Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 4 novembre 2021, le 19 juin 2023 et le 1er septembre 2023, M. B, représenté par M^e Blin, demande au tribunal :

1°) de condamner la commune de Villaines-les-Rochers à lui verser la somme de 20 260 euros en réparation des préjudices qu’il a subis du fait de l’inexécution d’une convention de rétrocession d’espaces communs d’un lotissement ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Villaines-les-Rochers une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la commune a commis une faute contractuelle en s’abstenant de procéder aux formalités nécessaires à la rétrocession des voies et espaces communs du lotissement alors que les travaux ont bien été achevés ;

— sa créance n’est pas prescrite ;

— la commune ne saurait se prévaloir d’irrégularités entachant la passation du contrat eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles ;

— il doit être indemnisé des sommes de 260 euros au titre du paiement de la taxe foncière pour les parties non-rétrocédées, de 10 000 euros au titre du préjudice moral et de 10 000 euros au titre des troubles dans les conditions d’existence.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 2 mai 2023 et le 25 juillet 2023, la commune de Villaines-les-Rochers, représentée par M^e Morin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B, une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est tardive car introduite plus de deux mois à compter du rejet de la demande préalable ;

— la demande du requérant est irrecevable, faute pour l’épouse du requérant, propriétaire indivis du bien, d’avoir également signé la convention de rétrocession ;

— l’action du requérant est prescrite en ce qu’elle a été engagée plus de 4 ans après la signature de la convention de rétrocession ;

— la délibération du 8 décembre 2011 est illégale en ce que la convention de rétrocession ne figurait pas à l’ordre du jour et a été rajoutée avec l’accord unanime de l’ensemble des conseillers, dont le requérant lui-même, alors premier adjoint au maire qui y avait un intérêt personnel ;

— la délibération du 8 décembre 2011 est illégale en ce que le décompte du nombre de voix mentionné est erroné ;

— la délibération ne constitue qu’un accord de principe à la rétrocession ;

— la convention de rétrocession n’est pas datée et n’a pas été signée par l’épouse du requérant alors qu’elle est propriétaire indivis du bien ;

— le requérant n’a jamais fourni à la commune les documents nécessaires à la rétrocession ;

— les travaux d’aménagement ne sont pas achevés ;

— les préjudices subis par M. B ne sont pas établis.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Gasnier, rapporteur

— les conclusions de M^me Séverine Dumand, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 30 décembre 2011, modifié le 5 mars 2014, le maire de la commune de Villaines-les-Rochers (Indre-et-Loire) a délivré à M. A B un permis d’aménager pour la réalisation d’un lotissement dit « C ». Par délibération du conseil municipal du 8 décembre 2011, le maire a été autorisé à conclure avec M. B une convention de rétrocession des espaces et réseaux communs du lotissement. Un procès-verbal de réception des travaux de voirie et des espaces verts a été dressé à la date du 17 septembre 2015 et M. B a déposé, le 28 septembre 2015, une déclaration attestant de l’achèvement et de la conformité des travaux, objets du permis d’aménager. Par lettre du 20 mars 2017, le maire a certifié que la conformité des travaux au permis d’aménager n’était pas contestée. Par lettre du 25 octobre 2018, reçue le 31 octobre 2018, M. B a demandé au maire de signer l’acte authentique de rétrocession des voies et espaces verts du lotissement. Par un jugement n° 1900346 du 1er avril 2021, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté la requête de M. B tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet née le 31 décembre 2018 du silence de la commune sur sa demande. Le 3 juin 2021, l’intéressé a adressé à la commune de Villaines-les-Rochers une demande préalable tendant à l’indemnisation des préjudices subis du fait de l’inexécution de la convention de rétrocession. En raison du silence gardé par la commune sur cette demande, ayant fait naître une décision implicite de rejet, M. B demande au tribunal de condamner la commune de Villaines-les-Rochers à lui verser la somme de 20 260 euros au titre de préjudices qu’il a subis du fait de l’inexécution de cette convention.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle () ». Aux termes de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception () ». Aux termes de l’article R. 112-5 du même code : " L’accusé de réception prévu par l’article L. 112-3 comporte les mentions suivantes : / 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d’une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / 2° La désignation, l’adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier ; / 3° Le cas échéant, les informations mentionnées à l’article L. 114-5, dans les conditions prévues par cet article. / Il indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d’acceptation. Dans le premier cas, l’accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l’encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l’attestation prévue à l’article L. 232-3 « . Aux termes de l’article L. 112-6 de ce code : » Les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation () ". Il résulte de ces dispositions qu’en l’absence d’un accusé de réception comportant les mentions prévues par ces dernières dispositions, les délais de recours contentieux contre une décision implicite de rejet ne sont pas opposables à son destinataire.

