Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C… A… a demandé au tribunal administratif de Nantes :

- à titre principal, d’annuler la délibération du 26 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Achards a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal valant programme local de l’habitat ;

- à titre subsidiaire, d’annuler cette délibération en tant qu’elle procède au classement de certaines parcelles sur le territoire des communes des Achards, de Saint-Julien-des-Landes, du Girouard, de Saint-Georges-de-Pointindoux, de Nieul-le-Dolent, de Beaulieu-sous-la-Roche et de Sainte-Flaive-des-Loups.

Par un jugement n° 2004826 du 25 avril 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 juin 2024 et le 25 février 2025, M. A…, représenté par Me de Baynast, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 25 avril 2024 du tribunal administratif de Nantes ;

2°) d’annuler la délibération du 26 février 2020 du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Achards ;

3°) de mettre à la charge de

la communauté de communes du Pays des Achards le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa demande de première instance, présentée dans les délais de recours, était recevable ;

- la commission d’enquête aurait dû écarter la contribution de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups à l’enquête publique ; la commune, qui avait déjà rendu un avis favorable au projet de plan local d’urbanisme intercommunal valant programme local de l’habitat en tant que personne publique associée, ne pouvait revenir sur cet avis, après l’expiration d’un délai de trois mois, sans méconnaître les articles L. 153-15 et R. 153-5 du code de l’urbanisme ; l’identité de l’auteur de cette contribution n’est pas précisée, ce qui ne permet pas de justifier de ce qu’elle émane d’une autorité compétente ; cette contribution ne pouvait, dans ces conditions, être mentionnée dans le dossier d’enquête publique ; l’article R. 123-19 du code de l’environnement a été méconnu en ce que la contribution de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups n’a pas été jointe au rapport d’enquête publique ni transcrite dans son intégralité, ce qui a nui à l’information du public ; la communauté de communes ne pouvait donc modifier le projet de PLUiH arrêté en tenant compte de cette contribution sans méconnaître l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme ;

- le classement des parcelles cadastrées section ZI nos 98, 126, 96, 99, 100, 94, 93, 111, 45, 44, 43, 101, 102 et 89 et YC nos 36, 122, 88, 89 et 33, sur le territoire de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups, en zone UC est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- le classement de la parcelle cadastrée section YC n° 2 en zone agricole est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 novembre 2024 et le 17 mars 2025, la communauté de communes du Pays des Achards, représentée par M^e Tertrais, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M. A… la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête de première instance était irrecevable, dès lors qu’elle a été présentée tardivement ;

- les moyens soulevés par M. A… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement,

- le code de l’urbanisme,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Rosemberg,

- les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,

- les observations de M^e De Baynast, représentant M. A…, et de M^e Poirier-Coutansais, substituant M^e Tertrais, représentant la communauté de communes du Pays des Achards.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 26 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Achards a prescrit l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal valant programme local de l’habitat (PLUiH). Le projet de PLUiH, arrêté par une délibération du 12 juin 2019, a été soumis à une enquête publique du 21 octobre au 22 novembre 2019. Le conseil communautaire a approuvé le PLUiH par une délibération du 26 février 2020. Par un jugement du 25 avril 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. A… tendant à l’annulation de la délibération du 26 février 2020. M. A… relève appel de ce jugement.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la régularité de la procédure d’élaboration du PLUiH :

Aux termes de l’article L. 153-14 du code de l’urbanisme : « L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal arrête le projet de plan local d’urbanisme. ». Aux termes de l’article L. 153-15 du même code, dans sa version applicable : « Lorsque l’une des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d’aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l’organe délibérant compétent de l’établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d’urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés ». Aux termes de l’article L. 153-16 du même code : « Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / (…) ». L’article L. 153-21 du même code dispose que : « A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : / 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (…) ». Aux termes de l’article R. 153-5 du même code : « L’avis sur le projet de plan arrêté, prévu à l’article L. 153-15, est rendu dans un délai de trois mois à compter de l’arrêt du projet. En l’absence de réponse à l’issue de ce délai, l’avis est réputé favorable ». Et aux termes de l’article R. 123-19 du même code : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ».

Il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de Sainte-Flaive-des-Loups, consulté sur le projet de PLUiH arrêté le 12 juin 2019 en application des dispositions du 1° de l’article L. 153-16 du code de l’urbanisme, a rendu un avis favorable au projet par une délibération du 11 juillet 2019. Contrairement à ce que soutient le requérant, les dispositions précitées des articles L. 153-15 et R. 153-5 du code de l’urbanisme ne faisaient pas obstacle à ce que, malgré cet avis favorable, la commune présente des observations sur le projet de PLUiH au cours de l’enquête publique, qui s’est tenue du 21 octobre au 22 novembre 2019. En outre, compte tenu de son objet et de sa portée, la contribution de la commune à l’enquête publique, portant sur quatorze parcelles situées sur son territoire et sollicitant la modification du classement de dix de ces parcelles, la suppression d’un espace boisé classé ainsi que l’ajout d’un emplacement réservé et de granges à aménager, ne saurait être assimilée à un avis défavorable au projet au sens de l’article L. 153-15 du code de l’urbanisme, revenant, dans des conditions irrégulières, sur l’avis favorable du 11 juillet 2019. Par ailleurs, le rapport d’enquête publique reprend les termes des observations de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups de manière synthétique et procède à leur analyse, conformément aux dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’urbanisme, de sorte que le public a reçu une information suffisante sur ce point. Les moyens tirés de l’irrégularité de l’enquête publique sur ces différents points et de l’irrégularité de la modification du PLUiH, à raison de la prise en compte de la contribution de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups, doivent, par suite, être écartés.

