Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. F… H… a demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler la décision du 21 avril 2021 par laquelle l’établissement public foncier d’Ile-de-France (EPFIF) a exercé son droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée AI 48, située rue Toulouse Lautrec à Savigny-sur-Orge.

Par un jugement n° 2104595 du 12 décembre 2023, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 12 janvier 2024, 2 mars et 9 avril 2026, M. H…, représenté par M^e Le Roux, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler cette décision ;

3°) de mettre à la charge de l’EPFIF la somme de 10 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le signataire de la décision attaquée n’avait pas reçu délégation de compétence et aucune délégation de compétence n’était annexée à la décision du 21 avril 2021 ; la délégation du président de l’EPT Grand Orly à l’EPFIF n’a pas fait l’objet d’un avis préalable conforme du maire de la commune comme cela est prévu par la délibération n° 2017-02-28-484 ;

- la parcelle AI48 ne figure pas dans la zone visée par la veille foncière de la convention d’intervention foncière ; la veille foncière AI ne concernerait pas la parcelle AI48 ; la décision du 16 février 2021 de l’EP Grand Orly Bièvres de délégation à l’EPFIF est irrégulière dès lors que le droit de préemption ne serait pas prévu dans une convention préalablement approuvée ;

- l’abandon de la modification n° 2 du PLU de Savigny-sur-Orge a pour effet d’entacher d’illégalité la décision de préemption ;

- le règlement intérieur institutionnel de l’EPFIF aurait été modifié le 21 avril 2021 afin d’intégrer un DPU renforcé ;

- l’absence de DPU renforcé sur la parcelle AI 48 entache d’illégalité la décision attaquée ;

- la délibération du 15 décembre 2020 délégant le DPU simple de l’EP grand Orly à son président n’a pas été produite ;

- s’agissant de la délégation de M. G…, directeur général de l’EPFIF, la délibération du 15 décembre 2020 délègue le DPU au président de la part du conseil territorial qui tiendrait sa délégation de la décision du 16 février 2021 ; or, la décision de préemption aurait dû intervenir avant le 12 mars 2021 de sorte que la personne compétente était M. G… et non M. A… désigné le 14 avril 2021 ;

- le registre des délibérations de la commune mentionne à la date du 11 février 2021 que le maire exerce le DPU de sorte que ce n’est pas l’EP du Grand Orly qui serait détenteur du DPU ;

-

l’exercice du droit de préemption a été tardif ; le point de départ du délai prévu à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme doit être regardé comme étant le 9 ou le 11 janvier 2021 et non le 12 janvier 2021 ;

- en l’absence de production par l’EPFIF du constat contradictoire de visite, il ne peut être établi qu’une visite du bien ait eu lieu ; la suspension du délai prévu par l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme est entachée d’irrégularité ;

- le projet n’est pas réalisable dès lors que le terrain est sujet à des risques d’inondations et de mouvements de terrain ; la réalité du projet n’est pas établie ; le projet se trouve en zone rouge du PPRI de l’Yvette ;

- la décision attaquée est entachée de détournement de pouvoir ;

- elle est aussi entachée d’erreur manifeste d’appréciation ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- la décision de préemption est entachée d’erreur de droit dès lors que les successions sont exclues du droit de préemption ;

- l’administration est restée inactive pendant 5 ans ce qui établit l’absence de réalité du projet ;

- l’article L. 213-11 du code de l’urbanisme a été méconnu.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 17 juillet 2024 et 12 mars 2026, l’établissement public foncier d’Ile-de-France, représenté par M^e Lévy, conclut au rejet de la requête et demande qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. H… en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

la décision de préemption n’est pas tardive ;

le projet n’est pas incompatible avec le plan de prévention des risques inondations ;

le droit de préemption peut aussi s’exercer sur les successions.

Un mémoire, enregistré le 13 avril 2024, a été produit par l’EPFIF, soit après la clôture automatique de l’instruction intervenue trois jours francs avant l’audience.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Pilven,

- les conclusions de M^me Roux, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Ricard pour l’établissement public foncier d’Ile-de-France.

