Tribunal administratif de Cergy-Pontoise 1ère chambre 23 avril 2021 n° 2000923

TEXTE INTÉGRAL

M. X L… et a. M^me Y G…

Mme . . . Rapporteure

Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise

Mme . . . Rapporteure publique

Audience du 9 avril 2021

68-02-01-01-01 C

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 23 janvier, 15 octobre et 25 novembre 2020, M. X L… et M^me Y G…, représentés par M^e Bernard, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler la décision du 7 janvier 2020 par laquelle le maire de la commune de Montrouge a décidé d’exercer son droit de préemption sur une maison d’habitation située sur une

parcelle cadastrée section T n°309… ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Montrouge une somme de 7 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision attaquée est entachée d’incompétence : il n’est pas établi que l’établissement public territorial (EPT) Vallée Sud-Grand Paris ait régulièrement institué les droits de préemption simple et renforcé sur son territoire ; la délégation de pouvoir consentie à la commune de

Montrouge porte uniquement sur le droit de préemption renforcé, et non sur le droit de préemption simple dont relève le bien des requérants ;

- ils sont recevables à exciper de l’illégalité des délibérations du conseil municipal de Montrouge du 9 mars 1987, du 3 novembre 1987, du 30 juin 2010 et du 29 septembre 2010 relatives à

l’institution du droit de préemption urbain simple et du droit de préemption urbain renforcé sur le territoire communal ;

- la décision attaquée a été prise sur le fondement d’une délégation de compétence illégale : l’EPT

Vallée Sud-Grand Paris ne pouvait déléguer l’exercice du droit de préemption

urbain renforcé à la commune de Montrouge sur l’ensemble de son territoire sans méconnaître

l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme ;

- il n’est pas établi que les délibérations du conseil de territoire de l’EPT Vallée Sud-Grand Paris du 7 mars 2017 et du 19 septembre 2019 ont été régulièrement publiées et affichées ni qu’elles ont été transmises au représentant de l’Etat au titre du contrôle de légalité, conformément à

l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales ;

- la décision attaquée est insuffisamment motivée au regard des articles L. […]. 210-1 du code de l’urbanisme ;

- cette décision n’est pas justifiée par l’un des objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de

l’urbanisme et la réalité du projet poursuivi n’est pas établie ;

— l’imprécision générale de l’opération envisagée ne permet pas d’en apprécier l’intérêt général et son coût est, au regard des objectifs poursuivis, manifestement excessif.

Par un mémoire, enregistré le 7 septembre 2020, M. Z F… et M^me AA H… demandent au tribunal qu’il leur soit alloué une somme de 200 euros en réparation des préjudices résultant pour eux de la décision de préemption du 7 janvier 2020.

Ils font valoir que cette décision et les conditions dans lesquelles ils en ont eu connaissance leur ont causé des préjudices financier et moral pour lesquels ils sollicitent une réparation symbolique, à hauteur de 200 euros.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 22 septembre, 6 novembre et 11 décembre 2020, la commune de Montrouge, représentée par M^e Supplisson, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérants une somme de 3 000 euros en application de l’article L.

761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les requérants ne sont pas recevables à exciper de l’illégalité des délibérations ayant institué le droit de préemption urbain simple et renforcé, l’ayant transféré à l’EPT Vallée Sud-Grand Paris et

l’ayant délégué à la commune de Montrouge ;

- les autres moyens invoqués ne sont pas fondés.

Un mémoire a été enregistré pour M. F… et M^me F… le 1 1 décembre 2020.

Par une lettre en date du 10 février 2021, le tribunal a informé les parties, en application de

l’article R. 611-7 du code de justice administrative, qu’il était susceptible de relever d’office

l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires de M. F… et de M^me F. en tant qu’elles sont présentées sans le ministère d’un avocat et qu’elles n’ont pas été précédées d’une demande

indemnitaire préalable.

Une note en délibéré a été enregistrée pour les requérants le 13 avril 2021. Vu les autres pièces du dossier ;

Vu:

- le code de l’urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de Mme

- les conclusions de Mme …, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Bernard pour les requérants et de M^e Supplisson, pour la commune de Montrouge.

Considérant ce qui suit :

1. Par une déclaration d’intention d’aliéner en date du 22 octobre 2019, M. L… et M^me G… ont fait connaître à la commune de Montrouge leur projet de cession de leur maison d’habitation sur la parcelle cadastrée section T n°309 sise …, pour le prix de 2 385 000 euros. Par une décision du

7 janvier 2020, le maire de cette commune a décidé d’exercer sur ce bien son droit de préemption urbain. Par la présente requête, M. L… et M^me G… demandent au tribunal d’annuler cette décision.

Sur les conclusions indemnitaires présentées par M. F… et M^me F…:

2. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision (…). /Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. /(…) ». Aux termes de

l’article R. 431-2 de ce code : « Les requêtes et les mémoires doivent, à peine d’irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d’une somme d’argent (…). ».

3. M. F… et M^me AB…, en leur qualité d’acquéreurs évincés, sollicitent le versement d’une indemnité symbolique en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis. Toutefois, ces conclusions, qui tendent au paiement d’une somme d’argent, n’ont pas été présentées par un avocat ou par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation conformément à l’article R.

