Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 4 décembre 2025 et le 18 décembre 2025, la société anonyme (SA) Bouygues Telecom et la société par actions simplifiée (SAS) Cellnex France, représentées par M^e Hamri, demandent à la juge des référés, statuant sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) d’ordonner la suspension de l’exécution de la décision du 14 octobre 2025 par laquelle le maire de la commune de Goussainville (Val-d’Oise) s’est opposé à la déclaration préalable de travaux n° DP 952802500224 en vue d’équipements de radiotéléphonie mobile sur le terrain sis 82, boulevard du Général de Gaulle ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de Goussainville de leur délivrer un certificat de non-opposition dans un délai de deux semaines à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Goussainville la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la condition d’urgence est remplie, dès lors qu’il existe un intérêt public à ce que le territoire national soit couvert par le réseau de téléphonie mobile de tous les opérateurs et que le territoire de la commune de Goussainville, où elle subit un trou de couverture en raison duquel les stations situés autour sont relativement saturées, n’est que très partiellement couvert par le réseau Bouygues Telecom, alors pourtant que la société a pris des engagements envers l’Etat en termes de couverture et de qualité de service ;

- il existe des moyens de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

dès lors que son dossier de déclaration préalable était complet en date du 28 mai 2025, la commune n’ayant légalement pu à partir de cette date lui réclamer la production d’un nouveau formulaire Cerfa, la modification du plan de coupe en abaissant la hauteur du pylône, un accord écrit, daté et signé du gestionnaire ou propriétaire du site, une modification du projet proposant outre la réduction de la hauteur un dispositif avec une insertion harmonieuse dans le paysage et la preuve de dépôt du dossier d’information mairie, une décision de non-opposition est née le 28 juin 2025 ; la décision attaquée doit donc être regardée comme une décision de retrait de la déclaration préalable intervenue au-delà du délai de trois mois fixé par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme et entachée d’un vice de procédure faute d’avoir été précédée de la procédure contradictoire prévue par les articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

elle repose sur un motif illégal dès lors que le projet en litige, situé dans une zone commerciale, ne porte pas atteinte au paysage naturel et urbain par son aspect, sa hauteur et son architecture et ne méconnaît donc pas les articles UI.2.2.1 du plan local d’urbanisme et R. 111-27 du code de l’urbanisme ;

- la substitution de motifs sollicitée par la commune est infondée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 décembre 2025, la commune de Goussainville, représentée par M^e Paul, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à la mise à la charge des requérantes de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la condition d’urgence n’est pas remplie dès lors que la décision attaquée ne préjudicie pas immédiatement et gravement aux intérêts des sociétés requérantes, la société Bouygues Telecom bénéficiant de nombreuses antennes sur le territoire communal, tandis que l’intérêt attaché à la couverture suffisante du territoire national ne caractérise pas à lui seul une situation d’urgence ;

- en l’état de l’instruction, les moyens soulevés ne sont pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. A titre subsidiaire, l’arrêté attaqué ne constituant pas un retrait implicite d’une prétendue non-opposition tacite à déclaration préalable mais la confirmation de la décision implicite d’opposition à déclaration préalable intervenue le 19 septembre 2025 pour défaut de production des pièces complémentaires sollicitées par la commune, elle sollicite une substitution de motifs fondée sur l’absence de communications des pièces complémentaires demandées dans le délai de trois mois imparti par l’article R. 439-23 du code de l’urbanisme.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête n° 2522444 enregistrée le 17 novembre 2025, par laquelle les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France demandent l’annulation de la décision attaquée.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M^me Oriol, vice-présidente, en application des dispositions de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer sur les requêtes en référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience du 18 décembre 2025 à 14 heures 30.

Ont été entendus au cours de l’audience publique, tenue en présence de M^me Soulier, greffière d’audience :

- le rapport de M^me Oriol, juge des référés ;

- les observations orales de M^e Hamri, représentant les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures par les mêmes moyens ;

- et les observations orales de M^e Lefranc, substituant M^e Paul, représentant la commune de Goussainville, qui conclut aux mêmes fins que les écritures par les mêmes moyens.