En ce qui concerne le classement des parcelles en litige :

Aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme définit notamment « Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-17 du même code : « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ». Aux termes de l’article R. 151-18 du même code : « Les zones urbaines sont dites « zones U ». Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ». Aux termes de l’article R. 151-22 du même code : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ». L’article R. 151-23 du même code précise : « Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ».

Il appartient aux auteurs d’un PLU de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce PLU, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Il résulte en outre des dispositions citées au point 4 qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

D’une part, il ressort des pièces du dossier que le PLUiH approuvé par la délibération contestée du 26 février 2020 classe les parcelles ZI nos 98, 126, 96, 99, 100, 94, 93, 111, 45, 44, 43, 101, 102 et 89 et YC nos 36, 122, 88, 89 et 33, sur le territoire de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups, au sein de la zone urbaine U, en secteur UC correspondant, selon le rapport de présentation, « au tissu hétérogène des hameaux pouvant ponctuellement accueillir de nouvelles constructions ». Ces parcelles, situées au nord-est du bourg, constituent un ensemble bâti, désigné lieu-dit l’Etessière, regroupant plusieurs constructions d’habitation, entouré d’une vaste zone agricole et naturelle. Si M. A… soutient que le lieu-dit l’Etessière jouxte, dans sa partie ouest, une zone d’habitation classée en secteur UB, qui constitue une extension du bourg de Sainte-Flaive-des-Loups, une telle circonstance est sans incidence sur la légalité du classement des parcelles en cause, dès lors qu’il n’appartient pas au juge administratif de vérifier si un autre classement aurait été possible, mais seulement de s’assurer que le classement retenu n’est pas illégal. Les parcelles dont le classement en secteur UC est contesté se situent, au demeurant, au-delà de la route départementale n° 80 qui constitue une nette séparation entre ces parcelles et la zone d’habitation classée en secteur UB, qui se rattache à un secteur plus densément urbanisé. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement des parcelles ZI nos 98, 126, 96, 99, 100, 94, 93, 111, 45, 44, 43, 101, 102 et 89 et YC nos 36, 122, 88, 89 et 33 en secteur UC serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le PLUiH classe la parcelle YC n° 2, dont M. A… est propriétaire, en zone agricole A. Cette parcelle, qui n’est pas construite et dont il n’est pas contesté qu’elle est cultivée, jouxte, à l’ouest, une parcelle classée en zone naturelle et s’ouvre, au sud et à l’est, sur une vaste zone agricole et naturelle. Elle participe ainsi à la préservation du potentiel agronomique et biologique des terres agricoles de la commune. Son classement en zone A est, en outre, cohérent avec la volonté des auteurs du PLUiH, telle qu’exposée dans le plan d’aménagement et de développement durables (PADD), qui vise notamment à privilégier « la construction de logements en densification face aux extensions urbaines » et à « préserver les terres agricoles et naturelles contre toute artificialisation » en luttant « contre l’étalement urbain périphérique en réduisant de 50 % la consommation d’espace par rapport à la période précédente » et en trouvant « un équilibre entre préservation des terres agricoles et développement urbain ». Si M. A… soutient que la parcelle YC n° 2 jouxte, dans sa partie nord, des parcelles bâties classées en secteur UC et appartenant au lieu-dit l’Etessière, une telle circonstance ne permet pas de la regarder comme formant une dent creuse. Les circonstances également invoquées par le requérant que la parcelle était précédemment classée en zone constructible par le plan local d’urbanisme de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups, qu’elle est raccordée aux réseaux et bénéficie d’un accès sécurisé à la route sont sans incidence sur la légalité de son classement en zone A. Par suite, eu égard à sa situation, à ses caractéristiques et au parti d’urbanisme retenu, le moyen tiré de ce que le classement de la parcelle YC n° 2 en zone A serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ne peut qu’être écarté.

Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance, que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes du Pays des Achards, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. A… de la somme qu’il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A… le versement à la communauté de communes du Pays des Achards d’une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : M. A… versera à la communauté de communes du Pays des Achards une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C… A… et à la communauté de communes du Pays des Achards.

Délibéré après l’audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Buffet, présidente de chambre,

- M^me Montes-Derouet, présidente-assesseure,

- M^me Rosemberg, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2025.

La rapporteure,

V. ROSEMBERG

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

M. B…

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.