Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Asset 26 a demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler la décision du 3 juillet 2023 par laquelle la maire de Paris a sursis à statuer sur la déclaration préalable tendant au changement de destination d’un local de 140 mètres carrés situé au premier étage de l’immeuble sis 22, rue du Bouloi dans le Ier arrondissement, de « bureau » à « autres hébergements touristiques ».

Par un jugement n° 2320292 du 6 février 2025, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 4 avril 2025, la société Asset 26, représentée par M^e Jourdan, demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2320292 du 6 février 2025 du tribunal administratif de Paris ;

2°) d’annuler la décision de la maire de Paris du 3 juillet 2023 ;

3°) d’enjoindre à la maire de Paris d’autoriser le changement de destination sollicité ;

4°) à titre subsidiaire, d’annuler l’article 2 du jugement attaqué, en tant qu’il la condamne à verser à la Ville de Paris une somme de 2 000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

5°) de mettre à la charge de la Ville de Paris une somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

S’agissant de la régularité du jugement :

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé, les premiers juges ayant en outre méconnu leur office, en se fondant sur des données provenant d’une source unique et partiale ;

- ce jugement ne mentionne pas la Constitution dans ses visas, alors qu’il y fait référence ;

S’agissant du bien-fondé du jugement :

- la décision litigieuse est insuffisamment motivée, en méconnaissance de l’article

L. 424-1 du code de l’urbanisme ;

- le projet n’est pas de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan local d’urbanisme ;

- ce projet est conforme aux orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables ;

- la décision en litige est illégale par la voie de l’exception d’illégalité de l’article UG 1.3.3 du plan local d’urbanisme dès lors que cet article, qui prévoit des restrictions apportées à la création et à la transformation de locaux relevant de la sous-destination « autres hébergements touristiques » méconnaît les articles 9 et 10 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ;

- dans la mesure où le jugement sera annulé au fond, la Ville de Paris doit lui reverser la somme de 2 000 euros au titre des frais d’instance, cette somme étant disproportionnée, au regard notamment du caractère sériel de ce contentieux pour la Ville.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 septembre 2025, la Ville de Paris, représentée par M^e Santoni, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 du Parlement européen et du Conseil, relative aux services dans le marché intérieur ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Irène Jasmin-Sverdlin,

- les conclusions de M. Jean-François Gobeill, rapporteur public,

- et les observations de M^e Tonani, substituant M^e Santoni, avocat de la Ville de Paris.

Considérant ce qui suit :

1. La société civile immobilière Asset 26 a déposé, le 7 juin 2023, une déclaration préalable de changement de destination de la totalité de la surface, soit 140 mètres carrés, des locaux existants à usage de bureaux en locaux à usage d’hébergement hôtelier au premier étage d’un immeuble sis 22, rue du Bouloi, 2 au 4 cour des Fermes, 15 rue du Louvre, 1 au 5 cour des Fermes, 41 rue Jean-Jacques Rousseau dans le Ier arrondissement de Paris. Par un arrêté n° DP07510123V0210222 du 3 juillet 2023, la maire de Paris a sursis à statuer sur cette déclaration pour une durée de deux ans à compter de la notification de cet arrêté. La société Asset 26 relève appel du jugement n° 2320292 du 6 février 2025 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande d’annulation de cet arrêté.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. ». Le juge doit ainsi se prononcer, par une motivation suffisante au regard de la teneur de l’argumentation qui lui est soumise, sur tous les moyens expressément soulevés par les parties, à l’exception de ceux qui, quel que soit leur bien-fondé, seraient insusceptibles de conduire à l’adoption d’une solution différente de celle qu’il retient.

3. D’une part, la société requérante soutient que le jugement attaqué est entaché d’une insuffisance de motivation, dès lors qu’il justifie de l’intérêt général auquel répondrait le futur plan local d’urbanisme de la Ville de Paris en se fondant sur un rapport établi par l’atelier parisien d’urbanisme, organisme directement subordonné à cette collectivité territoriale. Cependant, il ressort des termes du jugement attaqué, au point 8, que le tribunal administratif de Paris s’est fondé non seulement sur les études réalisées par l’atelier parisien d’urbanisme mais également sur le rapport de présentation du plan local d’urbanisme. Au demeurant, la critique de la circonstance que le tribunal se soit notamment fondé sur des études réalisées par l’atelier parisien d’urbanisme pour estimer qu’au regard de la directive du 12 décembre 2006, les dispositions en litige de ce document d’urbanisme sont justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général, relève de celle du bien-fondé du jugement et non de sa régularité. Par suite, le moyen d’irrégularité tiré de l’insuffisance de motivation du jugement doit être écarté.

4. D’autre part, dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que les études de l’atelier parisien d’urbanisme, association composée de représentants de diverses collectivités, n’auraient pas été menées de manière indépendante et impartiale, le moyen tiré de ce que les premiers juges auraient méconnu leur office en se fondant sur ces études doit également être écarté.

