Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée La Boulangerie de l’Hippodrome a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la décision du 7 septembre 2020 par laquelle le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration a mis à sa charge une somme de 20 224 euros au titre de la contribution spéciale prévue à l’article

L. 8253-1 du code du travail et de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement, ainsi que la décision du 20 novembre 2020 portant rejet de son recours gracieux. Elle a également demandé au tribunal de prononcer la décharge des sommes réclamées par l’Office français de l’immigration et de l’intégration. Enfin, elle lui a demandé, à titre subsidiaire, la minoration de la contribution spéciale.

Par un jugement n° 2100325 du 4 juillet 2023, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 25 juillet 2023, et un mémoire, enregistré le 9 décembre 2024 n’ayant pas été communiqué, la société La Boulangerie de l’Hippodrome, représentée par

M^e Sadek, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 4 juillet 2023 ;

2°) d’annuler la décision du 7 septembre 2020 du directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, et celle du 20 novembre 2020 portant rejet de son recours gracieux ;

3°) de prononcer la décharge des sommes réclamées par l’Office français de l’immigration et de l’intégration ;

4°) à titre subsidiaire, de réduire le montant de la contribution spéciale mise à sa charge ;

5°) de mettre à la charge de l’Office français de l’immigration et de l’intégration la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le jugement attaqué qui est insuffisamment motivé dans sa réponse au moyen tiré de l’insuffisance de motivation des décisions attaquées, est irrégulier ;

— les décisions attaquées ont été prises par une autorité incompétente dès lors que l’administration ne justifie ni de l’existence et de la publication de la délégation de signature attribuée à M^me A, signataire, ni de l’empêchement ou de l’absence du directeur de l’Office français de l’immigration et de l’intégration ; M^me A ne pouvait signer le rejet du recours gracieux dès lors qu’elle avait signé la décision initiale ;

— la décision du 7 septembre 2020 est entachée d’un défaut de motivation dès lors qu’elle repose sur une motivation stéréotypée, ne mentionne pas le nom du salarié dépourvu d’un titre de séjour, alors qu’elle était poursuivie pour ce motif, et ne fait pas référence à ses observations formulées le 6 juillet 2020 ;

— les faits ne sont pas matériellement établis en l’absence de relation de travail salariée caractérisée par un lien de subordination entre elle et M. B, qui faisait seulement l’objet d’une période d’essai depuis deux jours ;

— son gérant et sa co-gérante n’ont pas eu l’intention de commettre l’infraction qui n’est dès lors pas constituée ; de plus, ils ont fait preuve de bonne foi lors de leur audition par les services de police et ignoraient que M. B était en situation irrégulière ; ils ont été induits en erreur par le vêtement porté par ce dernier sur lequel était apposée la marque « Moulin Batigne » ; le parquet a seulement prononcé à l’encontre de son gérant une composition pénale qui constitue une mesure alternative aux poursuites ;

— les décisions attaquées méconnaissent le principe d’individualisation des peines garanti par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et les contributions mises à sa charge présentent un caractère disproportionné.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 novembre 2024, l’Office français de l’immigration et de l’intégration, représenté par Me de Froment, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société appelante une somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

— les décisions attaquées qui ont été signées par une personne bénéficiant d’une délégation de signature, ont été prises par une autorité compétente ;

— ces décisions sont suffisamment motivées ;

— les faits qui sont reprochés à la société appelante sont matériellement établis ; d’une part, l’élément intentionnel est sans influence sur le bien-fondé de l’application de la contribution spéciale ; d’autre part, la preuve de la bonne foi de l’employeur qui n’établit pas avoir procédé aux vérifications qui s’imposaient à lui préalablement à l’emploi, même à l’essai du salarié, n’est pas rapportée ; de plus, M. B se trouvait en situation de travail lors du contrôle ; enfin, la composition pénale acceptée par le gérant, pour l’emploi d’un étranger dépourvu d’une autorisation de travail, confirme la matérialité des faits établis par le procès-verbal ;

— la société appelante ne remplit pas les conditions posées par l’article R. 8253-2 du code du travail auxquelles est subordonnée la réduction du montant de la contribution spéciale ; le juge ne dispose pas du pouvoir de moduler le barème prévu par ces dispositions.

Par une ordonnance du 18 novembre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée

en dernier lieu au 10 décembre 2024 à 12 heures.

En application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées, par lettre du 16 juin 2025, que la cour est susceptible de soulever d’office le moyen tiré de l’impossibilité légale d’appliquer à la société La Boulangerie de l’Hippodrome la contribution forfaitaire prévue par l’article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dès lors qu’à la date de l’arrêt de la cour, la loi plus douce n° 2024-42 du 26 janvier 2024 a supprimé cette contribution, et s’applique aux faits reprochés à cette société entre les 20 et 22 octobre 2019, soit avant l’intervention de cette loi nouvelle.