3. En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction que la commune a accusé réception, dans les conditions rappelées au point précédent, à la demande préalable formée par M. B le 3 juin 2021. Le délai de recours à l’encontre de la décision implicite de rejet née du silence gardée sur sa demande n’a, par suite, pas commencé à courir de sorte que la fin de non-recevoir doit être écartée.

4. En deuxième lieu, la circonstance alléguée par la commune, selon laquelle l’épouse du requérant, propriétaire indivis du bien, n’aurait pas signé la convention de rétrocession ne constitue pas une cause d’irrecevabilité de la requête introduite par M. B.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne le cadre juridique du litige :

5. D’une part, aux termes de l’article L. 462-1 du code de l’urbanisme : « A l’achèvement des travaux de construction ou d’aménagement, une déclaration attestant cet achèvement et la conformité des travaux au permis délivré ou à la déclaration préalable est adressée à la mairie ». Il résulte en outre de la combinaison des articles L. 462-2, R. 462-6 et R. 462-9 du code de l’urbanisme que l’autorité compétente pour la délivrance des autorisations d’urbanisme peut, dans un délai de trois mois à compter de la date de réception en mairie de la déclaration d’achèvement, contester la conformité des travaux au permis de construire en mettant en demeure le maître de l’ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité. Il résulte de ces mêmes dispositions que, passé un tel délai, l’autorité compétente ne peut plus contester la conformité des travaux au permis délivré. L’article R. 462-10 du même code dispose enfin que : « Lorsque aucune décision n’est intervenue dans le délai prévu à l’article R. 462-6, une attestation certifiant que la conformité des travaux avec le permis ou la déclaration n’a pas été contestée est délivrée sous quinzaine, par l’autorité compétente, au bénéficiaire du permis ou à ses ayants droit, sur simple requête de ceux-ci ».

6. D’autre part, aux termes de l’article R. 442-7 du code de l’urbanisme : « Le dossier de la demande est, sous réserve de ce qui est dit à l’article R. 442-8, complété par l’engagement du lotisseur que sera constituée une association syndicale des acquéreurs de lots à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l’entretien des terrains et équipements communs ». Aux termes de l’article R. 442-8 du même code : « Les dispositions de l’article R. 442-7 ne sont pas applicables : lorsque les voies et espaces communs sont destinés à être attribués en propriété aux acquéreurs de lots ou lorsque le lotisseur justifie de la conclusion avec la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent d’une convention prévoyant le transfert dans leur domaine de la totalité des voies et espaces communs une fois les travaux achevés ». Aux termes de l’article 4 de la convention de rétrocession dont la signature par le maire de la commune de Villaines-les-Rochers a été autorisée par une délibération du 8 décembre 2011 : « Dès la fin de construction des réseaux, le lotisseur fournira les plans de récolement à la commune. Il sera alors procédé à une réception provisoire. Dès que les réserves éventuellement émises par la commune et les différents concessionnaires de réseaux auront été levées, et après réception définitive sans réserve des travaux de voirie et des espaces verts, le maire fera procéder aux formalités administratives de rétrocession ».

En ce qui concerne l’exception de prescription quadriennale :

7. Aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 : « Sont prescrites, au profit de l’Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis () ». Aux termes de l’article 2 de cette loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l’autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l’administration saisie n’est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l’auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l’administration qui aura finalement la charge du règlement n’est pas partie à l’instance ; / Toute communication écrite d’une administration intéressée, même si cette communication n’a pas été faite directement au créancier qui s’en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance ; / Toute émission de moyen de règlement, même si ce règlement ne couvre qu’une partie de la créance ou si le créancier n’a pas été exactement désigné. / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l’interruption. Toutefois, si l’interruption résulte d’un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ".

8. Lorsque la responsabilité d’une personne publique est recherchée, les droits de créance invoqués en vue d’obtenir l’indemnisation des préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens de ces dispositions, à la date à laquelle la réalité et l’étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés. La créance indemnitaire relative à la réparation d’un préjudice présentant un caractère continu et évolutif doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi. Dans ce cas, le délai de prescription de la créance relative à une année court à compter du 1er janvier de l’année suivante, à la condition qu’à cette date le préjudice subi au cours de cette année puisse être mesuré.