La clôture d’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

La société anonyme (SA) Bouygues Telecom et la société par actions simplifiée (SAS) Cellnex France ont déposé, le 28 mai 2025, une déclaration préalable de travaux n° DP 952802500224 en vue d’équipements de radiotéléphonie mobile sur le terrain sis 82, boulevard du Général de Gaulle à Goussainville (Val-d’Oise), en l’occurrence la construction d’un pylône monotube radômé dans lequel seront installées six antennes et treize coffrets, au pied duquel sera installée une zone technique avec trois armoires et un coffret énergie TGBT, le tout délimité par une clôture grillagée avec une antenne GPS fixée. Par décision du 14 octobre 2025, le maire de la commune de Goussainville a fait opposition à cette déclaration préalable. Par la présente requête, les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France demandent à la juge des référés, statuant sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de cette décision.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ».

Quant à l’urgence :

La condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier, ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.

Aux termes de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, dans sa version issue de la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 : « Lorsqu’un recours formé contre une décision d’opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir est assorti d’un référé introduit sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d’urgence est présumée satisfaite. ».

En vertu des dispositions précitées de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, la condition d’urgence est présumée. Au surplus, les sociétés requérantes ont versé aux débats une « carte de couverture » qui rend compte de l’existence, sur le territoire de la commune de Goussainville, d’un trou de couverture par le réseau de quatrième génération (« 4G ») de la société Bouygues Telecom et fait apparaître que la nouvelle installation permettra de couvrir une zone de 184 habitants supplémentaires tandis que la qualité du réseau sera sensiblement améliorée. La fiabilité technique et la valeur probante de cette carte ne sont pas sérieusement remises en cause par les observations en défense de la commune de Goussainville. Dans ces conditions, compte tenu de l’intérêt public qui s’attache à la couverture de l’ensemble du territoire par les réseaux de téléphonie mobile et aux intérêts propres de la société Bouygues Telecom, laquelle a pris des engagements vis à vis des pouvoirs publics quant au déploiement de ses installations, la condition d’urgence prévue par les dispositions précitées de l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit en l’espèce être regardée comme remplie.

Quant à l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée :

En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols et à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d’une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. (…) / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret (…) ».

Il résulte de ces dispositions et de celles des articles R. 423-22, R. 423-23, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l’urbanisme prises pour leur application qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV de ce code relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, c’est-à-dire lorsque cette pièce ne fait pas partie de celles mentionnées à ce livre. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle. Par ailleurs, une modification du délai d’instruction notifiée après l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R.423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l’une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du même code, n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S’il appartient à l’autorité compétente, le cas échéant, d’établir qu’elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d’instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

D’autre part, selon l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. / (…) ».

Enfin, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. ». Selon l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. ».

Ainsi qu’il a été dit au point 1 ci-dessus, les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France ont déposé le dossier de déclaration préalable portant sur l’édification d’équipements de radiotéléphonie mobile sur le terrain sis 82, boulevard du Général de Gaulle à Goussainville le 28 mai 2025. Les services de la commune de Goussainville leur ont demandé, le 19 juin 2025, de compléter leur dossier en déposant un nouveau formulaire Cerfa, la modification du plan de coupe en abaissant la hauteur du pylône, un accord écrit, daté et signé du gestionnaire ou propriétaire du site, une modification du projet proposant outre la réduction de la hauteur un dispositif avec une insertion harmonieuse dans le paysage et la preuve de dépôt du dossier d’information mairie. Comme l’a reconnu la commune de Goussainville à l’audience, seules les obligations de présenter une déclaration préalable sous le numéro de Cerfa 16702 et d’assortir une telle déclaration de plans, sont prévues par les articles A. 431-1 et R. 431-36 du code de l’urbanisme. Or, il n’est pas contesté que le Cerfa utilisé en l’espèce par les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France est celui mis en ligne par la commune de Goussainville, tandis que, s’agissant du projet en cause, qui consiste à implanter une antenne de téléphonie mobile dans un pylône, la demande de production d’un plan de coupe, outre qu’elle était inadaptée en l’espèce, portait non pas sur la forme mais sur le fond du projet. Quant aux autres documents demandés, non rendus obligatoires par les règles d’urbanisme en vigueur, ils étaient inutiles ou portaient également sur le fond du projet. Dans ces conditions, la commune de Goussainville n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté attaqué doit être regardé comme fondé sur la confirmation de la décision implicite d’opposition à déclaration préalable intervenue le 19 septembre 2025 pour défaut de production des pièces complémentaires sollicitées dans un délai de trois mois. La substitution de motifs sollicitée à ce titre, qui relève en réalité d’une fin de non-recevoir, est donc insusceptible de prospérer.

