Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance en date du 18 janvier 2023, enregistrée le lendemain au greffe du tribunal de Cergy-Pontoise, le président du tribunal administratif de Paris a transmis à ce tribunal, en application des articles R. 351-3 et R. 312-10 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 12 septembre 2022, présentée par M. A B, représenté par M^e Guyon.

Par cette requête et une requête du même jour, enregistrée au greffe du tribunal administratif le 12 septembre 2022, sous le numéro 2212560, un mémoire et des pièces complémentaires enregistrés les 19, 25 novembre et 4 décembre 2024, qui n’ont pas été communiqués, M. A B demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler :

— les mises en demeure de justifier de son statut vaccinal adressées les 1er et 15 avril 2022 par l’agence régionale de santé (ARS) d’Île-de-France et la décision de cet établissement rejetant sa demande de retrait de ces mises en demeure ;

— la décision du 27 avril 2022 par laquelle la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) du Val-d’Oise a suspendu le paiement de ses actes, qui doit être regardée comme une décision de « déconventionnement d’office » et celle par laquelle la caisse a rejeté sa demande de retrait de cette décision ;

2°) de condamner solidairement la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) du Val-d’Oise et l’ARS d’Île-de-France à lui verser, à titre principal au titre de la responsabilité pour faute et à titre subsidiaire au titre de la responsabilité sans faute, une somme de 435 450,49 euros assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts à compter de sa demande indemnitaire préalable, en réparation des préjudices qu’il a subis ;

3°) d’enjoindre sans délai à la CPAM du Val-d’Oise d’adresser des courriers d’information à ses patients indiquant qu’il n’a jamais méconnu la loi et son obligation vaccinale et de l’inviter à revenir le consulter sur demande, sous astreinte de 400 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le tribunal est compétent pour statuer sur l’ensemble de ses demandes ;

— les décisions attaquées lui font grief ;

— les décisions attaquées sont entachées d’inconstitutionnalité ;

En ce qui concerne les décisions de la CPAM du Val-d’Oise :

— cette caisse n’est pas compétente pour procéder à un déconventionnement d’office ;

— ces décisions sont entachées d’une erreur de droit dès lors que la durée de suspension du paiement de ses actes a excédé la durée maximale de trois mois prévue par l’article 1er du décret n°2020-1465 du 27 novembre 2020 relatif à la procédure de déconventionnement en urgence des professionnels de santé libéraux et modifiant les dispositions relatives aux unions régionales des professionnels de santé ;

— ces décisions sont insuffisamment motivées, en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration et de l’article 1.4 de l’annexe 24 de l’arrêté ministériel du 20 octobre 2016 portant approbation de la convention nationale organisant les rapports entre les médecins libéraux et l’assurance maladie signée le 25 août 2016 ;

— ces décisions sont entachées d’un vice de procédure dès lors qu’aucun courrier d’avertissement ne lui a été envoyé, en méconnaissance de l’article 1er de l’annexe 24 de l’arrêté ministériel du 20 octobre 2016 précité, que les délais prévus par ce texte n’ont pas été respectés et qu’il n’a pas pu présenter d’observations ;

— ces décisions méconnaissent les droits de la défense et les articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration, qui impliquent le droit de consulter son dossier, d’avoir communication des griefs retenus et de présenter des observations, ainsi que le rappelle l’article 1er de l’annexe 24 de l’arrêté du 20 octobre 2016 précité, alors qu’elles constituent une sanction ou une mesure de police ;

— la décision de déconventionnement méconnaît le principe de légalité des délits et des peines résultant des articles 4, 6 et 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, de l’article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de la jurisprudence, dès lors qu’aucun texte ne prévoit qu’elle puisse être prononcée pour un manquement à une obligation vaccinale, de sorte qu’elle est ainsi entachée d’erreur de droit ;

— la décision de déconventionnement constitue une mesure de police illégale dès lors qu’elle n’est pas nécessaire, que l’obligation vaccinale est disproportionnée et inutile et qu’elle emporte des conséquences disproportionnées sur sa situation ;

— les décisions attaquées constituent une discrimination prohibée par l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, l’article 1er du protocole n° 12 à cette convention, la résolution n° 2361 du 21 janvier 2021 de l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, l’article 288 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 ; il convient d’écarter l’obligation vaccinale dont elles font application en raison de son inconventionnalité ;

— la décision de déconventionnement méconnaît le droit de mener une vie privée et familiale normale garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et notamment son droit à exercer une activité professionnelle, et en ce que l’obligation vaccinale porte atteinte à son droit à la santé, à l’autodétermination et à la vie sociale.

