Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 9 mai 2022, des pièces complémentaires enregistrées le 18 mai 2022, et des mémoires enregistrés le 21 mars 2024, le 4 avril 2024 et le 19 avril 2024, ce dernier n’ayant pas été communiqué, M. F B, représenté par M^e Manetti, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 10 mars 2022 par lequel le maire de la commune de Lugos (Gironde) s’est opposé à la déclaration préalable de division en vue de construire pour les parcelles cadastrées n°1062, 1854, 1856, 1858, 1859, 1860, 1861, 989, 990, 992, 995, 996 situées route de Jean Peyre ainsi que l’avis de la préfète de la Gironde du 28 février 2022 ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de Lugos de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable et au préfet de la Gironde de rendre un avis favorable conforme sur le projet sollicité, ou à défaut, de réinstruire la demande dans un délai d’un mois à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Lugos une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— en l’absence de document d’urbanisme sur le territoire de la commune de Lugos, le maire de Lugos était incompétent pour signer l’arrêté attaqué au nom de la commune ;

— l’avis conforme du préfet a été signé par le chef de service aménagement urbain de la direction départementale des territoires et de la mer sans justification de la preuve de publication de la délégation de signature dont il bénéficiait ;

— la maire de Lugos et la préfète de la Gironde ont commis une erreur de droit, seule la réalisation de la condition du sursis à statuer, à savoir l’adoption d’un nouveau plan local d’urbanisme, pouvait justifier l’application de la règlementation en vigueur à la date où les autorités ont statué, en revanche, elles ne pouvaient pas opposer d’autres règles entrées en vigueur depuis le sursis à statuer et en l’espèce les dispositions du règlement national d’urbanisme, elles auraient dû appliquer la réglementation à la date du sursis à statuer, soit le plan d’occupation des sols entré en vigueur le 20 octobre 1990 ;

— la commune de Lugos et la direction départementale des territoires et de la mer ont commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant que le terrain d’assiette du projet se situait en dehors des parties urbanisées de la commune ; le terrain d’assiette du projet est inséré au sein d’une partie urbanisée de la commune au sens de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme et ne génère pas d’étalement urbain au regard du caractère mesuré du projet ;

— les dispositions des articles L. 111-4 et R. 111-14 du code de l’urbanisme sont inopposables dès lors que le projet se situe au sein d’une partie actuellement urbanisée ; en tout état de cause, au regard du caractère modeste du projet et de la présence dans le secteur de nombreuses habitations, dont plusieurs sont contiguës au terrain d’assiette du projet, le projet litigieux ne favorise pas une urbanisation dispersée incompatible avec les espaces naturels environnants, d’autant que le terrain est situé à proximité immédiate du bourg et ne fait l’objet d’aucun intérêt naturel ou agricole particulier ;

— la commune et la préfète ont commis une erreur de droit en opposant à la déclaration préalable le motif d’opposition tiré de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme alors que celui-ci est applicable aux seuls documents d’urbanisme et non aux autorisations individuelles d’urbanisme ; en tout état de cause, ce motif est illégitime.

Par des mémoires en défense enregistrés le 6 mars 2024 et le 4 avril 2024, la commune de Lugos, représentée par M^e Simon, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de M. B au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 14 octobre 2024, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 18 novembre 2024.

Un mémoire a été enregistré pour le préfet de la Gironde le 12 décembre 2024.

Par une lettre du 28 novembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’annulation de l’avis de la préfète de la Gironde du 28 février 2022 dès lors que cet avis constitue un acte préparatoire insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Fazi-Leblanc, première conseillère,

— les conclusions de M. Frézet, rapporteur public,

— les observations de M^e Baudorre représentant M. B,

— les observations de M^e Lafond, représentant la commune de Lugos.