Dès lors, la demande de pièces complémentaires en cause n’a pas pu avoir pour effet de prolonger le délai d’instruction de la déclaration préalable de travaux. Par suite, une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France est intervenue le 28 juin 2025. La décision attaquée, intervenue le 15 octobre 2025, doit donc être regardée comme opérant le retrait de cette décision tacite au-delà du délai de trois mois prévu prévue par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, ce qui est de nature, en l’état de l’instruction, à faire naître un doute sérieux sur sa légalité. Il en va de même du moyen tiré de ce que cette décision de retrait n’a pas été précédée de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration.

En second lieu, aux termes de l’article UI 2.2.1 du règlement du plan local d’urbanisme de Goussainville, en application de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. ».

Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder l’opposition à déclaration préalable ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il appartient à l’autorité administrative compétente d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction pourrait, compte tenu de sa nature et de ses effets, avoir sur le site. Il est exclu de procéder, dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité de la déclaration préalable, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux visés par les dispositions ci-dessus.

Pour édicter la décision contestée du 14 octobre 2025, le maire de la commune de Goussainville s’est fondé sur ce que le projet des sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France n’était pas réalisable car n’étant pas en harmonie avec les constructions existantes de par son aspect, sa hauteur et son architecture portant atteinte au paysage naturel et urbain. Toutefois, comme le relèvent les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France, il résulte de l’instruction que le projet en litige est prévu en zone UI correspondant aux zones d’activités ayant vocation à accueillir des activités économiques qui ne peuvent trouver leur place dans le tissu urbain traditionnel en raison de leur type d’activité et/ou de leur taille, de leur nature, de l’importance de leur emprise, des nuisances qu’elles peuvent générer et des contraintes de desserte qui leur sont liées. Le secteur choisi se situe dans une zone commerciale classique, entourée de diverses routes dont les caractéristiques esthétiques ne sont pas remarquables au vu des photographies versées à l’instance. Par ailleurs, si, du fait de sa hauteur de 24 mètres, le pylône supportant l’antenne est visible depuis la voie publique et depuis des habitations, il ne résulte pas plus de l’instruction que sa visibilité impacterait particulièrement le paysage. Par suite, le moyen tiré de ce qu’en s’opposant à la déclaration préalable en litige, le maire de Goussainville a méconnu les articles UI.2.2.1 du plan local d’urbanisme et R. 111-27 du code de l’urbanisme est également propre à créer un doute sérieux, en l’état de l’instruction, sur la légalité de la décision attaquée.

Il résulte de ce qui précède que les deux conditions prévues par l’article L. 521-1 du code de justice administrative sont remplies. Par suite, il y a lieu de prononcer la suspension de l’exécution de la décision du 14 octobre 2025 par laquelle le maire de la commune de Goussainville s’est opposé à la déclaration préalable de travaux n° DP 952802500224 en vue d’équipements de radiotéléphonie mobile sur le terrain sis 82, boulevard du Général de Gaulle, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

Lorsque le juge suspend un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision ainsi suspendue interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de l’ordonnance y fait obstacle. La décision de l’administration prise en exécution de cette injonction ne revêt toutefois qu’un caractère provisoire dans l’attente du jugement à intervenir sur la requête tendant à l’annulation de l’autorisation d’urbanisme ou de la déclaration préalable en cause.

En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision suspendue interdiraient que la demande des sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France puisse être accueillie pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite, il est enjoint au maire de la commune de Goussainville, par une décision qui revêtira un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la requête en annulation n° 2522444, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente ordonnance. A ce stade, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de lettre à la charge de la commune de Goussainville la somme de 2 000 euros à verser aux sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, les conclusions de la commune de Goussainville présentées sur le même fondement ne peuvent qu’être rejetées.

ORDONNE :

Article 1er : L’exécution de la décision du 14 octobre 2025 par laquelle le maire de la commune de Goussainville s’est opposé à la déclaration préalable de travaux n° DP 952802500224 en vue d’équipements de radiotéléphonie mobile sur le terrain sis 82, boulevard du Général de Gaulle est suspendue, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Goussainville, par une décision qui revêtira un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la requête en annulation n° 2522444, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : La commune de Goussainville versera aux sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la requête des sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France sont rejetées pour le surplus.

Article 5 : Les conclusions de la commune de Goussainville présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à la société anonyme Bouygues Telecom, à la société par actions simplifiées Cellnex France et à la commune de Goussainville.

Fait à Cergy, le 19 décembre 2025.

La juge des référés,

signé

C. Oriol

La République mande et ordonne au préfet du Val-d’Oise en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.