En ce qui concerne les décisions de l’ARS d’Île-de-France :

— l’ARS d’Île-de-France n’est pas compétente pour suspendre un médecin libéral pour non-respect de ses obligations vaccinales ;

— l’administration ne justifie pas de la compétence du signataire des décisions contestées ;

— ces décisions sont insuffisamment motivées, en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ;

— la décision de suspension d’exercer constitue une sanction disciplinaire déguisée ;

— les décisions attaquées constituent une discrimination prohibée par le droit de l’Union européenne ; il convient d’écarter l’obligation vaccinale dont elles font application en raison de son inconventionnalité.

— ces décisions portent atteinte à son droit de mener une vie privée et familiale normale garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et à son droit à la santé.

En ce qui concerne sa demande indemnitaire :

— l’ARS et la caisse primaire d’assurance maladie ont fait preuve de mauvaise foi ;

— les préjudices qu’il a subis présentent un caractère anormal et spécial et résultent directement des agissements fautifs de la CPAM à son encontre ;

— il peut prétendre au versement, par la CPAM, d’une somme de 120 000 euros au titre du paiement des actes médicaux depuis sa date de suspension et d’une somme de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral ;

— il a subi du fait des agissements fautifs de la CPAM et de l’ARS un préjudice de moins-value de son activité économique s’élevant à la somme de 200 000 euros ; il doit verser une somme de 1 318 809 euros à la clinique de l’Estrée et a subi une perte de droit à la retraite s’élevant à 50 000 euros ;

— à titre subsidiaire, la responsabilité de la CPAM et de l’ARS est engagée au titre de la responsabilité sans faute en vertu du risque ou de la rupture d’égalité devant les charges publiques.

Par ordonnance du 30 septembre 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 15 octobre 2024.

Un mémoire et deux pièces complémentaires ont été enregistrés les 19, 25 novembre et 4 décembre 2024 pour M. B, après la clôture de l’instruction.

Par un courrier en date du 5 décembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur des moyens relevés d’office, tirés :

— en premier lieu, de l’incompétence de la juridiction administrative pour statuer :

o d’une part, sur les conclusions tendant, à l’annulation et à l’abrogation de la décision de la CPAM du Val-d’Oise en date du 27 avril 2022 et de la décision rejetant la demande de retrait de cette décision ;

o d’autre part, sur les conclusions indemnitaires de M. B dirigées contre la CPAM du Val-d’Oise ;

— en deuxième lieu, de l’irrecevabilité des conclusions tendant à l’annulation du courrier qui lui a été adressé par l’ARS d’Île-de-France le 1er avril 2022 et du rejet de sa demande de retrait de cette décision, qui n’ont pas le caractère d’une décision faisant grief ;

— en troisième lieu, de ce que l’ARS d’Île-de-France se trouvait dans une situation de compétence liée pour lui interdire d’exercer la profession de médecin.

Un mémoire en défense produit pour la CPAM du Val-d’Oise a été enregistré le 6 décembre 2024, après la clôture de l’instruction.