5. En second lieu, en application de l’article R. 741-2 du code de justice administrative, la décision rendue par une juridiction administrative « contient (…) les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application ».

6. La circonstance que les visas du jugement attaqué ne font pas mention de la Constitution alors que ses motifs, au point 8, exposent que le droit à un logement décent constitue un objectif protégé par la Constitution, n’entache pas d’irrégularité ce jugement, qui ne se fonde d’ailleurs pas sur cet objectif de valeur constitutionnelle, lequel n’y est mentionné qu’incidemment et sans que la nécessité du raisonnement suivi l’imposât, pour rejeter la demande. En outre et en tout état de cause, il ne ressort pas des dispositions précitées, lesquelles se bornent à mentionner les « dispositions législatives ou réglementaires », que la juridiction est tenue de viser les textes possédant une valeur supérieure à ces dernières dans la hiérarchie des normes. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 741-2 du code de justice administrative doit donc être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

7. En premier lieu, et dès lors que la société requérante ne présente devant la Cour, à l’appui du moyen tiré de l’insuffisante motivation de l’arrêté litigieux, aucun élément ou argument nouveau de nature à lui permettre de remettre en cause l’appréciation qu’y a portée le tribunal administratif, il y a lieu de l’écarter par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges et exposés au point 4 du jugement attaqué.

8. En deuxième lieu, d’une part, aux termes du troisième alinéa de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l’article L. 424-1 sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan dès lors qu’a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable. ». Le deuxième alinéa de l’article L. 424-1 de ce code dispose : « Il peut être sursis à statuer sur toute demande d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus (…) aux articles (…) L. 153-11 (…) du présent code (…). ». D’autre part, le règlement du plan local d’urbanisme de la Ville de Paris alors en projet disposait à son article UG.1.3.3 : « Sur les terrains* comportant des locaux relevant de la destination* Habitation, sont interdits : (…) – le changement de sous-destination* des locaux relevant de la sous-destination* Bureau vers la sous-destination* Autres hébergements touristiques. / Dans le secteur d’encadrement des hébergements touristiques délimité aux documents graphiques du règlement, la création de locaux relevant de la sous-destination* Autres hébergements touristiques est interdite. ». Enfin, l’orientation 21 du futur projet d’aménagement et de développement durables prévoit de « s’opposer (…) aux meublés touristiques. ».

9. Pour surseoir à statuer sur la déclaration préalable de travaux présentée par la société requérante, la maire de Paris a relevé que le projet envisagé était contraire aux futures dispositions, précitées, du plan local d’urbanisme, dont il méconnait l’une des orientations du projet d’aménagement et de développement durables.

10. Tout d’abord, la société Asset 26 soutient que le projet est conforme aux dispositions du projet d’aménagement et de développement durables, dès lors que l’objectif poursuivi par celui-ci, à savoir la lutte contre la transformation de locaux d’habitation ou commerciaux en meublés de tourisme, ne concerne pas les bureaux, l’objectif de lutte contre le développement de l’immobilier tertiaire étant, du reste, également fixé par le règlement du futur plan local d’urbanisme. Il ressort toutefois des termes du projet de rapport de présentation du plan local d’urbanisme (6ème partie, justification des choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, page 16), que, s’agissant de l’orientation 21, intitulée « Endiguer les dynamiques d’exclusion et de spéculation immobilière », celui-ci mentionne la nécessité de « limiter également la transformation de bureaux en meublés touristiques ». Ensuite, il ressort de ce même document (en page 88) que l’article UG 1.3.3 est justifié par le fait que « Paris fait également face désormais à une autre évolution, celle de la transformation de bureaux en hébergements touristiques, qui accroissent ainsi l’offre touristique et augmentent la pression du surtourisme sur la capitale. ». Enfin, la circonstance que le projet soit de faible importance au regard de la superficie concernée et du faible coût des travaux est sans influence sur sa conformité avec les dispositions du plan local d’urbanisme. Il suit de là que la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la maire de Paris aurait inexactement appliqué les dispositions citées au point 8 en édictant l’arrêté litigieux.