Une réponse au moyen soulevé d’office a été présentée le 20 juin 2025 pour la société appelante.

Vu les autres pièces de ces deux dossiers.

Vu :

— la Constitution, notamment son Préambule ;

— le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code du travail ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Beltrami, première conseillère,

— et les conclusions de M^me Perrin, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Lors du contrôle effectué le 22 octobre 2019 dans les locaux de la société La Boulangerie de l’Hippodrome à Toulouse (Haute-Garonne), les services de police ont constaté la présence, en situation de travail, d’un ressortissant algérien dépourvu de titre de séjour et d’autorisation de travail. Par un courrier du 23 juin 2020, le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration a informé la société de ce qu’elle était passible de la contribution spéciale prévue à l’article L. 8253-1 du code du travail et de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l’étranger dans son pays d’origine prévue par l’article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, et l’a invitée à faire valoir ses observations dans un délai de quinze jours. Par une décision du 7 septembre 2020, le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration a mis à la charge de la société La Boulangerie de l’Hippodrome la somme totale de 20 224 euros au titre de la contribution spéciale et de la contribution forfaitaire. Le 2 novembre 2020, la société a formé un recours gracieux à l’encontre de cette décision, rejeté le 20 novembre 2020 par l’Office. La société La Boulangerie de l’Hippodrome relève appel du jugement du 4 juillet 2023 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes d’annulation des décisions des 7 septembre et 20 novembre 2020 et de décharge des contributions spéciales et forfaitaires mises à sa charge ainsi que sa demande, présentée à titre subsidiaire, de modération du montant de ces contributions.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. »

3. La société appelante soutient que le tribunal n’a pas motivé son jugement en ce qui concerne le caractère suffisant de la motivation des décisions attaquées. Les premiers juges ont néanmoins suffisamment motivé leur réponse à ces moyens aux points 3 et 4 de leur jugement. Par suite, le moyen, qui manque en fait, ne peut qu’être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne le moyen d’ordre public :

4. En vertu de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Il découle de ce principe la règle selon laquelle la loi pénale nouvelle doit, lorsqu’elle abroge une incrimination ou prévoit des peines moins sévères que la loi ancienne, s’appliquer aux auteurs d’infractions commises avant son entrée en vigueur et n’ayant pas donné lieu à des condamnations passées en force de chose jugée. Cette règle s’applique non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi aux sanctions administratives, au nombre desquelles figure la contribution forfaitaire que devait acquitter, en vertu de l’article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, l’employeur qui aura occupé un travailleur étranger en situation de séjour irrégulier.

5. Les dispositions de l’article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, en vigueur jusqu’au 1er mai 2021, ont fait l’objet d’une nouvelle codification à droit constant à l’article L. 822-2 de ce code. Toutefois, cet article, qui sanctionnait l’employeur qui avait occupé un travailleur étranger en situation de séjour irrégulier en prévoyant l’application d’une contribution forfaitaire représentative des frais d’éloignement du territoire français, a été abrogé par la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration. Ainsi, la contribution forfaitaire représentative des frais d’éloignement du territoire français ayant été supprimée à compter du 28 janvier 2024, date d’entrée en vigueur de la nouvelle loi, il y a lieu pour la cour, eu égard à son office de juge de plein contentieux des sanctions administratives, de constater d’office l’impossibilité, à la date du présent arrêt, de prononcer à l’encontre de la société La Boulangerie de l’Hippodrome une sanction sur le fondement de l’article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, d’annuler en conséquence les décisions en litige en tant qu’elles mettent à la charge de la société appelante la contribution forfaitaire représentative des frais d’éloignement pour un montant de 2 124 euros et enfin de décharger la société appelante de cette somme.

En ce qui concerne les conclusions en annulation et en décharge de la contribution spéciale :

6. En premier lieu, il y a lieu d’écarter le moyen tiré de l’incompétence de la signataire des décisions attaquées par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal au point 2 de son jugement.

7. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 2° Infligent une sanction ; () « . Selon l’article L. 211-5 de ce code : » La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Il résulte de ces dispositions qu’une décision qui met à la charge d’un employeur la contribution spéciale et la contribution forfaitaire, alors en vigueur, prévues respectivement à l’article L. 8253-1 du code du travail et à l’article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, doit comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui fondent cette décision, qui a le caractère d’une sanction.