431-2 précité. M. F… et M^me F… ne justifient pas davantage avoir adressé de demande indemnitaire préalable à la commune de Montrouge tendant à l’octroi d’une telle indemnité. Par suite, ainsi que les parties en ont été informées, leurs conclusions indemnitaires sont irrecevables et doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la compétence de la commune de Montrouge en matière de droit de préemption urbain :

4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 21 1-2 du code de l’urbanisme : "Lorsque la commune fait partie d’un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. / Toutefois, la compétence (…) d’un établissement

public territorial créé en application de l’article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales, (…) en matière de plan local d’urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en

matière de droit de préemption urbain. (…)« . Aux termes de l’article L. 213-3 de ce code : »Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit (…) à une collectivité locale (…). Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à

l’occasion de l’aliénation d’un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. /Dans les articles L. 211-1 et suivants, L. 212-1 et suivants et L. 213-1 et suivants,

l’expression « titulaire du droit de préemption » s’entend également, s’il y a lieu, du délégataire en application du présent article.".

5. Tout d’abord, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme que l’établissement public territorial (EPT) Vallée Sud-Grand Paris est compétent de plein droit pour l’exercice du droit de préemption urbain sur le territoire de la commune de Montrouge, par détermination de la loi. Ce transfert de compétence n’a pas eu pour effet, par lui-même, d’abroger ou de rendre caduques les délibérations antérieures de la commune instaurant le droit de préemption urbain simple et renforcé sur son territoire. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la décision attaquée serait entachée d’incompétence en l’absence de délibération de cet EPT réinstaurant le droit de préemption urbain simple et renforcé sur le territoire de cette commune.

6. Par ailleurs, si les requérants soutiennent qu’ils sont recevables à exciper de l’illégalité des délibérations du conseil municipal de Montrouge du 9 mars 1987, 3 novembre 1987, 30 juin

2010 et 29 septembre 2010 relatives à l’instauration du droit de préemption urbain simple et renforcé sur le territoire communal, ils ne formulent aucun moyen au soutien de l’illégalité de ces délibérations. Par suite, cette exception d’illégalité, qui n’est pas assortie des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé, ne peut qu’être écartée.

7. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme : "Les

communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan (…).". Aux termes de

l’article L. 211-4 de ce code : "Ce droit de préemption n’est pas applicable : / a) A l’aliénation

d’un ou plusieurs lots constitués soit par un seul local à usage d’habitation, à usage professionnel ou à usage professionnel et d’habitation, soit par un tel local et ses locaux accessoires, soit par un ou plusieurs locaux accessoires d’un tel local, compris dans un bâtiment effectivement soumis, à la date du projet d’aliénation, au régime de la copropriété, soit à la suite du partage total ou partiel d’une société d’attribution, soit depuis dix années au moins dans les cas où la mise en copropriété ne résulte pas d’un tel partage, la date de publication du règlement de copropriété au fichier immobilier constituant le point de départ de ce délai ; / b) A la cession de parts ou

d’actions de sociétés visées aux titres II et III de la loi n° 71-579 du 16 juillet 1971 et donnant vocation à l’attribution d’un local d’habitation, d’un local professionnel ou d’un local mixte et des locaux qui lui sont accessoires ; / c) A l’aliénation d’un immeuble bâti, pendant une période de quatre ans à compter de son achèvement. / Toutefois, par délibération motivée, la commune peut décider d’appliquer ce droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit. /(…)".

8. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent, par une délibération motivée, décider d’appliquer ce droit aux aliénations et cessions visées à l’article L. 211-4 du code de l’urbanisme. L’instauration de ce droit de préemption urbain renforcé sur tout ou partie du territoire, qui n’a pas à être précédée de celle du

droit de préemption urbain simple, implique nécessairement l’application de ce droit sur le périmètre en cause.

9. En l’espèce, l’EPT Vallée Sud-Grand Paris a délégué l’exercice du droit de

préemption urbain renforcé à la commune de Montrouge par deux délibérations du 7 mars 2017 et du 19 septembre 2019. Aux termes de cette dernière délibération, l’exercice du droit de préemption urbain renforcé est délégué à la commune de Montrouge sur l’ensemble de son territoire, à l’exception du secteur […] délimité par les avenues […],

[…] et […]. Contrairement à ce qui est soutenu, une telle délégation ne saurait se limiter aux seules aliénations et cessions visées aux premiers alinéas de l’article L. 211-4 du code de l’urbanisme mais implique nécessairement la délégation de l’exercice du droit de préemption urbain simple sur le périmètre en cause. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune de Montrouge n’aurait pas été compétente, sur le fondement de cette délégation, pour préempter leur bien relevant du droit de préemption urbain simple.

En ce qui concerne l’illégalité de la délibération du 7 mars 2017 :

10. L’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou en constitue la base légale. Or, la délibération du 7 mars 2017 de l’EPT Vallée Sud-Grand Paris portant délégation de l’exercice du droit de préemption urbain renforcé à la commune de Montrouge, dont le périmètre a été modifié par la délibération du 19 septembre 2019, ne constitue pas la base légale de la décision de préemption en litige, qui n’a pas davantage été prise pour son application. Par suite, l’exception tirée de

l’illégalité de cette délibération au regard de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme ne peut qu’être écartée.