Considérant ce qui suit :

1. Le 29 novembre 2021, M. B a déposé une déclaration préalable en vue de construire pour les parcelles cadastrées n°1062, 1854, 1856, 1858, 1859, 1860, 1861, 989, 990, 992, 995, 996, situées route de Jean de Peyre sur le territoire de la commune de Lugos (Gironde). Par un arrêté du 20 décembre 2019, la maire a opposé un sursis à statuer à cette déclaration pendant un délai de deux ans. Le 8 février 2022, M. B a confirmé sa demande. Le 28 février 2022, la préfète de la Gironde a rendu un avis défavorable et le 10 mars 2022, la maire de la commune de Lugos s’est opposée à la déclaration préalable de M. B. M. B demande l’annulation de l’avis conforme de la préfète de la Gironde et de l’arrêté du 10 mars 2022 par lequel la maire de la commune s’est opposée à sa déclaration préalable.

Sur les conclusions en annulation de l’avis du 28 février 2022 de la préfète de la Gironde :

2. Aux termes de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l’avis conforme du préfet si le projet est situé : a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu ; () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Lugos n’est plus couverte par un document d’urbanisme depuis que son plan d’occupation des sols est devenu caduc à compter du 1er janvier 2021. Par suite et en application des dispositions précitées du a) de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme, la préfète de la Gironde a été saisie pour émettre un avis conforme sur la déclaration préalable en litige. Le 28 février 2022, elle a rendu un avis défavorable à cette demande. L’avis ainsi émis par l’autorité préfectorale constitue cependant un acte préparatoire insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir et les conclusions tendant à l’annulation de cet avis ne peuvent dès lors qu’être rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions en annulation de l’arrêté du 10 mars 2022 de la maire de la commune de Lugos :

En ce qui concerne le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de l’acte :

4. D’une part, aux termes de l’article L.422-1 du code de l’urbanisme : " L’autorité compétente () pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d’une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. Dans les communes qui se sont dotées d’une carte communale avant cette date, le maire est compétent, au nom de la commune, après délibération du conseil municipal. En l’absence de décision du conseil municipal, le maire est compétent, au nom de la commune, à compter du 1er janvier 2017. Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif ; b) Le préfet ou le maire au nom de l’Etat dans les autres communes. / Les () déclarations préalables sur lesquelles il n’a pas été statué à la date du transfert de compétence restent soumises aux règles d’instruction et de compétence applicables à la date de leur dépôt. ".

5. D’autre part, aux termes de l’article L. 174-1 du code de l’urbanisme : « Les plans d’occupation des sols qui n’ont pas été mis en forme de plan local d’urbanisme, en application du titre V du présent livre, au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date, sous réserve des dispositions des articles L. 174-2 à L. 174-5. La caducité du plan d’occupation des sols ne remet pas en vigueur le document d’urbanisme antérieur. A compter du 1er janvier 2016, le règlement national d’urbanisme mentionné aux articles L. 111-1 et L. 422-6 s’applique sur le territoire communal dont le plan d’occupation des sols est caduc. ». Aux termes de l’article L. 174-5 de ce code : « Lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme ou de document d’urbanisme en tenant lieu a engagé une procédure d’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal avant le 31 décembre 2015, les dates et délais prévus aux premier et dernier alinéas de l’article L. 174-1 ne s’appliquent pas aux plans d’occupation des sols applicables sur son territoire, à condition que ce plan local d’urbanisme intercommunal soit approuvé, au plus tard, le 31 décembre 2020. Ces dispositions cessent de s’appliquer à compter du 1er janvier 2021 si le plan local d’urbanisme intercommunal n’a pas été approuvé. () ».

6. Il ressort des pièces du dossier que le plan d’occupation des sols approuvé par délibération du conseil municipal de Lugos du 20 octobre 1990 est devenu caduc à compter du 1er janvier 2021 en raison de l’absence d’approbation avant cette date du plan local d’urbanisme intercommunal prescrit par délibération du 17 décembre 2015 du conseil de la communauté de communes du Val de l’Eyre. Il résulte néanmoins des dispositions précitées que le transfert de compétence intervenu au bénéfice de la commune lorsqu’elle s’est dotée d’un plan d’occupation des sols présente un caractère définitif. Dès lors, à la date de l’arrêté attaqué, le 10 mars 2022, la maire de Lugos était compétente, au nom de la commune, pour statuer sur la déclaration préalable litigieuse en application des dispositions du a) de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme. Le moyen tiré de ce que cette décision aurait dû être prise par le préfet ou le maire au nom de l’Etat doit par suite être écarté.

