COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE NANTES
N° 24NT00835 __________
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE OPH SARTHE HABITAT __________
M. X AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS Rapporteur __________
M^me Y La cour administrative d’appel de Nantes Rapporteure publique __________ (4ème chambre)
Audience du 13 mai 2025 Décision du 3 juin 2025 __________
C
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le comité social et économique de Sarthe Habitat a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la décision née le 7 juillet 2021 par laquelle l’Office public de l’habitat (OPH) Sarthe Habitat a implicitement refusé de faire droit à sa demande et de lui enjoindre de convoquer les deux membres représentants du personnel aux réunions du conseil d’administration.
Par un jugement n° 2109691 du 17 janvier 2024, le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision du 7 juillet 2021 par laquelle l’OPH Sarthe Habitat a implicitement refusé de convoquer les deux représentants du personnel régulièrement désignés et lui a enjoint de convoquer ceux-ci aux réunions de conseil d’administration pour toute la durée restante du mandat de cette instance.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 mars et le 10 décembre 2024, l’OPH Sarthe Habitat, représenté par M^e Combes et M^e Galvez, demande à la cour :
1°) d’annuler le jugement du 17 janvier 2024 du tribunal administratif de Nantes ;
2°) de mettre à la charge du CSE de Sarthe Habitat une somme de 4 000 euros, sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé sur la manière d’adapter le nombre de membres du conseil d’administration en intégrant quatre représentants du CSE, tout en respectant

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les règles de proportionnalité des catégories de membres requises par l’article L. 421-8 du code de la construction et de l’habitation ;
- conformément à l’article 1er du code civil, à la jurisprudence et à la doctrine, l’article L. 421-8 du code de la construction et de l’habitation dans sa rédaction issue de la loi ELAN n’était pas directement applicable en l’absence de décret d’application ;
- ce décret d’application était prévu ab initio et est intervenu le 26 avril 2022 ;
- la combinaison entre les articles L. […]. 421- 4 / R. 421-5 du code de la construction et de l’habitation n’était plus possible à compter de l’entrée en vigueur et avant celle du décret du 26 avril 2022 ;
- dans le cas où quatre représentants du CSE seraient régulièrement désignés pour assister au conseil d’administration ayant voix délibératives, le département n’aurait pas la majorité des sièges (48,39 %), les représentants des locataires n’auraient pas au moins un sixième des sièges (16,13%) et le nombre de membres du conseil d’administration ayant voix délibérative passerait à 31 membres donc au-delà du plafond fixé à 27 membres ;
- le tribunal ne pouvait pas lui enjoindre de convoquer les deux représentants du personnel régulièrement désignés à chacune des réunions du conseil d’administration pour toute la durée restante du mandat car il ne peut modifier la composition de son conseil d’administration en cours de mandat en dehors des cas limitativement énumérés dans le code de la construction et de l’habitation par les articles R. 421-4 et R. 421-8 de ce code ;
- dès lors qu’il dispose de trois collèges électoraux, quatre membres et non pas deux auraient dû être désignés par le CSE ;
- le conseil d’administration ayant été renouvelé le 4 octobre 2021, l’injonction faite par le tribunal administratif est devenue sans objet.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2024, le CSE Sarthe Habitat, représenté par M^e Cao, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de l’OPH Sarthe Habitat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens de l’OPH Sarthe Habitat ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code civil ;
- le code du travail ;
- le code de la construction et de l’habitation ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
 – le rapport de M. X, président assesseur,
 – les conclusions de M^me Y, rapporteure publique,
 – et les observations de M^e Pospisil, substituant M^e Combes et M^e Galvez, pour l’OPH Sarthe Habitat et de M^e Cao, pour le CSE Sarthe Habitat.
Une note en délibéré, présentée pour l’OPH Sarthe Habitat, a été enregistrée le 19 mai 2025.