8. La décision prise le 7 septembre 2020 par le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration mentionnait, d’une part, les articles L. 8251-1, L. 8253-1 et

R. 8253-2 du code du travail, qui définissent le manquement servant de fondement à la contribution spéciale et déterminent son mode de calcul, en indiquant que la sanction, dont le montant se déduisait en l’espèce directement des dispositions du IV de l’article R. 8253-2, était appliquée en raison de l’emploi irrégulier d’un salarié étranger. Elle mentionnait, d’autre part, les dispositions des articles L. 626-1 et R. 626-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, alors applicables, et se référait aux barèmes fixés par l’arrêté du 5 décembre 2006, lesquels définissaient l’objet de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement et son montant en fonction des zones géographiques du pays dont est originaire l’étranger. De plus, contrairement aux allégations de la société appelante, la décision du 7 septembre 2020 comprenait une annexe qui indiquait le nom du salarié démuni de titre de séjour. Par suite, cette décision est suffisamment motivée.

9. En troisième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 8251-1 du code du travail : « Nul ne peut, directement ou indirectement, embaucher, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l’autorisant à exercer une activité salariée en France () ». Aux termes de l’article L. 8253-1 du même code, dans sa rédaction applicable aux faits de l’espèce : « () l’employeur qui a employé un travailleur étranger en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l’article L. 8251-1 acquitte, pour chaque travailleur étranger non autorisé à travailler, une contribution spéciale. Le montant de cette contribution spéciale () est, au plus, égal à 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l’article L. 3231-12. Ce montant peut être minoré en cas de non-cumul d’infractions ou en cas de paiement spontané par l’employeur des salaires et indemnités dus au salarié étranger non autorisé à travailler mentionné à l’article R. 8252-6. Il est alors, au plus, égal à 2 000 fois ce même taux. () ».

10. D’une part, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 8253-1 du code du travail et de l’article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile que les contributions qu’ils prévoient ont pour objet de sanctionner les faits d’emploi d’un travailleur étranger séjournant irrégulièrement sur le territoire français ou démuni de titre l’autorisant à exercer une activité salariée, sans qu’un élément intentionnel soit nécessaire à la caractérisation du manquement.

11. Toutefois, un employeur ne saurait être sanctionné sur le fondement de ces dispositions, qui assurent la transposition des articles 3, 4 et 5 de la directive 2009/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 prévoyant des normes minimales concernant les sanctions et les mesures à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, lorsque tout à la fois, d’une part, il s’est acquitté des obligations qui lui incombent en vertu de l’article L. 5221-8 du code du travail et, d’autre part, il n’était pas en mesure de savoir que les documents qui lui étaient présentés revêtaient un caractère frauduleux ou procédaient d’une usurpation d’identité.

12. D’autre part, il appartient au juge administratif, saisi d’un recours contre une décision mettant à la charge d’un employeur la contribution spéciale prévue par les dispositions de l’article L. 8253-1 du code du travail et la contribution forfaitaire alors prévue par l’article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, pour avoir méconnu les dispositions de l’article L. 8251-1 du code du travail, de vérifier la matérialité des faits reprochés à l’employeur et leur qualification juridique au regard de ces dispositions.

13. Enfin, aux termes de l’article L. 1221-20 du code du travail : « La période d’essai permet à l’employeur d’évaluer les compétences du salarié dans son travail, notamment au regard de son expérience, et au salarié d’apprécier si les fonctions occupées lui conviennent. » Aux termes de l’article L. 1221-23 du même code : « La période d’essai et la possibilité de la renouveler ne se présument pas. Elles sont expressément stipulées dans la lettre d’engagement ou le contrat de travail. »

14. Il est reproché à la société La Boulangerie de l’Hippodrome d’avoir employé, pour la période du 20 au 22 octobre 2019, M. B, ressortissant de nationalité algérienne, démuni d’un titre de séjour l’autorisant à travailler.

15. Il résulte de l’instruction, et en particulier du procès-verbal d’infraction du

22 octobre 2019, que M. B a été contrôlé en position de travail, s’affairant à pétrir de la pâte à pain et à remplir un robot-mixeur dans l’arrière-boutique de la boulangerie. Pour contester la qualification de travail salarié réalisé par M. B, la société appelante soutient que ce dernier effectuait, lors du contrôle, une simple période d’essai. Toutefois, l’absence de travail salarié ne saurait se déduire de la seule circonstance que la personne concernée serait en période d’essai. Au demeurant, la période d’essai évoquée par la société appelante, qui n’a été stipulée dans aucune lettre d’engagement ou contrat de travail, n’est nullement établie alors qu’elle ne se présume pas en vertu des dispositions précitées de l’article L. 1221-23 du code du travail. Compte tenu des actions qu’il effectuait au sein de l’arrière-boutique de la boulangerie le jour du contrôle, M. B doit être considéré comme ayant exercé une activité de commis-boulanger sous le contrôle des gérants de la société appelante dans le cadre d’une relation de travail salarié. De plus, si la société appelante se prévaut de sa bonne foi, elle ne démontre pas que ses gérants se seraient acquittés des obligations qui leur incombaient en vertu de l’article L. 5221-8 du code du travail en se bornant à faire état de ce qu’ils auraient été induits en erreur par la marque apposée sur le vêtement porté par M. B, laquelle laissait penser que ce dernier avait travaillé pour une enseigne connue de boulangerie. En outre, M. B a indiqué, lors de son audition par les services de police, que la gérante ne lui avait demandé aucun document lors de son recrutement. Enfin, la circonstance qu’une composition pénale ait été appliquée au gérant de la société appelante pour les faits litigieux d’emploi d’un étranger dépourvu d’un titre l’autorisant à exercer une activité salariée en France suppose nécessairement que ce dernier avait reconnu l’infraction qui lui était reprochée. Par suite, la preuve de la matérialité des faits est suffisamment rapportée par l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