En ce qui concerne le caractère exécutoire des délibérations du 7 mars 2017 et 19 septembre

2019 :

11. Aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales :

« Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans

l’arrondissement. (…) /Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. /La preuve de la réception des actes par le représentant de l’Etat dans le département ou son délégué dans l’arrondissement peut être apportée par tout moyen. (…)« . L’article L. 5211-3 de ce code prévoit en outre que : »Les dispositions du chapitre premier du titre III du livre premier de la deuxième partie relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des communes sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale. (…)".

12. En premier lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 10, les requérants ne peuvent utilement critiquer l’absence de preuve du caractère exécutoire de la délibération du 7 mars 2017, qui est sans incidence sur la légalité de la décision contestée.

13. En second lieu, il ressort de l’extrait du registre des délibérations du conseil de territoire de

l’EPT Vallée Sud-Grand Paris que la délibération du 19 septembre 2019, certifiée exécutoire, a été régulièrement affichée et transmise en préfecture le 27 septembre 2019. Contrairement à ce qui est soutenu, ces mentions font foi jusqu’à preuve du contraire. Dès lors,

les requérants ne sont pas fondés à critiquer l’absence de preuve du caractère exécutoire de cette délibération à la date de la décision contestée.

En ce qui concerne la motivation de la décision de préemption, la réalité du projet la justifiant et

l’existence d’un intérêt général suffisant :

14. Aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : "Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en

eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. / (…) Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. (…)« . Aux termes de l’article L. 300-1 de ce code : »Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / (…)".

15. Il résulte des dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d’une part, justifier, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération

d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

16. En premier lieu, la décision attaquée relève que la ville souhaite rendre accessible au public le jardin de 490 mètres carrés existant sur le terrain communal enclavé qui jouxte la propriété de

M. L… et de M^me G.., en réunissant le jardin avec cette maison qui constitue un cadre idéal pour accueillir un espace culturel et de réceptions publiques et privées. Ces énonciations font apparaître de manière suffisamment précise la nature du projet en vue duquel le droit de préemption est exercé. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisante motivation de cette décision doit être écarté.

17. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la commune de Montrouge a pour projet d’ouvrir au public le jardin enclavé situé à l’arrière de la parcelle préemptée et de transformer le pavillon d’habitation préexistant sur cette parcelle en un établissement recevant du public. La volonté de la ville de rendre accessible cet espace vert au public est corroborée par les pièces versées au dossier, notamment les extraits du compte-rendu de la séance du 26 septembre

2019 du conseil municipal et du bulletin municipal de janvier 2020. Par ailleurs, la commune produit une étude de faisabilité, réalisée en décembre 2019, en vue de créer un espace polyvalent pouvant faire l’objet d’une commercialisation (mariage, conventions, etc.) et servir de lieu

d’expositions temporaires, d’une capacité comprise entre 50 et 100 personnes. Cette étude de faisabilité atteste de manière probante de la réalité de ce projet d’aménagement, dont les caractéristiques précises n’avaient pas à être définies, antérieurement à la préemption en litige.

Or, un tel projet, qui favorise le développement des loisirs et du tourisme, participe à la

sauvegarde et la mise en valeur du patrimoine non bâti de la ville et comporte la réalisation d’un équipement collectif, s’inscrit bien dans le cadre des objets énumérés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune de

Montrouge n’établirait pas la réalité d’un projet entrant dans les prévisions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, justifiant l’exercice du droit de préemption urbain sur la parcelle en litige.

18. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le coût de l’opération

d’aménagement envisagée, qui permet de rendre accessible au public un jardin d’environ 500 mètres carrés dans une ville particulièrement dense, serait excessif au regard de l’intérêt général qu’il présente. En outre, si les requérants font valoir que la commune de Montrouge aurait pu ouvrir ce jardin lors de la vente d’une précédente parcelle donnant sur cet espace vert, cette circonstance n’est pas de nature à démontrer que la mise en oeuvre du droit de préemption urbain ne répondrait pas, en l’espèce, à un intérêt général suffisant. Enfin, les nuisances sonores engendrées par l’ouverture au public de ce jardin ne sauraient suffire à remettre en cause l’intérêt

général de cette opération. Ainsi, la commune doit être regardée comme justifiant, à la date de la décision de préemption en litige, d’un projet d’aménagement répondant à un intérêt général suffisant.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de M. L… et de Mme

G… doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montrouge, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. L… et M^me G… demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge solidaire des requérants une somme de 1 500 euros à verser à la commune de

Montrouge, qui établit avoir exposé des frais dans le cadre de la présente instance.

DECIDE:

Article 1er : La requête de M. L… et de M^me G… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions indemnitaires présentées par M. F… et M^me F. ..sont rejetées.

Article 3 : Il est mis à la charge de M. L… et de M^me G… la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Montrouge en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. X L…, à M^me Y G.., à M. Z F…,

à M^me AA F… et à la commune de Montrouge.