11. En dernier lieu, aux termes de l’article 9 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 : « 1. Les États membres ne peuvent subordonner l’accès à une activité de service et son exercice à un régime d’autorisation que si les conditions suivantes sont réunies : / (…) / b) la nécessité d’un régime d’autorisation est justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général ; / c) l’objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. » Par ailleurs, aux termes de l’article 10 de cette directive : « 1. Les régimes d’autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités compétentes afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire. / 2. Les critères visés au paragraphe 1 sont: / (…) / b) justifiés par une raison impérieuse d’intérêt général ; / c) proportionnels à cet objectif d’intérêt général ». L’article 4 de la même directive définit respectivement comme « service », « toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l’article 50 du traité », comme prestataire « toute personne physique ressortissante d’un Etat membre (…) qui offre ou fournit un service », comme un « régime d’autorisation », « toute procédure qui a pour effet d’obliger un prestataire (…) à faire une démarche auprès d’une autorité compétente, en vue d’obtenir un acte formel ou une décision implicite relative à l’accès à une activité de service ou à son exercice » et comme exigence « toute obligation, interdiction, condition ou limite prévue dans les dispositions législatives, réglementaires ou administratives des États membres (…) ». Enfin, le considérant 9 de ladite directive expose que : « La présente directive s’applique exclusivement aux exigences qui affectent l’accès à une activité de service ou l’exercice d’une telle activité. Il s’ensuit qu’elle ne s’applique pas aux exigences telles que les règles de la circulation routière, la réglementation en matière d’aménagement ou de développement du territoire, la réglementation relative à l’aménagement des zones urbaines et rurales, les normes en matière de construction, ainsi que les sanctions administratives infligées en cas de non-respect de ces règles qui ne réglementent pas ou n’affectent pas spécifiquement l’activité de service, mais doivent être respectées par les prestataires dans l’exercice de leur activité économique, de la même façon que par des personnes agissant à titre privé. ».

12. Dans les motifs de son arrêt du 30 janvier 2018, C 360/15 College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort contre X BV et Visser Vastgoed Beleggingen BV contre Raad van de gemeente Appingedam, la Cour de justice de l’Union européenne a considéré au point 119,que, s’agissant de la notion d’ « exigence », celle-ci doit être entendue, conformément à l’article 4, point 7 de ladite directive, comme visant, notamment, « toute obligation, interdiction, condition ou limite prévue dans les dispositions législatives, réglementaires ou administratives des États membres, au point 122, que le considérant 9 précité de la directive 2006/123 s’inscrit entièrement dans le cadre juridique établi par cette directive, laquelle, ainsi qu’il ressort des points 104 à 106 du présent arrêt, vise à supprimer les restrictions à la liberté d’établissement des prestataires dans les États membres et à la libre circulation des services entre ces derniers, dans le but de contribuer à la réalisation d’un véritable marché intérieur des services et que (point 123) la directive n’a donc pas vocation à s’appliquer à des exigences qui ne peuvent pas être regardées comme étant constitutives de telles restrictions, dès lors qu’elles ne réglementent pas ou n’affectent pas spécifiquement l’accès à une activité de service ou son exercice, mais doivent être observées par les prestataires dans l’exercice de leur activité économique, de la même façon que par des personnes agissant à titre privé.

13. La société Asset 26 soutient que l’article UG 1.3.3 du règlement du futur plan local d’urbanisme de la Ville de Paris doit être regardé comme constituant une exigence telle que définie à l’article 4 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006. Toutefois, cette directive n’a pas vocation à s’appliquer à des règles d’urbanisme, qui ne constituent pas des restrictions au sens de l’arrêt précité de la Cour de justice de l’Union européenne du 30 janvier 2018, dans la mesure où elles n’affectent pas spécifiquement l’accès à une activité de service ou son exercice, mais s’imposent identiquement aux prestataires concernés dans l’exercice de leur activité économique comme à toute autre personne agissant en dehors de ce cadre. Ainsi, dès lors que la règle posée par l’article UG 1.3.3 du règlement du plan local d’urbanisme alors en projet s’applique à toutes les occurrences de demandes de changement de destination de locaux existants à usage de bureaux en locaux à usage d’hébergement hôtelier, quel qu’en soit l’auteur, la règle litigieuse ne peut être regardée comme entrant dans le champ d’application de la directive 2006/123/CE. Par suite, le moyen tiré de leur incompatibilité avec les articles 8 à 10 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 est inopérant et ne peut qu’être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Asset 26 n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Dès lors, ses conclusions à fin d’annulation totale et, à titre subsidiaire, d’annulation partielle de ce jugement et celles à fin d’annulation de l’arrêté attaqué, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction, ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la Ville de Paris, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société Asset 26 demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Asset 26 une somme de 1 500 euros à verser à la Ville de Paris sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Asset 26 est rejetée.

Article 2 : La société Asset 26 versera une somme de 1 500 euros à la Ville de Paris en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Asset 26 et à la Ville de Paris.

Délibéré après l’audience du 5 février 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Stéphane Diémert, président de la formation de jugement en application des articles L. 2343 (1er alinéa) et R. 222-6 (1er alinéa) du code de justice administrative,

- M^me Marie-Isabelle Labetoulle, première conseillère,

- M^me Irène Jasmin-Sverdlin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 mars 2026.

La rapporteure,

I. JASMIN-SVERDLIN

Le président,

S. DIÉMERT

La greffière,

C. POVSE

La République mande et ordonne au préfet de la région d’Île-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.