Considérant ce qui suit :

1. Par une déclaration reçue en mairie le 12 janvier 2021, M^e Vieira, notaire à Palaiseau, a déclaré, auprès de la commune de Savigny-sur-Orge, l’intention de M^me K… E…, M. I… E… et M^me B… J… d’aliéner le bien immobilier dont ils étaient propriétaires sur la parcelle cadastrée AI 48, située rue Toulouse Lautrec, au bénéfice de M. H…. Par une décision du 16 février 2021, le président de l’établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre a délégué le droit de préemption urbain à l’établissement public foncier d’Ile-de-France afin d’acquérir ce bien immobilier. Par une décision du 21 avril 2021, l’établissement public foncier d’Ile-de-France (EPFIF) a exercé ce droit de préemption. M. H… relève appel du jugement n° 2104595 du 12 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision de préemption.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la compétence de l’auteur de l’acte attaqué :

2. Aux termes de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l’occasion de l’aliénation d’un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. / Dans les articles L. 211-1 et suivants, L. 212-1 et suivants et L. 213-1 et suivants, l’expression « titulaire du droit de préemption » s’entend également, s’il y a lieu, du délégataire en application du présent article ». Aux termes de l’article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales : « (…) Le président de l’établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d’exercer, au nom de l’établissement, les droits de préemption, ainsi que le droit de priorité, dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l’urbanisme. Il peut également déléguer l’exercice de ces droits à l’occasion de l’aliénation d’un bien, dans les conditions que fixe l’organe délibérant de l’établissement. (…) ». Selon l’article L. 5211-10 du même code, le président, les vice-présidents ayant reçu délégation peuvent recevoir délégation d’une partie des attributions de l’organe délibérant à l’exception de certaines matières, au nombre desquelles ne figure pas le droit de préemption urbain. Aux termes de l’article R. 321-10 du code de l’urbanisme relatifs aux établissements publics fonciers de l’Etat : « Le directeur général, dans les limites des compétences qui lui ont été déléguées, peut, par délégation du conseil d’administration, être chargé d’exercer au nom de l’établissement public foncier de l’Etat, de l’établissement public d’aménagement ou de l’établissement public Grand Paris Aménagement les droits de préemption dont l’établissement est titulaire ou délégataire et le droit de priorité dont l’établissement est délégataire ». Aux termes de l’article 11 du décret du 13 septembre 2006 portant création de l’Etablissement public foncier d’Ile-de-France, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires de l’établissement. / A cet effet, notamment : (…) / 10° Il adopte le règlement intérieur, (…). / Il peut déléguer au directeur général, dans les conditions qu’il détermine, l’exercice des droits de préemption et de priorité (…). / En cas d’absence ou d’empêchement du directeur général, le conseil d’administration peut déléguer les mêmes pouvoirs aux directeurs généraux adjoints ainsi que l’exercice des droits de préemption et de priorité (…) ». Enfin, l’article 11 du règlement intérieur institutionnel adopté par le conseil d’administration de l’EPFIF le 26 juin 2020 délègue au directeur général ou, en cas d’absence ou d’empêchement, aux directeurs généraux adjoints « son pouvoir en matière d’exercice des droits de préemption et de priorité ». L’article 14 de ce règlement intérieur les autorise, dans les mêmes conditions, à procéder « au nom de l’établissement, aux acquisitions foncières et aux opérations immobilières et foncières, par voie amiable ou par exercice du droit de préemption (…) ».

3. D’une part, il ressort des pièces du dossier que, par une première délibération du 22 novembre 2016, le conseil territorial de l’établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre, dont fait partie la commune de Savigny-sur-Orge, a institué un droit de préemption sur le territoire de la commune et que, par une seconde délibération du 17 novembre 2020, a été instauré un droit de préemption urbain renforcé dans les zones UA, UB, UD, UG et UP du plan local d’urbanisme applicable sur le territoire de cette commune. Le conseil territorial de l’établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre, titulaire de ce droit de préemption urbain en application de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme, a, par une délibération du 15 décembre 2020, délégué l’exercice de ce droit à son président. Ce dernier a ensuite délégué ce droit à l’EPFIF par une décision du 16 février 2021, en vue spécifiquement de l’acquisition du bien que souhaitait acquérir le requérant, sur une parcelle située en zone UP du plan local d’urbanisme applicable sur le territoire de la commune de Savigny-sur-Orge. Les décisions des 15 décembre 2020 et 16 février 2021 ont été publiées et transmises au contrôle de légalité et étaient donc exécutoires à la date de la décision attaquée. A cet égard, le requérant ne peut utilement se prévaloir, au sujet de ces décisions des 15 décembre 2020 et 16 février 2021, des délais prévus par le règlement intérieur de l’EPFIF, qui ne concernent que les décisions prises par ce dernier. Enfin, par une décision du 14 avril 2021, le directeur général de l’EPFIF a délégué l’exercice du droit de préemption au directeur général adjoint opérationnel de l’établissement, M. D… A…, pour la période du 20 au 23 avril inclus. Si M. H… fait valoir que la décision de préemption aurait dû intervenir avant le 12 mars 2021, en l’absence de suspension du délai prévu par l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme dès lors qu’aucune visite du bien n’avait eu lieu, et que la personne compétente à cette date était M. G… et non M. C…, il est constant que la décision contestée a été prise le 21 avril 2021 par M. C…, la question de la suspension prévue par l’article L. 213-2 précité étant sans incidence sur la légalité de la délégation de compétence. Par suite, ce dernier était donc bien compétent pour signer la décision attaquée du 21 avril 2021.