En ce qui concerne le droit applicable :

7. Aux termes de l’article L.153-11 du code de l’urbanisme : « (). L’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l’article L. 424-1, sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan dès lors qu’a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable. ». Aux termes de l’article L. 424-1 du même code dans sa version applicable au litige : « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d’opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus aux articles () L. 153-11 () du présent code (). (). Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. L’autorité compétente ne peut, à l’expiration du délai de validité du sursis ordonné, opposer à une même demande d’autorisation un nouveau sursis fondé sur le même motif que le sursis initial. Si des motifs différents rendent possible l’intervention d’une décision de sursis à statuer par application d’une disposition législative autre que celle qui a servi de fondement au sursis initial, la durée totale des sursis ordonnés ne peut en aucun cas excéder trois ans. A l’expiration du délai de validité du sursis à statuer, une décision doit, sur simple confirmation par l’intéressé de sa demande, être prise par l’autorité compétente chargée de la délivrance de l’autorisation, dans le délai de deux mois suivant cette confirmation. Cette confirmation peut intervenir au plus tard deux mois après l’expiration du délai de validité du sursis à statuer. Une décision définitive doit alors être prise par l’autorité compétente pour la délivrance de l’autorisation, dans un délai de deux mois suivant cette confirmation. A défaut de notification de la décision dans ce dernier délai, l’autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle avait été demandée. (). ».

8. Lorsqu’à l’expiration du délai de sursis à statuer, le pétitionnaire sollicite en application de l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme une décision définitive, celle-ci doit être prise sur le fondement de la réglementation en vigueur à la date de cette décision. En l’absence de toute disposition en ce sens, la circonstance que le sursis opposé le 20 décembre 2019 à la déclaration préalable présentée par M. B avait pour objet de permettre la prise en compte du futur plan d’urbanisme n’est pas de nature à permettre l’application du plan d’occupation des sols devenu caduc le 1er janvier 2021 à défaut d’adoption à cette date du nouveau plan local d’urbanisme, à la décision rendue le 10 mars 2022 sur sa demande de confirmation présentée le 8 février 2022.

En ce qui concerne l’avis du 28 février 2022 de la préfète de la Gironde :

9. Si lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

10. En premier lieu, l’avis du 28 février 2022 a été signé par M. D C, pour la préfète de la Gironde par délégation et pour le directeur départemental des territoires et de la mer de la Gironde par délégation. La commune de Lugos produit les arrêtés du 15 avril 2020 et du 2 novembre 2020, régulièrement publiés au recueil des actes de la préfecture de la Gironde, le 15 avril 2020, par lequel la préfète de la Gironde a donné une délégation de signature à M. A E, directeur départemental des territoires et de la mer de la Gironde, à l’effet de signer des actes défavorables faisant grief à des tiers ainsi que l’arrêté du 2 novembre 2020, régulièrement publié au recueil des actes de la préfecture de la Gironde le même jour, par lequel M. E a subdélégué sa signature à M. D C, chef du service aménagement urbain. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’avis conforme de la préfète de la Gironde du 28 janvier 2022 doit être écarté.

11. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : « En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ». Aux termes de l’article L.111-4 du code de l’urbanisme dans sa version applicable au litige : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : 1° L’adaptation, le changement de destination, la réfection, l’extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; 2° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d’opérations d’intérêt national ; 2° bis Les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production et dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées. Ces constructions et installations ne peuvent pas être autorisées dans les zones naturelles, ni porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L’autorisation d’urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ; 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l’extension mesurée des constructions et installations existantes ; 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l’intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu’elles n’entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n’est pas contraire aux objectifs visés à l’article L. 101-2 et aux dispositions des chapitres I et II du titre II du livre Ier ou aux directives territoriales d’aménagement précisant leurs modalités d’application. « . Aux termes de l’article R. 111-14 du même code : » En dehors des parties urbanisées des communes, le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature, par sa localisation ou sa destination : 1° A favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, en particulier lorsque ceux-ci sont peu équipés ; 2° A compromettre les activités agricoles ou forestières, notamment en raison de la valeur agronomique des sols, des structures agricoles, de l’existence de terrains faisant l’objet d’une délimitation au titre d’une appellation d’origine contrôlée ou d’une indication géographique protégée ou comportant des équipements spéciaux importants, ainsi que de périmètres d’aménagements fonciers et hydrauliques ; 3° A compromettre la mise en valeur des substances mentionnées à l’article L. 111-1 du code minier ou des matériaux de carrières inclus dans les zones définies à l’article L. 321-1 du même code. ".

