Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 avril 2023 et 17 janvier 2024, la société Batival, représentée par M^e Boukheloua, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 27 février 2023 par lequel la commune de Clamart a retiré le permis de construire tacite pour la démolition d’un pavillon désaffecté et la construction d’un immeuble de trois logements sur un terrain situé 2 rue du Bois 92140 Clamart ;

2°) d’enjoindre à la maire de Clamart, à titre principal, de lui délivrer un certificat de permis tacite et, à titre subsidiaire, de lui délivrer le permis de construire initialement sollicité, dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Clamart une somme de 7 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision attaquée est entachée d’un vice de procédure dès lors que la décision du 27 février 2023 doit s’analyser comme une décision de retrait d’une décision tacite d’acceptation, laquelle n’a pas été précédée d’une procédure contradictoire en méconnaissance de l’article L. 121-2 du code des relations entre le public et l’administration ;

— elle est entachée d’un vice de forme tiré de l’insuffisance de motivation ;

— elle méconnait les dispositions de l’article R. 11-2 du code de l’urbanisme ;

— elle méconnait les dispositions de l’article UE 9 du règlement du plan local d’urbanisme ;

— elle méconnait les dispositions de l’article UE 11 du règlement du plan local d’urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2024, la commune de Clamart, représentée par M^e Aaron, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société Batival la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Ausseil ;

— les conclusions de M^me Saïh, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e Bertin, représentant la commune de Clamart.

Une note en délibéré, présentée pour la commune de Clamart, a été enregistrée le 4 avril 2025.

Considérant ce qui suit :

1. La société Batival a sollicité, le 3 novembre 2022, un permis de construire pour la démolition d’un pavillon désaffecté et la construction d’un immeuble de trois logements sur un terrain situé 2 rue du Bois 92140 Clamart. Par un courrier du 29 novembre 2022, la commune de Clamart, estimant que la demande était incomplète, a sollicité une pièce complémentaire. Par un arrêté du 27 février 2023, la commune de Clamart a entendu refuser le permis de construire sollicité. La société Batival demande l’annulation de cette décision.

Sur l’étendue du litige :

2. Aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’Etat. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols et à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d’une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. () » Aux termes de l’article R. 423-23 du même code : " Le délai d’instruction de droit commun est de : / () b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l’habitation, ou ses annexes ; c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d’aménager ".

3. Aux termes de l’article L. 424-2 du code de l’urbanisme : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction ». Aux termes de l’article R. 423-19 du code de l’urbanisme : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. ». Aux termes de l’article R. 423-22 du même code : « Pour l’application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ». Aux termes de l’article R. 423-38 du même code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l’auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou, dans le cas prévu par l’article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ». Aux termes de l’article R. 423-39 du code de l’urbanisme : " L’envoi prévu à l’article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu’à défaut de production de l’ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l’objet d’une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d’une décision tacite d’opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d’instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie « . L’article R. 423-41 du même code prévoit que : » Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d’un mois prévu à l’article R 423-38 ou ne portant pas sur l’une des pièces énumérées par le présent code n’a pas pour effet de modifier les délais d’instruction définis aux articles R 423-23 à R 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R 423-42 à R 423-49 ". En outre, l’article R. 424-1 du même code prévoit qu’à défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction, déterminé comme il vient d’être dit, le silence gardé par l’autorité compétente vaut permis de construire tacite.

4. Aux termes de l’article R 431-4 du code de l’urbanisme : " La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; /b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. * 431-33-1 ; /c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. / Pour l’application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu’il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l’autorité compétente ". L’article R*431-9 du même code dispose : « Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu () ».

5. Il résulte de ces dispositions qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l’urbanisme relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.

6. Il ressort des pièces du dossier que la demande de la société Batival porte sur la construction de trois logements de telle sorte que le délai d’instruction de sa demande, à l’issue duquel naît un permis de construire tacite, est de trois mois en application de l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme. Il ressort de ces mêmes pièces que le pétitionnaire a déposé son dossier de demande de permis de construire en mairie le 3 novembre 2022. Il est, en outre, constant que le service instructeur lui a demandé de compléter son dossier par une lettre du 29 novembre 2022, dont la notification dans le délai d’un mois n’est pas contestée par la société requérante. Les pièces transmises par la société Batival ont été réceptionnées par la commune le 5 décembre suivant.

