique, en l’absence de tout motif d’intérêt général dès lors qu’ils ont la qualité d’exploitant agricole ;

— la décision contestée a été prise en l’absence de tout examen particulier de leur situation ;

— le plan local d’urbanisme ne respecte pas le principe d’équilibre prévu par l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme ;

— la finalité de la zone Ap, en tant qu’elle vise à la préservation d’espaces agricoles participant au maintien de continuités écologiques, est illégale dès lors qu’elle est étrangère au champ des dispositions de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 février 2024, 5 avril 2024, 1er août 2024 et 11 décembre 2024 et un mémoire, non communiqué, enregistré le 6 mai 2025, la communauté de communes Sèvre et Loire, représentée par M^e Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. et M^me D au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— elle justifie de la délibération déléguant à la présidente de la communauté de communes le pouvoir de défendre la collectivité devant les juridictions administratives ;

— les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Montes-Derouet,

— les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,

— et les observations de M^e Plateaux, pour M. et M^me D et A C, substituant M^e Rouhaud, pour la communauté de communes Sèvre et Loire.

Considérant ce qui suit :

1. M. et M^me D sont propriétaires de parcelles cadastrées à la section K sous les n°s 167, 168, 169, 544, 545, 547, 553 situées au lieu-dit « La Riverie », sur le territoire de la commune de Barbechat, commune déléguée de la commune nouvelle de Divatte-sur-Loire. Par une délibération du 12 mars 2019, le conseil municipal de la commune de Divatte-sur-Loire a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de Barbechat. La compétence pour l’élaboration du plan local d’urbanisme ayant été transférée le 1er septembre 2019 à la communauté de communes Sèvre et Loire, M. D a demandé, par un courrier du 15 octobre 2019, au président de cet établissement public de coopération intercommunale d’abroger le plan local d’urbanisme de Barbechat en tant qu’il classe les parcelles cadastrées à la section K sous n°s 167, 168, 169, 547 et 553 en secteur Ap. Par une décision implicite née le 21 décembre 2019, le président de la communauté de communes Sèvre et Loire a rejeté cette demande. Par un jugement du 3 janvier 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. et M^me D tendant à l’annulation de cette décision implicite du président de la communauté de communes. M. et M^me D relèvent appel de ce jugement.

Sur la fin de non-recevoir opposée aux écritures en défense de la communauté de communes :

2. Par une délibération du 6 juillet 2020, modifiée par une délibération du 1er juin 2022, le conseil communautaire a, sur le fondement des dispositions de l’article L. 2122-22 et L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales, donné à sa présidente délégation pour agir en justice, pour la durée de son mandat aux fins, notamment, " de défendre la communauté de communes dans toutes les actions en justice engagées contre elle ; le tout tant devant les juridictions administratives que devant les juridictions judiciaires, y compris pour les actions en cours () ". Par suite, la présidente de la communauté de communes Sèvre et Loire a qualité pour agir en justice au nom de l’établissement public de coopération intercommunale. Il n’y a, dès lors, pas lieu d’écarter des débats les écritures en défense de la communauté de communes.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. En raison de la permanence de l’acte réglementaire, la légalité des règles qu’il fixe, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l’ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d’abroger l’acte réglementaire, comme l’exprime l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration aux termes duquel : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de faits postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé () ».

4. L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique. Il s’ensuit que, dans l’hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l’illégalité de l’acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l’excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l’abroger. A l’inverse, si, à la date à laquelle il statue, l’acte réglementaire est devenu illégal en raison d’un changement de circonstances, il appartient au juge d’annuler ce refus d’abroger pour contraindre l’autorité compétente de procéder à son abrogation. Il en résulte que lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l’acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».