9. Il résulte de l’instruction que les travaux d’achèvement de la voirie et des espaces communs ont fait l’objet d’un procès-verbal de réception des travaux par les participants à cette opération de construction, à laquelle la commune n’était pas partie, le 17 septembre 2015. Il résulte également de l’instruction qu’à l’issue des travaux d’aménagement autorisés par le permis d’aménager initial et modificatif, deux déclarations d’achèvement ont été adressées à la commune le 6 juillet 2012 et le 28 septembre 2015, auxquelles elle ne s’est pas opposée. En application des dispositions citées au point 6, la créance de M. B, c’est-à-dire, l’obligation pour la commune de procéder aux formalités nécessaires à la rétrocession des voies et espaces communs du lotissement, est née trois mois à compter de la date de notification de la dernière déclaration d’achèvement soit le 28 décembre 2015. Le délai de prescription a donc commencé à courir à compter du 1er janvier 2016. Par des courriers adressés au maire de la commune de Villaines-les-Rochers les 17 décembre 2017 et 25 octobre 2018, M. B a demandé au maire de signer l’acte authentique de rétrocession des espaces communs. Il a, par la suite, demandé au tribunal l’annulation de la décision de rejet opposée à cette dernière demande par une requête enregistrée le 30 janvier 2019. Ces réclamations écrites, d’une part, et ce recours contentieux, d’autre part, portaient sur le fait générateur du préjudice dont il demande réparation et ont ainsi interrompu le délai de prescription qui a recommencé à courir, en dernier lieu, à compter du 1er janvier 2022, le délai d’appel contre le jugement du tribunal administratif d’Orléans, notifié le 2 avril 2021, ayant expiré le 2 juin 2021. Il en résulte qu’à la date d’introduction de la présente instance, la créance de M. B, laquelle se rattache à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi, n’était pas prescrite. L’exception de prescription doit donc être écartée.

En ce qui concerne l’exception d’invalidité du contrat :

10. Lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel. Ainsi, lorsque le juge est saisi d’un litige relatif à l’exécution d’un contrat, les parties à ce contrat ne peuvent invoquer un manquement aux règles de passation, ni le juge le relever d’office, aux fins d’écarter le contrat pour le règlement du litige. Par exception, il en va autrement lorsque, eu égard d’une part à la gravité de l’illégalité et d’autre part aux circonstances dans lesquelles elle a été commise, le litige ne peut être réglé sur le fondement de ce contrat.

11. En premier lieu, pour soutenir que l’application du contrat devrait être écartée, la commune de Villaines-les-Rochers fait valoir que la délibération a été votée en présence d’un conseiller municipal intéressé. Elle allègue à ce titre que M. B aurait participé au vote permettant le changement de l’ordre du jour proposé par le maire.

12. Toutefois, à supposer-même que M. B, signataire de la convention, aurait participé au vote consistant à approuver la modification de l’ordre du jour du conseil municipal pour y inscrire, entre autres, le projet de délibération approuvant cette convention, il résulte de l’instruction qu’il n’a pas pris part aux débats et au vote de cette délibération, s’étant préalablement retiré de l’assemblée délibérante. Dans ces conditions, la commune n’est pas fondée à soutenir que la convention aurait été approuvée en présence d’un conseiller intéressé.

13. En deuxième lieu, contrairement à ce qu’affirme la commune, la délibération du 8 décembre 2011 ne se borne pas à autoriser le principe de la rétrocession des espaces communs mais autorise le maire à conclure avec M. B une convention de rétrocession des espaces et réseaux communs du lotissement. Dès lors, le maire de la commune était bien compétent pour signer la convention litigieuse.

14. En troisième lieu, il résulte de l’instruction que la convention de rétrocession a effectivement été signée par le maire de la commune le 9 décembre 2011, avant que la délibération du même jour, acquière un caractère exécutoire. Toutefois, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, le vice allégué, bien que susceptible d’affecter les conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, ne présente pas une gravité telle qu’il justifie, dans les circonstances de l’espèce, d’écarter l’application du contrat.

15. En quatrième lieu, alors même qu’il existerait un doute sur le point de savoir si la délibération a été adoptée par 6 voix pour, 3 contre et 1 abstention ou 8 voix pour, 2 contre et 1 abstention, l’irrégularité alléguée ne saurait, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, caractériser un vice d’une particulière gravité.

16. En cinquième lieu, l’absence de signature de la convention par M^me B ne saurait, en tout état de cause et eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, caractériser un vice d’une particulière gravité.