7. Si la commune fait valoir que le dossier n’était pas complet en l’absence de mention sur le plan de masse de la distance séparant les baies des limites séparatives, de telles informations, qui ne sont pas prévues par l’article R. 431-9 du code de l’urbanisme, et qui en tout état de cause étaient identifiables dans un plan de masse à l’échelle, ne pouvaient être sollicitées par la commune de Clamart. Par suite, cette demande n’a pas eu pour effet de prolonger le délai d’instruction de la demande.

8. Dans ces conditions, le dossier de demande de permis de construire doit être regardé comme ayant été complet dès le 3 novembre 2022. En vertu des dispositions précitées de l’article R. 423-19 du code de l’urbanisme, ce dépôt a déclenché le délai d’instruction du dossier qui, par application de l’article R. 423-23, était de trois mois et expirait donc le 3 février 2023. Aucune décision expresse n’ayant été notifiée par la commune à la société pétitionnaire dans ce délai, cette dernière doit, dès lors, être regardée comme ayant été bénéficiaire, à l’échéance de ce délai, d’une décision tacite de permis de construire en vertu des dispositions de l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme. Dans ces conditions, l’arrêté du 27 février 2023 doit être regardé comme une décision de retrait de cette décision tacite.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Sur la légalité externe :

9. Aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable » et aux termes de l’article L. 211-2 du même code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4o Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ». Aux termes de l’article L. 122-1 de ce code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. /L’administration n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ».

10. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s’il a privé les intéressés d’une garantie.

11. La décision portant retrait d’une décision tacite de permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle doit, par suite, être précédée d’une procédure contradictoire, permettant au titulaire de la décision d’être informé de la mesure qu’il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde et de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l’autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l’article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d’une décision tacite de permis de construire que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s’il ressort de l’ensemble des circonstances de l’espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie.

12. En l’espèce, la décision litigieuse, qui, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, a retiré l’autorisation d’urbanisme tacite dont la société Batival disposait, devait être précédée d’une procédure contradictoire en application de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Clamart a averti la société requérante de son intention de procéder au retrait du permis de construire tacite dont elle était titulaire, ni qu’elle l’a mise en demeure de formuler des observations sur les motifs susceptibles de fonder ce retrait. Une telle irrégularité dans la procédure a, dans les circonstances de l’espèce, privé la société Batival d’une garantie, et l’arrêté du 27 février 2023 a été pris à l’issue d’une procédure irrégulière. La société requérante est ainsi fondée à en demander l’annulation pour ce motif.

Sur la légalité interne :

Sur la méconnaissance de l’article UE 9 du règlement du plan local d’urbanisme :

13. Aux termes du préambule du règlement du plan local d’urbanisme : « Les prescriptions du PLU s’appliquent, non pas à la parcelle, numérotée au cadastre, mais au » terrain « , appelé encore » unité foncière « , c’est-à-dire à » l’ensemble des parcelles contiguës appartenant au même propriétaire « . Par ailleurs, aux termes de l’article R.431-5 du code de l’urbanisme : » La demande de permis de construire précise : () c) La localisation et la superficie du ou des terrains ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, dans la mesure où il est loisible à un pétitionnaire de constituer une unité foncière composée de plusieurs parcelles cadastrales, la conformité du projet au règlement du plan local d’urbanisme est appréciée à l’échelle de cette unité foncière. En revanche, dès lors qu’il est loisible au pétitionnaire de décider de la localisation et de la superficie de l’unité foncière, les dispositions du préambule du règlement du plan local d’urbanisme ne sauraient être interprétées comme permettant à l’autorité d’urbanisme d’apprécier la régularité de la demande de permis de construire à l’aune d’une autre unité foncière que celle figurant au dossier.

14. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire a été formée pour une unité foncière correspondant à la parcelle cadastrale BQ91. Par suite, en appréciant la conformité du projet à l’article UE 9 du règlement du plan local d’urbanisme au regard d’une unité foncière englobant les parcelles BQ91, BQ2, BQ3 et BQ156, la maire de Clamart a méconnu les dispositions susmentionnées.