6. Pour apprécier la cohérence exigée au sein d’un plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

7. Il ressort des pièces du dossier que le PLU prévoit le classement des espaces agricoles en zone A, pour une superficie totale de 156,6 ha, en secteur Av, pour une superficie totale de 173,6 ha et, enfin, en secteur Ap, pour une superficie totale de 493,1 ha. Ces deux derniers secteurs, qui correspondent à des secteurs majeurs dans l’identité de la commune en raison de leur aspect paysager, représentent respectivement 20,7 % et 59 % de la zone agricole. Si, ainsi que le soutiennent les requérants, le PADD préconise, dans la fiche 2 intitulée « Préserver et savoir valoriser les milieux naturels sensibles, les zones humides, la ressource en eau et les continuités écologiques », la prise en compte de l’espace et de l’économie agricole et viticole de manière à préserver les conditions de maintien et de développement des exploitations agricoles et viticoles en termes, notamment, d’implantation de nouveaux bâtiments agricoles, cet objectif, qui ne vise que les constructions agricoles existantes à la date d’approbation du PLU, s’inscrit dans l’orientation visant plus largement à « préserver et valoriser les milieux naturels et agricoles, les continuités écologiques » que les auteurs du PLU ont également déclinée dans une fiche 1 intitulée « Préserver et savoir valoriser les milieux naturels sensibles, les zones humides, la ressource en eau et les continuités écologiques », notamment en préservant « de manière générale les espaces à valeur agricole, en particulier des secteurs bocagers ou semi-bocagers () ainsi que des espaces agricoles ou en friches étant à même de participer à des continuités écologiques ». Le rapport de présentation expose à cet égard que l’agriculture tient « au sein du territoire une place centrale, puisque les pratiques agricoles sont un gage d’entretien et de maintien des prairies bocagères de fonds de vallée et de préservation de la biodiversité, de ces grandes continuités écologiques, mais aussi parce que les cultures agricoles participent directement à des continuités écologiques, en étant positionnées en espace de transition entre des vallons humides ou entre espaces boisés et vallons ». En interdisant, dans ces secteurs Ap et Av, les nouvelles constructions, y compris les constructions à destination d’exploitation agricole et viticole, à l’exception de celles qui sont nécessaires aux services publics ou qui présentent un intérêt collectif, le règlement ne contrarie pas les objectifs énoncés dans les fiches 1 et 2. Enfin, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont également entendu, dans une fiche 3 intitulée « Préserver et valoriser des éléments structurants participant à la qualité du cadre de vie paysager de la commune », préserver les grandes entités naturelles de la commune participant à la qualité et à la diversité des paysages, dont la vallée de La Divatte et les paysages viticoles, entretenir et renouveler le patrimoine boisé et bocager et prendre en compte certains cônes de vue sur des points de repère forts du paysage, notamment des cônes de vue à fort intérêt paysager. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que le règlement du PLU, en classant leurs parcelles en zone Ap serait incohérent avec le PADD doit être écarté.

8. En deuxième lieu, en vertu de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme définit notamment « Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques » et « fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». Aux termes de l’article L. 151-9 de ce même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ». L’article L. 151-12 du même code prévoit que : « Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l’article L. 151-13, les bâtiments d’habitation existants peuvent faire l’objet d’extensions ou d’annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site () ». L’article R. 151-17 de ce code dispose que : « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ». L’article

R. 151-22 du code de l’urbanisme prévoit que : « Les zones agricoles sont dites »zones A« . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

9. Il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir mais sans être liés par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d’un plan local d’urbanisme s’apprécie au regard du parti d’urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables. L’appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir.

10. Le secteur Ap de la zone agricole du PLU correspond « aux espaces agricoles à valeur paysagère et/ou écologique, où les nouvelles constructions agricoles sont interdites », à l’exception des cas limitativement énumérés qui concernent essentiellement les installations d’intérêt public et les extensions d’habitations ou annexes. Il ressort des pièces du dossier, notamment des documents graphiques produits, que les parcelles dont le classement est contesté sont vierges de toute construction, qu’elles sont bordées de haies dont une partie a été identifiée comme élément paysager à protéger au titre des dispositions de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme en ce qu’elles participent de la trame bocagère et/ ou présentent un intérêt écologique et qu’elles s’insèrent dans un vaste espace bocager à vocation agricole. Il ressort également des pièces du dossier, notamment d’une carte jointe au PADD, que ces parcelles se trouvent à proximité d’un espace identifié comme réservoir potentiel de biodiversité à protéger ou à conforter, et du document écrit du PADD que les auteurs de ce plan ont entendu préserver de manière générale les espaces à valeur agricole, en particulier les secteurs bocagers ou semi-bocagers, ainsi que les espaces agricoles à même de participer à des continuités écologiques en préservant ou en recréant des continuités écologiques entre ces réservoirs potentiels et les secteurs à forte sensibilité naturelle, en préservant les espaces agricoles de tout mitage d’espace et en économisant les terres agricoles. Le classement litigieux répond aux objectifs que se sont assignés les auteurs du PLU visant à favoriser le maintien et le renforcement des continuités écologiques liées aux trames verte et bleue du territoire, à préserver les espaces agricoles de tout mitage et à entretenir et renouveler le patrimoine boisé et bocager, incluant notamment les haies et les boisements. Le rapport de présentation précise que l’interdiction de construire de nouveaux bâtiments agricoles poursuit l’objectif de maintenir les qualités paysagères et le cadre de vie du territoire et d’éviter toute atteinte aux réservoirs de biodiversité potentiels ou encore la création d’obstacles aux déplacements de la faune. Compte tenu du parti d’urbanisme retenu, la circonstance que les parcelles en cause ne seraient pas incluses dans un corridor identifié est sans incidence sur la légalité du classement en secteur Ap. Par suite, eu égard à leur situation et caractéristiques et à l’intérêt qui s’attache à la préservation des espaces agricoles susceptibles de participer au maintien de continuités écologiques, le classement des parcelles des requérants en secteur Ap du PLU n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