Un mémoire en défense produit pour l’ARS d’Île-de-France a été enregistré le 6 décembre 2024, après la clôture de l’instruction.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la santé publique ;

— le code de la sécurité sociale ;

— la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Moinecourt, rapporteure ;

— les conclusions de M^me Fléjou, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. B exerce à titre libéral la profession de médecin généraliste dans la commune de Sarcelles. Par une correspondance du 1er avril 2022, la directrice générale de l’agence régionale de santé (ARS) d’Île-de-France l’a informé qu’il ne pourrait plus exercer son activité professionnelle s’il ne présentait pas de justificatifs relatifs à son statut vaccinal contre la covid-19. Par une correspondance du 15 avril 2022, cette même directrice générale l’a mis en demeure de produire, dans un délai de trois jours ouvrés, l’un des justificatifs précédemment demandés, en l’informant notamment qu’en l’absence de réponse de sa part, il ne pourrait plus exercer son activité professionnelle et que cette interdiction entrainerait une suspension par l’assurance maladie des remboursements des actes pratiqués. M. B a par la suite fait l’objet d’une interdiction d’exercer prenant effet le 21 avril 2022. Par une correspondance du 27 avril 2022, la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) du Val-d’Oise a informé l’intéressé que, dès lors qu’il n’était plus autorisé à exercer son activité libérale, la poursuite de son activité professionnelle pourrait donner lieu à des sanctions et que, à l’issue d’un délai de trente jours à compter de la date de suspension de son activité, les consultations, soins et prescriptions qu’il réaliserait et qui seraient présentés au remboursement par les patients concernés, donneraient lieu à une récupération financière à sa charge. Par une première correspondance datée du 5 septembre 2022, M. B a demandé à l’ARS d’Île-de-France de retirer la mise en demeure du 15 avril 2022 ainsi que l’interdiction d’exercer prenant effet le 21 avril 2022 et de l’indemniser des préjudices subis. Par une deuxième correspondance datée également du 5 septembre 2022, M. B a demandé à la CPAM du Val-d’Oise de retirer la décision de « déconventionnement d’office » du 27 avril 2022, de cesser l’envoi à ses patients de courriers tendant à les informer de ce déconventionnement et de l’indemniser de ses préjudices. Ces demandes sont restées sans réponse. Par la présente requête, M. B demande au tribunal, à titre principal, outre la réparation des préjudices qu’il estime avoir subis, d’annuler, d’une part, les courriers de mise en demeure de la directrice générale de l’ARS d’Île-de-France en date des 1er et 15 avril 2022, d’autre part, le courrier du 27 avril 2022 par lequel la CPAM du Val-d’Oise l’a informé des conséquences de l’absence de régularisation de sa situation à la suite de la mise en demeure du 15 avril 2022 qu’il regarde comme un « déconventionnement d’office » et la décision de refus de retrait de cette décision.

Sur la compétence de la juridiction administrative :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 142-8 du code de la sécurité sociale : « Le juge judiciaire connaît des contestations relatives : / 1° Au contentieux de la sécurité sociale défini à l’article L. 142-1 () ». Aux termes de l’article L. 142-1 du même code : « Le contentieux de la sécurité sociale comprend les litiges relatifs : / 1° A l’application des législations et réglementations de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole () ».

3. D’autre part, les dispositions du I de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 susvisée relative à la gestion de la crise sanitaire introduisent une obligation de vaccination contre la covid-19 des professionnels de santé mentionnés au livre 4 du code de la santé publique relatif aux professions médicales et auxiliaires médicaux, sauf contre-indication médicale. Aux termes du II de cet article, dans sa rédaction applicable au litige : « Un décret () détermine les conditions de vaccination contre la covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article. Il précise les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d’entre eux, le nombre de doses requises. / Ce décret fixe les éléments permettant d’établir un certificat de statut vaccinal pour les personnes mentionnées au même I et les modalités de présentation de ce certificat sous une forme ne permettant d’identifier que la nature de celui-ci et la satisfaction aux critères requis. Il détermine également les éléments permettant d’établir le résultat d’un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 et le certificat de rétablissement à la suite d’une contamination par la covid-19 ». Selon le 1° du I de l’article 13 de la loi du 5 août 2021 précitée, les personnes soumises à cette obligation vaccinale établissent y satisfaire en présentant le certificat de statut vaccinal prévu par les dispositions précitées ou, par dérogation, le certificat de rétablissement prévu par ces dispositions. Le 2° du I de ce même article 13 prévoit que les personnes soumises à cette obligation vaccinale peuvent établir « Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication ». Selon le 3° du A du II de ce même article 13 de la loi du 5 août 2021, le contrôle du respect de l’obligation vaccinale est assuré, en ce qui concerne notamment les professionnels de santé libéraux, aux agences régionales de santé compétentes, avec le concours des organismes locaux d’assurance maladie. Enfin, le troisième alinéa du B de cet article dispose que ces personnes « adressent à l’agence régionale de santé compétente le certificat de rétablissement ou le certificat médical de contre-indication prévus au I ». Aux termes de l’article 14 de cette loi : « I. – A. – A compter du lendemain de la publication de la présente loi et jusqu’au 14 septembre 2021 inclus, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12 ou le résultat, pour sa durée de validité, de l’examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / B. – A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12. Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu’au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l’article 12 qui, dans le cadre d’un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l’administration d’au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l’examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. () / IV. – Les agences régionales de santé vérifient que les personnes mentionnées aux 2° et 3° du I de l’article 12 qui ne leur ont pas adressé les documents mentionnés au I de l’article 13 ne méconnaissent pas l’interdiction d’exercer leur activité prévue au I du présent article. () ».