4. D’autre part, le requérant ne peut utilement soutenir que les délibérations ou décisions portant délégation de signature en matière de préemption auraient dû être annexées à la décision contestée sous peine d’irrégularité, aucune disposition légale, réglementaire ou principe général du droit ne prévoyant cette obligation. Il ne peut non plus utilement faire valoir que l’avis conforme du maire de la commune n’a pas été donné, en méconnaissance de la délibération du 28 février 2017 instituant un droit de préemption urbain et prévoyant que l’établissement public territorial ne s’engage à déléguer ce droit de préemption qu’après avis conforme du maire, dès lors que la méconnaissance de cette règle est sans incidence sur la délégation du droit de préemption. En outre le requérant soutient que les décisions de préemption ne sont exécutoires de plein droit dès leur transmission au préfet que si l’exercice du droit de préemption est prévu dans une convention préalablement approuvée, tel que cela est prévu au règlement intérieur de l’EPFIF. Toutefois, cette circonstance relative aux décisions prises en matière de préemption est sans influence sur la légalité de la délégation du droit de préemption. Enfin, si le requérant se prévaut de l’abandon de la procédure de modification n° 2 du plan local d’urbanisme, ou de la modification le 21 avril 2021 du règlement intérieur de l’EPFIF afin d’intégrer un droit de préemption urbain renforcé, ou de ce que la parcelle AI 48 ne serait pas dans le périmètre du droit de préemption urbain renforcé ou de veille foncière ou de ce que la délibération du 15 décembre 2020 portant délégation de l’établissement public du Grand Orly à son président n’a pas été produite, ces circonstances restent sans incidence sur la légalité de la délégation de compétence, en litige.

5. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision attaquée doit être écarté.

En ce qui concerne la tardiveté de l’exercice du droit de préemption :

6. Aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. / (…) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration d’intention d’aliéner vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption / (…) Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter (…) du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. (…) ». Aux termes de l’article R. 213-7 de ce code : « I. Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption dans le délai de deux mois qui lui est imparti par l’article L. 213-2 vaut renonciation à l’exercice de ce droit. (…) ». Aux termes de l’article R. 213-25 du même code : « Les demandes, offres et décisions du titulaire du droit de préemption et des propriétaires prévues par le présent titre sont notifiées par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, par acte d’huissier, par dépôt contre décharge ou par voie électronique dans les conditions prévues aux articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l’administration ». Aux termes de l’article D. 213-13-1 de ce code : « La demande de la visite du bien prévue à l’article L. 213-2 est faite par écrit. / Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu’au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l’article R. 213-25/ Le délai mentionné au troisième alinéa de l’article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire. ». Enfin, aux termes de l’article D. 213-13-2 du même code : « L’acceptation de la visite par le propriétaire est écrite. / Elle est notifiée au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l’article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. / La visite du bien se déroule dans le délai de quinze jours calendaires à compter de la date de la réception de l’acceptation de la visite, en dehors des samedis, dimanches et jours fériés. / (…) / L’absence de visite dans le délai prévu au troisième alinéa vaut soit refus de visite, soit renonciation à la demande de visite. Dans ce cas, le délai suspendu en application du quatrième alinéa de l’article L. 213-2 reprend son cours ».

7. M. H… soutient que la décision de préemption serait tardive au motif que les délais prévus par l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme n’auraient pas été respectés, dès lors qu’il ne serait pas établi, d’une part, que le courrier adressé à la mairie, et comportant la déclaration d’aliéner, aurait été notifiée le 12 janvier 2021 et, d’autre part, que la visite du bien aurait effectivement eu lieu, à défaut d’un constat de visite.