11. En troisième lieu, il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer les zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles.

12. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du PLU auraient entendu classer, en application « d’une directive implicite », l’ensemble des parcelles sièges d’exploitations agricoles en zone A et non en secteur Ap, sans prendre en compte les caractéristiques propres des parcelles. Ainsi qu’il a été dit au point 7, il ressort du PADD que si les auteurs du PLU ont souhaité préserver les conditions de maintien et de développement des exploitations agricoles, ils ont également entendu combiner cet objectif avec la volonté de préserver certains espaces agricoles présentant une sensibilité environnementale ou participant à l’identité paysagère du territoire. La circonstance que M^me D exerce, depuis l’approbation du PLU le 12 mars 2019, une activité agricole d’élevage de volailles sur les parcelles en cause, ne suffit dès lors pas à remettre en cause leur classement en secteur Ap, dont il a été dit au point 10 qu’il n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation et ne révèle pas, contrairement à ce qui est soutenu par les intéressés, « un défaut d’examen particulier » de leur situation. Il s’ensuit que le moyen tiré de la violation du principe d’égalité des citoyens devant la loi doit être écarté.

13. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L’équilibre entre : () c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ». Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d’urbanisme d’y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu’elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme.

14. S’il ressort des pièces du dossier que les secteurs Ap, Av et A représentent, respectivement, 59 %, 20,7 % et 18,7 % du territoire communal classé en zone A, cette répartition – qui reflète le parti d’urbanisme visant à préserver les conditions du maintien et du développement des exploitations agricoles mais aussi la qualité environnementale et paysagère du territoire – n’est pas de nature à caractériser l’absence, dans le PLU, de mesures tendant à la réalisation des objectifs énoncés à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, en se bornant à soutenir que le principe d’équilibre a été méconnu « puisque les auteurs du plan local d’urbanisme n’ont pas justifié d’un équilibre pertinent au plan territorial sur la base de critères rationnels en lien direct avec l’objet des différents zonages », les requérants n’assortissent pas leurs allégations des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. Le moyen tiré de l’incompatibilité du PLU litigieux avec ces dispositions doit, dès lors, être écarté.

15. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu’il s’agit d’espaces boisés, il est fait application du régime d’exception prévu à l’article L. 421-4 pour les coupes et abattages d’arbres ». Aux termes de l’article L. 151-23 du même code : « Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d’ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu’il s’agit d’espaces boisés, il est fait application du régime d’exception prévu à l’article L. 421-4 pour les coupes et abattages d’arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ».

16. Ainsi qu’il a été dit au point 10, le secteur Ap correspond aux espaces agricoles à valeur paysagère et/ou écologique et non aux espaces présentant une valeur patrimoniale, contrairement à ce que soutiennent les requérants qui ne sauraient dès lors utilement soutenir que le secteur Ap poursuivrait une finalité étrangère aux objectifs de protection de certains espaces ou éléments de paysage pour des motifs d’ordre culturel, historique ou architectural, prévus par les dispositions de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme. Le moyen tiré de ce que le secteur Ap méconnaît l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme doit, par suite, être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que M. et M^me D ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

18. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par M. et M^me D, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction présentées par ces derniers doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes Sèvre et Loire, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par M. et M^me D au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. et M^me D une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes Sèvre et Loire et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. et M^me D est rejetée.

Article 2 : M. et M^me D verseront à la communauté de communes Sèvre et Loire une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me F D, à M. B D et à la communauté de communes Sèvre et Loire.

Délibéré après l’audience du 3 juin 2025, à laquelle siégeaient :

— M^me Buffet, présidente de chambre,

— M^me Montes-Derouet, présidente-assesseure,

— M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juin 2025.

La rapporteure,

I. MONTES-DEROUET

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

M. E

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.