4. Si les rapports entre les organismes de protection sociale, qui sont des personnes morales de droit privé, et les médecins sont en principe des rapports de droit privé, les litiges nés des décisions opposées par ces organismes aux médecins qui se rattachent à l’exercice des prérogatives de puissance publique dont ces organismes sont dotés en vue de l’accomplissement de leurs missions de service public relèvent de la compétence de la juridiction administrative.

5. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le courrier de la CPAM du Val-d’Oise, du 27 avril 2022 mentionné au point 1 du présent jugement, informant M. B des conséquences résultant de l’absence de régularisation de sa situation, ainsi que les courriers adressés à ses patients par cette caisse, ne se rattachent pas à l’exercice de prérogatives de puissance publique. Sa contestation constitue un différend résultant de l’application des législations et réglementations de sécurité sociale, au sens des dispositions précitées du code de la sécurité sociale. Il en va de même de la demande d’indemnisation des préjudices qui en résulteraient ainsi que de ses conclusions à fin d’injonction et d’astreinte. Ainsi, de telles demandes sont insusceptibles de se rattacher à un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative. Ces demandes ne peuvent, par suite, qu’être rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Sur les autres conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la mise en demeure de l’ARS d’Île-de-France en date du 1er avril 2022 :

6. Par sa correspondance du 1er avril 2022, l’ARS d’Île-de-France s’est bornée à informer M. B de la nécessité pour lui de transmettre des justificatifs relatifs à son statut vaccinal. Dès lors, les conclusions à fin d’annulation de ce courrier, à visée purement informative, qui ne fait pas grief à M. B doivent donc être rejetées comme irrecevables.

En ce qui concerne la mise en demeure de l’ARS d’Île-de-France en date du 15 avril 2022 :

7. Il ressort des pièces du dossier que M. B n’a communiqué dans le délai qui lui était imparti, ni même ultérieurement, aucun justificatif en réponse à cette mise en demeure. Il ne conteste d’ailleurs ni son absence de vaccination ni l’absence de toute contre-indication médicale particulière. Par suite, l’écoulement de ce délai a entrainé de plein droit son interdiction d’exercer la profession de médecin. Dans ces conditions, la demande d’annulation doit être regardée comme dirigée contre l’interdiction d’exercice qui procède de la mise en demeure restée sans réponse.