8. Toutefois, le requérant n’apporte aucun élément de nature à infirmer la mention portée sur la déclaration d’intention d’aliéner (DIA), précisant qu’elle aurait été reçue en mairie le 12 janvier 2021, en se bornant simplement à soutenir que cette DIA aurait été susceptible d’être reçue le 9 ou le 11 janvier 2021. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l’EPFIF a demandé, par un courrier daté du 3 mars 2021, comportant les mentions requises par l’article D. 213-13-4 du code de l’urbanisme, et signifié par voie d’huissier le 11 mars 2021, conformément aux dispositions de l’article R. 213-25 du code de l’urbanisme, à visiter le bien et que, par un courrier du 11 mars 2021, le notaire, mandataire des vendeurs, a fait connaître l’accord des propriétaires, par un mail adressé à l’EPFIF le 13 mars 2021, dans le délai de huit jours, prévu par l’article D. 213-13-2 précité. Il ressort des pièces du dossier que cette réponse du notaire par simple mail a été reçue par le chef de projet de l’EPFIF à cette date, comme en atteste un constat d’huissier en date du 23 octobre 2023, de sorte que les modalités requises par l’article R. 213-25 du code de l’urbanisme doivent être regardées comme n’ayant pas été méconnues. Enfin, en l’absence d’éléments suffisamment probants par l’EPFIF établissant la réalité de cette visite, telle que la production du constat contradictoire de visite, celle-ci ne peut être regardée comme ayant eu lieu. Il résulte de ce qui précède que le délai de deux mois ayant commencé à courir le 12 janvier 2021, date de réception par la mairie de l’intention d’aliéner des vendeurs, a été suspendu à compter du 13 mars 2021 et a repris son cours à compter d’un délai de quinze jours à compter de cette même date du 13 mars 2021, soit le 28 mars 2021. L’EPFIF disposant d’un délai d’un mois à compter de cette date, soit jusqu’au 28 avril 2021, pour prendre sa décision, la décision de préemption du 21 avril 2021 a été prise dans les délais prévus par les dispositions mentionnées au point 6 du présent arrêt. Le moyen tiré de ce que la décision de préemption serait intervenue tardivement doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne les autres moyens :

9. M. H… soutient qu’à la date de la décision de préemption, aucun projet n’existait conformément aux objectifs fixés par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, que le projet ne serait pas suffisamment précis ni défini ni réalisable en raison des risques d’inondations et de mouvements de terrain, et que la décision attaquée serait insuffisamment motivée. Il y a lieu, toutefois, d’écarter ces moyens par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif. Par ailleurs, le requérant n’établissant pas en quoi le projet portant sur la création de logements sociaux serait contradictoire avec la préservation du patrimoine et n’apportant pas d’éléments suffisamment pertinents établissant l’absence de caractère réalisable du projet, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

10. En se bornant à tort à soutenir que le projet ne serait ni précis, ni suffisamment défini ou encore serait incompatible avec les contraintes de site au motif qu’il serait contraire au plan de prévention des risques de l’Yvette alors que le terrain d’assiette du projet ne se situe pas dans cette zone, M. H… n’établit pas que la décision attaquée serait entachée d’un détournement de pouvoir.

11. Si M. H… soutient que la décision de préemption retient à tort que les successions sont exclues du droit de préemption et que la promesse de vente mentionne « attestation de propriété suite au décès de M. E… L… », ce moyen, comme l’a retenu à bon droit le tribunal administratif, n’est pas assorti des précisions suffisantes de nature à en établir le bien-fondé, alors au demeurant que la décision contestée ne porte sur aucun des cas cités par l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme où le droit de préemption ne peut être exercé. Si le requérant soutient que depuis la décision de préemption, le projet n’a aucunement été mis en œuvre, aucun des travaux de construction n’ayant débuté sur la parcelle AI 48, cette circonstance reste sans incidence sur la légalité de la décision attaquée à la date à laquelle elle a été prise. De même, la circonstance que M. H… serait susceptible de faire usage du droit de rétrocession, prévu par les dispositions de l’article L. 213-11 du code de l’urbanisme, reste sans incidence sur la légalité de la décision de préemption, à la date à laquelle elle a été prise.

12. Il résulte de tout ce qui précède que M. H… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué du 12 décembre 2023, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. H… la somme de 2 000 euros à verser à l’établissement public foncier d’Ile-de-France sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que les conclusions de M. H… soient accueillies.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. H… est rejetée.

Article 2 : M. H… versera la somme de 2 000 euros à l’établissement public foncier d’Ile-de-France en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. F… H… et à l’établissement public foncier d’Ile-de-France.

Copie en sera adressée à M^me K… E…, à M. I… E… et à M^me B… J….

Délibéré après l’audience du 14 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Etienvre, président de chambre,

M. Pilven, président-assesseur,

M. Clot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mai 2026.

Le rapporteur,

J-E. Pilven

Le président,

F. Etienvre

La greffière,

F. Petit-Galland

La République mande et ordonne au préfet de l’Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.