16. En quatrième lieu, le principe d’individualisation des peines qui découle de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales implique que la peine ne peut être appliquée qu’en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce.

17. S’il ne saurait interdire de fixer des règles assurant une répression effective des infractions, le principe de nécessité des peines découlant de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 implique qu’une sanction administrative ayant le caractère d’une punition ne puisse être appliquée que si l’autorité compétente la prononce expressément en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce. Il appartient au juge administratif, lorsqu’il est saisi comme juge de plein contentieux d’une contestation portant sur une sanction prononcée sur le fondement de l’article L. 8253-1 du code du travail, d’examiner tant les moyens tirés des vices propres de la décision de sanction que ceux mettant en cause le bien-fondé de cette décision et de prendre, le cas échéant, une décision qui se substitue à celle de l’administration. Celle-ci devant apprécier, au vu notamment des observations éventuelles de l’employeur, si les faits sont suffisamment établis et, dans l’affirmative, s’ils justifient l’application de cette sanction administrative, au regard de la nature et de la gravité des agissements et des circonstances particulières à la situation de l’intéressé, le juge peut, de la même façon, après avoir exercé son plein contrôle sur les faits invoqués et la qualification retenue par l’administration, tant s’agissant du manquement que de la proportionnalité de la sanction, maintenir la contribution, au montant fixé de manière forfaitaire par les dispositions précitées, ou en décharger l’employeur.

18. La société appelante soutient que le secteur de la boulangerie-pâtisserie, auquel son activité commerciale appartient, est confronté à une pénurie structurelle de main d’œuvre et qu’elle subit une rotation importante de son personnel en raison de la pénibilité de l’emploi. Ces difficultés structurelles alléguées, pour délicates qu’elles pourraient être, ne suffisent pas, cependant, à justifier, au regard de la nature des agissements sanctionnés et de l’exigence de répression effective des infractions, que les circonstances propres à l’espèce seraient d’une particularité telle qu’elles justifieraient qu’elle soit, à titre exceptionnel, dispensée de la contribution spéciale.

19. Par ailleurs, les circonstances que les recours gracieux présentés par les personnes faisant l’objet des contributions prononcées par l’Office français de l’immigration et de l’intégration soient majoritairement rejetés, que la décision attaquée du 7 septembre 2020 prenne la forme d’un formulaire prérempli, que la signataire du recours gracieux soit également la signataire de la décision initiale et que le procureur de la République ait décidé d’appliquer une composition pénale au gérant de la société appelante, ne suffisent pas à établir que les circonstances propres de l’espèce n’auraient pas été prises en compte par l’Office. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’individualisation et de proportionnalité de la contribution spéciale appliquée, ne peut qu’être écarté.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la société La Boulangerie de l’Hippodrome n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d’annulation des décisions des 7 septembre et 20 novembre 2020 en tant qu’elles mettent à sa charge la contribution spéciale pour l’emploi d’un étranger en situation irrégulière, sa demande de décharge ainsi que sa demande subsidiaire de minoration de cette contribution.

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie principalement perdante, la somme que la société appelante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

22. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société appelante la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’Office français de l’immigration et de l’intégration et non compris dans les dépens.

DÉCIDE:

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 4 juillet 2023 est annulé en tant qu’il a rejeté les conclusions de la société La Boulangerie de l’Hippodrome tendant à l’annulation des décisions des 7 septembre et 20 novembre 2020 en tant qu’elles mettent à sa charge la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement pour un montant de 2 124 euros. Les décisions des 7 septembre et 20 novembre 2020 sont également annulées dans cette mesure.

Article 2 : La société La Boulangerie de l’Hippodrome est déchargée de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement pour un montant de 2 124 euros.

Article 3 : Le surplus de la requête de la société La Boulangerie de l’Hippodrome est rejeté.

Article 4 : La société La Boulangerie de l’Hippodrome versera à l’Office français de l’immigration et de l’intégration une somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée La Boulangerie de l’Hippodrome et à l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

Délibéré après l’audience du 24 juin 2025 à laquelle siégeaient :

M. Faïck, président,

M. Bentolila, président assesseur,

M^me Beltrami, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juillet 2025.

La rapporteure,

K. Beltrami

Le président,

F. Faïck La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.