Sur la méconnaissance de l’article UE 11 du règlement du plan local d’urbanisme :

15. Aux termes de UE 11 du règlement du plan local d’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales () 11.1 – Matériaux et couleurs / Il sera privilégié un choix de matériaux pérennes, de qualité, conservant une stabilité dans le temps () ».

16. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par le plan local d’urbanisme de la commune.

17. Pour estimer que le projet du pétitionnaire méconnaissait les dispositions susmentionnées, la maire de Clamart s’est fondée sur le fait que « la qualité des matériaux utilisés sur les façades ne crée pas d’harmonie par rapport au projet dans son ensemble ». Toutefois, une telle circonstance est étrangère aux dispositions de l’article UE 11 du règlement du plan local d’urbanisme qui régissent, d’une part, les modalités d’insertion des constructions dans leur environnement et, d’autre part, la durabilité des matériaux choisis. Par suite, la maire de Clamart a méconnu les dispositions susmentionnées.

Sur la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme :

18. Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ». Pour apprécier si les risques d’atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement des dispositions précitées, il appartient à l’autorité compétente en matière d’urbanisme, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.

19. Pour estimer que le projet litigieux était de nature à porter atteinte à la sécurité publique au sens des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, la maire s’est bornée à faire référence à l’avis défavorable du service gestionnaire de la voirie. Il ne ressort pas pièces du dossier, et il n’est pas d’ailleurs pas contesté, que le projet présenterait une probabilité de risques aux conséquences graves pour la salubrité et la sécurité publiques au sens des dispositions de l’article L. 111-2 du code de l’urbanisme qui ont, par suite, été méconnues.

Sur la demande de substitution de motifs :

20. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

21. Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2024 et communiqué à la société requérante, la commune de Clamart sollicite une substitution de motif. Toutefois, la décision litigieuse n’étant pas uniquement annulée pour un vice tenant aux motifs qui la fondent mais également pour une irrégularité de procédure ayant privé la société Batival d’une garantie, la substitution de motifs ne peut être utilement demandée.

22. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible de fonder l’annulation de la décision attaquée.

Sur l’injonction :

23. Aux termes de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme : « En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l’objet d’une déclaration, l’autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit () ». Par ailleurs, aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution/ La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure ». Lorsque l’exécution d’un jugement ou d’un arrêt implique normalement, eu égard aux motifs de ce jugement ou de cet arrêt, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées, de statuer sur ces conclusions en tenant compte, le cas échéant après une mesure d’instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l’exécution du jugement ou de l’arrêt implique nécessairement une mesure d’exécution, il incombe au juge de la prescrire à l’autorité compétente.

24. Il résulte de ce qui précède que les motifs de retrait du permis de construire sollicité par la société Batival sont illégaux. Il ne résulte pas de l’instruction qu’un changement dans les circonstances de droit ou de fait ferait obstacle à la délivrance d’un certificat de permis de construire tacite au pétitionnaire. Dès lors, il y a lieu d’enjoindre à la maire de Clamart de délivrer le certificat sollicité, dans un délai maximal d’un mois à compter de la notification de la présente décision.

Sur les conclusions relatives aux frais d’instance :

25. Il y a lieu, sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la commune de Clamart la somme de 1 500 euros à la société Batival au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 27 février 2023 par lequel la commune de Clamart a retiré le permis de construire tacite dont la société Batival était bénéficiaire est annulé.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Clamart de délivrer à la société Batival le certificat de permis de construire tacite dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Clamart versera à la société Batival une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de la commune de Clamart présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société Batival et à la commune de Clamart.

Copie en sera adressée au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Nanterre, en application de l’article R. 751-10 du code de justice administrative.

Délibéré après l’audience du 4 avril 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Buisson, président ;

— M. Ausseil, conseiller ;

— M^me L’Hermine, première conseillère ;

assistés de M^me Duroux, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2025.

Le rapporteur,

signé

M. Ausseil

Le président,

signé

L. Buisson

La greffière,

signé

C. Duroux

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°2305063