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Considérant ce qui suit :
1. Lors d’une réunion le 7 janvier 2019, le comité social et économique (CSE) de l’Office public de l’habitat (OPH) Sarthe Habitat a désigné deux de ses membres pour siéger aux réunions du conseil d’administration de l’Office. Par courrier du 30 octobre 2019, les membres du CSE ont demandé à la présidente du conseil d’administration de Sarthe Habitat de convoquer aux réunions du conseil d’administration les deux membres du CSE désignés le 7 janvier 2019. Face au refus opposé, le CSE a, par lettre recommandée avec avis de réception datée du 4 mai 2021 reçue le 7 mai 2021, à nouveau demandé à l’office de convoquer les représentants du personnel désignés par le CSE. Le CSE a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la décision implicite de rejet née le 7 juillet 2021 du silence gardé par l’OPH Sarthe Habitat sur sa demande. Il fait appel du jugement du 17 janvier 2024 par lequel le tribunal a annulé la décision du 7 juillet 2021 et a enjoint à l’OPH Sarthe Habitat de convoquer les intéressés aux réunions de conseil d’administration pour toute la durée restante du mandat.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. ».
3. Le jugement attaqué répond avec la précision nécessaire, au point 4, alors que les premiers juges n’étaient pas tenus de répondre à l’ensemble des arguments de l’OPH Sarthe Habitat, au moyen tiré de ce qu’il n’était pas possible d’adapter le nombre de membres du conseil d’administration en intégrant quatre représentants du CSE, tout en respectant les règles de proportionnalité des catégories de membres requises par l’article L. 421-8 du code de la construction et de l’habitation. Doit donc être écarté le moyen tiré par l’OPH Sarthe Habitat de ce que le jugement attaqué serait irrégulier, faute d’être suffisamment motivé.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
4. Aux termes de l’article L. 421-8 du code de la construction et de l’habitation : « Le conseil d’administration de l’office est composé : (…) / 5° De représentants du personnel de l’office désignés conformément aux articles L. […]. 2312-77 du code du travail, qui disposent d’une voix délibérative ; / Les membres désignés par la collectivité territoriale ou l’établissement public de rattachement disposent de la majorité des sièges. Les représentants des locataires disposent d’au moins un sixième des sièges (…) ». L’article L. 2312-72 du code du travail dispose : « Dans les sociétés, deux membres de la délégation du personnel du comité social et économique et appartenant l’un à la catégorie des cadres techniciens et agents de maîtrise, l’autre à la catégorie des employés et ouvriers, assistent avec voix consultative à toutes les séances du conseil d’administration ou du conseil de surveillance, selon le cas. / Dans les sociétés où sont constitués trois collèges électoraux, en application de l’article L. 2314-11, la délégation du personnel au conseil d’administration ou au conseil de surveillance est portée à quatre membres. Deux de ces membres appartiennent à la catégorie des ouvriers et employés, le troisième à la catégorie de la maîtrise et le quatrième à la catégorie des ingénieurs, chefs de service et cadres administratifs, commerciaux ou techniques assimilés sur le plan de la classification. ». Aux termes de l’article R. 421-4 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée : « Le nombre des membres du conseil d’administration d’un office public de l’habitat ayant voix délibérative est fixé à vingt-trois ou à vingt-sept, par décision de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale de

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rattachement, compte tenu notamment de la répartition géographique du patrimoine de l’office ou de l’importance de son parc (…) ». Enfin, aux termes du III de l’article R. 421-5 du code de la construction et de l’habitation également applicable à la date de cette décision : « Lorsque l’effectif des membres ayant voix délibérative est fixé à vingt-sept, ils se répartissent ainsi : /1° Quinze sont les représentants de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale de rattachement désignés par son organe délibérant, dont six en son sein, les autres représentants, qui ne sont pas des élus de la collectivité ou de l’établissement public de rattachement, étant choisis en qualité de personnalités qualifiées en matière d’urbanisme, de logement, d’environnement et de financement de ces politiques, ou en matière d’affaires sociales. Trois des personnalités qualifiées ont la qualité d’élu d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale du ressort de compétence de l’office, autre que celle ou celui de rattachement ; /2° Un membre est désigné par la ou les caisses d’allocations familiales du département du siège de l’office ; /3° Un membre est désigné par l’union départementale des associations familiales du département du siège de l’office ; / 4° Un membre est désigné par les associés des collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction dans le département du siège ; /5° Deux membres sont désignés par les organisations syndicales de salariés les plus représentatives dans le département du siège ; /6° Deux membres représentent les associations dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées ; /7° Cinq membres sont les représentants des locataires. ».