17. Il résulte de ce qui précède que la commune n’est pas fondée à demander que l’application du contrat soit écartée.

En ce qui la responsabilité contractuelle de la commune :

S’agissant de la faute contractuelle :

18. La commune fait valoir qu’elle n’a commis aucune faute dès lors que les travaux n’ont pas été exécutés conformément au permis d’aménager de sorte que la convention serait devenue caduque.

19. Toutefois, il résulte des stipulations de l’article 4 de la convention en litige que le maire de la commune était tenu de procéder à toutes les formalités administratives nécessaires à la rétrocession des espaces communs à compter de la date à laquelle la réception des travaux sans réserve est devenue définitive. En application des dispositions rappelées au point 5, le délai dans lequel la commune pouvait contester la conformité des travaux au permis d’aménager ne pouvait excéder trois mois à compter de la date de réception de la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux. Il résulte de l’instruction qu’à l’issue des travaux d’aménagement autorisés par les permis d’aménager initial et modificatif, la réception des travaux est intervenue le 17 septembre 2015 et deux déclarations d’achèvement ont été adressées à la commune le 6 juillet 2012 et le 28 septembre 2015, auxquelles elle ne s’est pas opposée. A cette occasion, la commune n’a pas demandé la communication d’autres plans de récolement que ceux qui avaient déjà transmis par l’aménageur. Elle a d’ailleurs délivré à M. B une attestation, sur le fondement de l’article R. 461-10 du code de l’urbanisme, établissant que les travaux n’ont pas été contestés dans le délai de trois mois fixé à l’article R. 461-6 du même code. Or, il résulte de l’instruction que la commune n’a pas signé l’acte authentique en vue de la rétrocession des espaces communs du lotissement. Par suite, le requérant est fondé à soutenir qu’en ne procédant pas à la signature de cet acte, la commune a commis un manquement aux stipulations de l’article 4 de la convention et que cette dernière engage, par conséquent, sa responsabilité contractuelle.

S’agissant de l’indemnisation de préjudices :

20. En premier lieu, le requérant justifie du paiement de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les espaces communs qui auraient dû faire l’objet d’une rétrocession à la commune, à hauteur de 76 euros pour l’année 2018, et 61 euros pour les années 2019, 2020 et 2021. Ce préjudice présente un lien direct avec l’abstention fautive de la commune. Il sera fait une exacte appréciation de ce préjudice en lui allouant la somme de 260 euros.

21. En deuxième lieu, le requérant justifie avoir engagé, à plusieurs reprises, à compter du 20 juillet 2017, les démarches nécessaires auprès de la commune pour permettre la rétrocession des espaces communs du lotissement. Compte tenu de l’opposition injustifiée de la commune pendant plusieurs années à signer cet acte de rétrocession, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par M. B jusqu’à l’introduction de la requête en lui allouant la somme de 1 500 euros à ce titre.

22. En troisième lieu, le requérant sollicite le versement d’une somme de 10 000 euros au titre des troubles dans les conditions existences qu’il aurait subis résultant de la mauvaise volonté de la commune de reconnaître sa faute et des contraintes pesant sur l’aménageur du fait du maintien des espaces communs dans son patrimoine.

23. Toutefois, d’une part, les troubles dans les conditions d’existence allégués ne se distinguent pas du préjudice moral ayant donné lieu à indemnisation dans les conditions fixées au point 21 du présent jugement. D’autre part, le requérant ne produit aucun élément de nature à établir un quelconque préjudice résultant de son obligation d’entretien des voies et des espaces communs qui auraient dû revenir dans le patrimoine de la commune. Dans ces conditions, il ne peut prétendre à l’indemnisation sollicitée à ce titre.

24. Il résulte de ce qui précède que M. B est uniquement fondé à obtenir la condamnation de la commune de Villaine les Rochers à l’indemniser de ses préjudices à hauteur de 1 760 euros.

Sur les frais liés au litige :

25. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de M. B la somme demandée par Villaines-les-Rochers au titre des frais non-compris dans les dépens.

26. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Villaines-les-Rochers une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La commune de Villaines-les-Rochers est condamnée à verser la somme de 1 760 euros à M. B en réparation des préjudices qu’il a subis.

Article 2 : La commune de Villaines-les-Rochers versera la somme de 2 000 euros à M. B au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B et à la commune de Villaines-les-Rochers.

Délibéré après l’audience du 7 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne président,

M^me Pajot, conseillère,

M. Gasnier, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2024.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au préfet d’Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.