8. Il résulte des dispositions citées au point 3 de la loi du 5 août 2021, d’une part, qu’à compter du 15 septembre 2021, les professionnels de santé mentionnés à la quatrième partie du code de la santé publique qui ne justifient pas avoir satisfait à l’obligation vaccinale contre la covid-19 ou être exemptés de cette obligation vaccinale pour motifs médicaux, ne peuvent plus exercer leur activité professionnelle et, d’autre part, qu’il revient aux agences régionales de santé de contrôler le respect de l’obligation vaccinale de ces professionnels de santé. Par suite, lorsqu’au terme d’un contrôle, un professionnel de santé n’a produit aucun élément permettant de justifier de la satisfaction à son obligation vaccinale, ni aucun certificat médical de contre-indication à cette vaccination, l’ARS, qui ne peut que constater l’absence de vaccination et l’absence de toute justification alléguée, sans avoir à porter d’appréciation, est en conséquence légalement tenue d’en déduire la situation d’interdiction d’exercice dans laquelle se trouve le professionnel concerné et de lui notifier que cette interdiction restera en vigueur jusqu’à ce qu’il ait justifié d’un schéma vaccinal complet ou produit les justificatifs prévus au I de l’article 13 de la loi du 5 août 2021.

9. Lorsqu’une personne publique se trouve en situation de compétence liée pour prendre un acte, l’ensemble des moyens soulevés à l’encontre d’un tel acte sont inopérants, à l’exception des moyens susceptibles de remettre en cause l’existence même d’une situation de compétence liée.

10. En l’espèce, il est constant que M. B, médecin gynécologue, est un professionnel de santé relevant des dispositions de la quatrième partie du code de la santé publique et qu’il était, dès lors, soumis à l’obligation vaccinale contre la covid-19 édictée par l’article 12 de la loi du 5 août 2021. Par un premier courrier du 1er avril 2022, l’ARS d’Île-de-France a informé M. B de l’obligation vaccinale pesant sur lui et de l’interdiction d’exercer prévue en cas de méconnaissance de cette obligation, en l’invitant en conséquence à se conformer à cette obligation et à en justifier. Par courrier itératif du 15 avril, l’ARS a invité M. B à lui transmettre dans un délai de 72 heures, dont la brève durée est cohérente avec les conditions d’urgence sanitaire de la période pandémique et les prévisions de la loi, tout justificatif permettant d’établir la régularité de sa situation au regard de l’obligation vaccinale. Ainsi qu’il a été dit, il est également constant que M. B n’a produit aucun justificatif en réponse à cette demande et qu’il ne conteste d’ailleurs ni son absence de vaccination ni l’absence de toute contre-indication médicale particulière. Dans ces conditions, l’ARS d’Île-de-France, qui constatait, dans le cadre de la mission de contrôle qui lui est confiée par le législateur, que les conditions impliquant une interdiction d’exercer étaient réunies, sans avoir à porter d’appréciation en l’absence de justification invoquée, se trouvait en situation de compétence liée pour lui notifier une interdiction d’exercer son activité jusqu’à ce qu’il ait justifié d’un schéma vaccinal complet ou produit les justificatifs prévus au I de l’article 13 de la loi du 5 août 2021. Dès lors, les moyens tirés de l’incompétence de l’auteur et du défaut de motivation de la mise en demeure, du vice de procédure, de l’existence d’une sanction déguisée et de la disproportion de la mesure sont inopérants et ne peuvent qu’être écartés

Sur les autres conclusions indemnitaires :

11. M. B demande que l’ARS d’Île-de-France soit condamnée à lui verser une somme de 435 450,49 euros en réparation du préjudice subi. Toutefois, il résulte de ce qui précède qu’il n’établit l’existence à son égard d’aucune faute susceptible d’engager la responsabilité de cette agence. En outre, les décisions attaquées ne sont pas davantage susceptibles d’engager sa responsabilité au titre de l’égalité devant les charges publiques. Il suit de là que ses conclusions indemnitaires ne peuvent qu’être rejetées, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les autres conclusions à fin d’annulation et les conclusions indemnitaires de M. B ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’ARS d’Île-de-France et de la CPAM du Val-d’Oise, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1 : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 :

Le présent jugement sera notifié à M. A B, à l’agence régionale de santé d’Île-de-France et à la caisse primaire d’assurance maladie du Val-d’Oise.

Délibéré après l’audience du 7 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Drevon-Coblence, présidente,

M^me Moinecourt, première conseillère, et M^me Courtois, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2025.

La rapporteure,

signé

L. Moinecourt

La présidente,

signé

E. Drevon-CoblenceLa greffière,

signé

D. Charleston

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.