12. Ces dispositions interdisent, en principe, les constructions implantées « en dehors des parties urbanisées de la commune », c’est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu’en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d’étendre la partie urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d’étendre une partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées.

13. Si M. B soutient que les parcelles litigieuses, dont il ressort du site internet Géoportail qu’elles sont situées à plus d’un kilomètre de la mairie de Lugos, sont entourées de constructions situées au sud, au nord et à l’ouest, il ressort des pièces du dossier que ces constructions sont isolées, et que le terrain d’assiette du projet s’ouvre au nord-ouest et au sud-est sur des vastes espaces naturels en partie boisés. Ainsi, le projet s’implante dans un secteur d’habitat diffus, qui en outre est séparé de la zone urbanisée de la commune par des zones d’habitat de taille et de densité réduites entrecoupées de zones vierges de constructions. Dans ces conditions, et alors même que ces parcelles sont desservies par les réseaux, que deux terrains situés à l’ouest des parcelles litigieuses seraient en cours de construction et qu’une autorisation de défrichement a été obtenue pour une partie des parcelles, le terrain d’assiette du projet ne peut être regardé comme situé dans un espace comprenant un nombre et une densité significatifs de constructions. Par suite, la préfète de la Gironde n’a pas fait une inexacte application de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme en estimant que ce terrain n’était pas situé dans les parties urbanisées de la commune.

14. Il résulte de ce qui a été dit au point 13 que les parcelles litigieuses se situent en dehors des parties urbanisées de la commune. Dès lors et contrairement à ce que soutient M. B, les dispositions précitées des articles L. 111-4 et R. 111-14 du code de l’urbanisme étaient bien opposables au projet. En outre, au vu de la configuration des lieux rappelée au point précédent, la préfète n’a pas commis d’erreur d’appréciation en estimant que, la division parcellaire projetée, qui a pour objet la création de quatre lots sur une superficie de 18 905 m², aura pour effet de favoriser l’étalement urbain et ne pouvait entrer dans le cadre des exceptions à l’inconstructibilité prévues par l’article L. 111-4 précité.

15. En troisième lieu, les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme doivent être interprétées, ainsi que le fait valoir à bon droit M. B, comme imposant aux auteurs des documents d’urbanisme d’y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu’elles énoncent, et ne sont en principe pas opposables aux demandes d’autorisation d’urbanisme, de sorte que la préfète de la Gironde ne pouvait légalement se fonder sur ces dispositions pour émettre un avis défavorable au projet du requérant. Toutefois, il résulte de l’instruction que la préfète aurait pris un avis de même sens en se fondant uniquement sur les motifs tirés de la méconnaissance de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme et de l’article R. 111-14 de ce même code.

16. Il en résulte que l’avis de la préfète de la Gironde n’est pas entaché d’illégalité. Le maire étant dès lors tenu de s’opposer à la déclaration préalable déposée par le requérant, les autres moyens de la requête doivent être écartés comme inopérants.

17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par M. B doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

18. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation, n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction doivent également être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Lugos, qui n’est pas partie perdante, la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. B la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Lugos au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la commune de Lugos une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. F B, à la commune de Lugos et au ministre du logement et de la rénovation urbaine.

Copie pour information sera adressée au préfet de la Gironde.

Délibéré après l’audience du 18 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Cabanne, présidente,

M. G et M^me Fazi-Leblanc, premiers conseillers,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2025.

La rapporteure,

S. FAZI-LEBLANC

La présidente,

C. CABANNE

La greffière,

M-A. PRADAL

La République mande et ordonne au ministre du logement et de la rénovation urbaine, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°2202563