5. Il ressort des pièces du dossier qu’à la date de la décision contestée par laquelle l’OPH Sarthe Habitat a refusé de convoquer les représentants du personnel avec voix délibérative, désignés par le CSE, le nombre des membres de son conseil d’administration ayant voix délibérative était fixé à vingt-sept, conformément à l’article R. 421-4 du code de la construction et de l’habitation et que cette délégation du personnel devait comporter quatre membres, en application des dispositions précitées de l’article L. 2312-72 du code du travail, dès lors que l’établissement comporte trois collèges électoraux. Il ressort également du dossier que l’intégration des représentants du personnel de l’office, notamment ceux désignés le 7 janvier 2019 par le CSE, avec les autres membres du conseil d’administration de l’OPH Sarthe Habitat prévus au III de l’article R. 421-5 du code de la construction et de l’habitation, en tenant compte des proportions définies à l’article L. 421-8 du même code pour les membres désignés par la collectivité territoriale et les représentants des locataires, impliquait que cette instance comprenne plus de vingt-sept membres. L’OPH Sarthe Habitat soutient pour cette raison que la modification du 5° de l’article L. 421-8 du code par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) ne s’appliquait pas avant l’entrée en vigueur du décret du 26 avril 2022 qui a modifié les articles R. 421-4 et R. 421-5 du code.
6. Comme le reconnaît l’OPH Sarthe Habitat, la composition actuelle du conseil d’administration est conforme aux dispositions de l’article L. 421- 8 du code de la construction et de l’habitation dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, entrée en vigueur le 25 novembre 2018. Toutefois, une loi nouvelle entre en vigueur le lendemain de sa publication au Journal officiel de la République française, dans les conditions fixées à l’article 1er du code civil, sauf si elle en dispose autrement ou si son application est manifestement impossible en l’absence de dispositions réglementaires en précisant les modalités. C’est seulement dans ce cas, comme l’indique ce même article du code civil, que son entrée en vigueur est reportée à la date d’entrée en vigueur des éventuelles dispositions règlementaires d’application. Or, en l’espèce, l’OPH requérant n’est pas fondé à soutenir qu’un décret était nécessaire pour déterminer les modalités de désignation des représentants du personnel de l’office au conseil d’administration, dès lors que la loi elle-même prévoit les modalités de désignation des représentants du personnel par renvoi aux dispositions des articles L. […]. 2312-77 du code du travail, lesquelles prévoient d’ailleurs que les délégués du personnel sont désignés par le comité social et économique

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(CSE). L’office Sarthe Habitat ne peut pas davantage se prévaloir du renvoi à un décret d’application par le dernier alinéa de l’article L. 421-8 du code de la construction et de l’habitation, dès lors que cet alinéa existait avant la modification législative du 5° de cet article et n’est pas prévu spécifiquement pour l’application de la nouvelle rédaction issue de l’article 88 de la loi du 23 novembre 2018, celle-ci ne prévoyant elle-même aucun décret d’application sur ce point.
7. L’OPH Sarthe Habitat n’est pas davantage fondé à soutenir que la nouvelle rédaction du 5° de l’article L. 421-8 serait inapplicable au motif qu’elle n’est pas compatible avec les dispositions de l’article R. 421-5 dans leur rédaction antérieure au décret n° 2022-706 du 26 avril 2022, entré en vigueur le 28 avril 2022, dès lors que la loi prévaut sur un texte règlementaire dans la hiérarchie des normes et que son application ne saurait être empêchée par la malfaçon d’un décret, qui a d’ailleurs été corrigée postérieurement à la décision contestée du 7 juillet 2021 par l’intervention du décret du 26 avril 2022. L’autorité disposant du pouvoir règlementaire est en effet tenue d’abroger ou de modifier des textes règlementaires devenus illégaux par suite de l’entrée en vigueur d’une loi nouvelle. Si un délai raisonnable doit néanmoins être laissé à l’autorité compétente pour adapter les dispositions règlementaires à la loi nouvelle, un tel délai doit en l’espèce, plus de deux ans et demi après l’entrée en vigueur de la loi du 23 novembre 2018, être regardé comme expiré à la date du 7 juillet 2021 de la décision implicite par laquelle l’OPH Sarthe Habitat, en refusant d’admettre à son conseil d’administration les représentants du personnel avec voix délibérative, a refusé d’appliquer la loi en raison de l’application de dispositions règlementaires incompatibles avec elle.
8. Dans ces conditions, il appartenait à l’OPH Sarthe Habitat de prendre les mesures appropriées pour faire respecter la loi entrée en vigueur, quand bien même les dispositions réglementaires adaptées ne sont intervenues qu’avec le décret n° 2022-706 du 26 avril 2022, applicable à partir du 28 avril 2022, d’où il résulte que dorénavant « Le nombre des membres du conseil d’administration d’un office public de l’habitat ayant voix délibérative est fixé … » non plus à 23 ou 27 mais « … dans la limite de 35 membres. ».
Sur l’injonction :
9. Lorsque l’exécution d’un jugement ou d’un arrêt implique normalement, eu égard aux motifs de ce jugement ou de cet arrêt, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées, de statuer sur ces conclusions, en tenant compte, le cas échéant après une mesure d’instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l’exécution du jugement ou de l’arrêt implique nécessairement une mesure d’exécution, il incombe au juge de la prescrire à l’autorité compétente.
10. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu’il appartient à l’OPH Sarthe Habitat d’appliquer la loi, au besoin en modifiant le nombre de membres de son conseil d’administration pour respecter d’autres dispositions législatives comme celles du deuxième alinéa de l’article L. 421-8 prévoyant que les membres désignés par la collectivité territoriale ou l’établissement public de rattachement disposent de la majorité des sièges et que les représentants des locataires disposent d’au moins un sixième des sièges. L’office ne peut pas davantage s’opposer à l’application de la nouvelle disposition législative en se prévalant des dispositions, seulement règlementaires, des articles R. 421-4 et R. 421-8 du code de la construction et de l’habitation concernant les hypothèses de renouvellement des membres du conseil d’administration. L’OPH Sarthe Habitat n’est, de même, pas fondé à soutenir que l’injonction prononcée par le tribunal administratif de convoquer les représentants du personnel désignés par le CSE aux réunions du conseil d’administration pour toute la durée restante du mandat est impossible à exécuter, dès lors

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qu’il s’agit nécessairement du mandat du conseil d’administration en cours à la date où le juge statue et prononce l’injonction résultant du sens du jugement ou de l’arrêt, et non du conseil d’administration dont le mandat a expiré en octobre 2021.
11. Cependant, comme le précise l’OPH Sarthe Habitat, dès lors qu’il dispose de trois collèges électoraux dans son personnel, celui-ci doit être représenté par quatre membres du conseil d’administration en application de l’article L. 2312-72 du code du travail. Il convient en conséquence de modifier l’injonction prononcée par le tribunal en enjoignant à Sarthe Habitat de demander au CSE de désigner quatre représentants du personnel de l’office, de convoquer ces représentants au conseil d’administration et de saisir le département de la Sarthe, sa collectivité de rattachement, pour que le conseil départemental fixe en conséquence le nombre de membres du conseil d’administration de l’office conformément aux dispositions des articles L. […]. 421- 4 du code de la construction et de l’habitation dans leur rédaction applicable à la date du présent arrêt.
12. Il résulte de tout ce qui précède que l’OPH Sarthe Habitat n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision du 7 juillet 2021 par laquelle l’office a implicitement refusé de convoquer les représentants du personnel régulièrement désignés par le CSE et lui a enjoint de convoquer ceux-ci aux réunions du conseil d’administration pour toute la durée restante du mandat.
Sur les frais liés au litige :
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle, à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge du CSE de Sarthe Habitat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
14. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’OPH Sarthe Habitat le versement au CSE de Sarthe Habitat de la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de l’Office public de l’habitat Sarthe Habitat est rejetée.

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Article 2 : Il est enjoint à l’OPH Sarthe Habitat de demander au CSE de désigner quatre représentants du personnel de l’office, de convoquer ces représentants au conseil d’administration et de saisir le département de la Sarthe pour que le conseil départemental fixe en conséquence le nombre de membres du conseil d’administration de l’office conformément aux dispositions des articles L. […]. 421-4 du code de la construction et de l’habitation dans leur rédaction applicable à la date du présent arrêt. L’article 2 du jugement du tribunal administratif de Nantes du 17 janvier 2024 est réformé en ce sens.
Article 3 : L’Office public de l’habitat Sarthe Habitat versera la somme de 1 500 euros au CSE de Sarthe Habitat, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au comité social et économique de Sarthe Habitat et à l’Office public de l’habitat Sarthe Habitat.
Délibéré après l’audience du 13 mai 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Lainé, président de chambre,
- M. X, président assesseur,
- M^me Picquet, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juin 2025.
Le rapporteur, Le président,
S. Z L. LAINÉ
La greffière,
A. MARTIN
La République mande et ordonne au préfet de la Sarthe en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.