Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 mai 2025 et le 5 janvier 2026, la société Engie PV Bois Charpin, représentée par l’AARPI Jeantet, M^e Gelas, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 27 mars 2025 par lequel le préfet de l’Allier a refusé les permis de construire un parc photovoltaïque au sol sur le territoire des communes de Thiel-sur-Acolin et Saint-Pourçain-sur-Besbre ;

2°) d’enjoindre au préfet de l’Allier de délivrer les permis de construire ou, à défaut, de procéder à une nouvelle instruction des demandes de permis de construire, le tout dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté est insuffisamment motivé ;

- il est illégal dès lors qu’il se fonde sur une concertation préalable insuffisante, notamment à la suite des modifications apportées au projet ;

- il est illégal dès lors que le projet est compatible avec l’exercice d’une activité agricole significative ; le préfet a commis une erreur d’appréciation, notamment en raison d’une inexactitude matérielle des faits s’agissant de l’absence d’identification d’un éleveur associé à l’exploitation agricole et de mesures de compensations agricole collective ;

- il est illégal dès lors que le projet ne porte pas atteinte aux paysages dans lequel il s’insère au sens des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ;

- il est illégal dès lors que les dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme ne permettent pas de refuser le permis de construire mais seulement d’imposer des prescriptions et, en tout état de cause, le projet ne porte pas atteinte au milieu naturel des sites ;

- il est illégal dès lors que les dispositions de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ne peuvent pas fonder un refus d’autorisation d’urbanisme au regard du principe d’indépendance des législations et, en tout état de cause, aucun risque d’atteinte aux espèces protégées n’est caractérisé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 décembre 2025, le préfet de l’Allier conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société Engie PV Bois Charpin ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 27 janvier 2026, la clôture d’instruction a été fixée au même jour.

Un mémoire présenté pour le préfet de l’Allier a été enregistré le 13 février 2026.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Perraud,

- les conclusions de M. Nivet, rapporteur public,

- et les observations de M^e Archvadze, représentant la société Engie PV Bois Charpin, et de M. C… et M. A…, représentants le préfet de l’Allier, qui ont notamment précisé que le département de l’Allier est confronté à un phénomène de saturation de son territoire en raison du nombre de projets photovoltaïques.

Une note en délibéré présentée par la société Engie PV Bois Charpin a été enregistrée le 16 mars 2026.

Une note en délibéré présentée par le préfet de l’Allier a été enregistrée le 18 mars 2026.

Considérant ce qui suit :

La société Engie PV Bois Charpin a déposé les 23 décembre 2022 et 16 janvier 2023 trois demandes de permis de construire une installation agri-énergétique, à savoir un parc photovoltaïque au sol d’une puissance de 49,53 MWc, sur le territoire des communes de Thiel-sur-Acolin et Saint-Pourçain-sur-Besbre. Par la présente requête, elle demande au tribunal l’annulation de l’arrêté du 27 mars 2025 refusant de lui délivrer les permis de construire sollicités.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / (…) ».

L’arrêté du 27 mars 2025 mentionne les textes dont il fait application, notamment, les dispositions du code de l’urbanisme sur lesquelles il se fonde. En outre, il précise les considérations de fait qui constituent le fondement des motifs de refus, notamment que le projet ne démontre pas le maintien d’une activité agricole significative, qu’il porte atteinte aux paysages naturels et à l’intérêt des lieux et que les modifications successives du projet ne permettent pas de répondre à l’ensemble des enjeux agricoles, paysagers et environnementaux. Cet énoncé suffit à mettre la société requérante en mesure de le discuter utilement et le juge de contrôler ces motifs. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté du 27 mars 2025, qui ne saurait se confondre avec son bien-fondé, doit être écarté.

En deuxième lieu, l’arrêté attaqué doit être regardé comme refusant les permis de construire sollicités au motif de l’insuffisance de concertation préalable du public, notamment à la suite des modifications apportées au projet. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce vice, à le supposer fondé, ait été susceptible, en l’espèce, d’exercer une influence sur le sens de la décision ou qu’il a privé le public d’une garantie dès lors que plusieurs réunions se sont tenues avec des acteurs institutionnels et associatifs locaux et que le commissaire-enquêteur, qui a mentionné que le public avait été correctement informé pendant l’enquête, a recueilli cinquante-deux observations.

En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme : « I.- La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l’exception : / (…) 2° Des constructions et installations nécessaires : / a) A des équipements collectifs ; / b) A l’exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production ; / (…) Les constructions et installations mentionnées au 2° ne peuvent être autorisées que lorsqu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages (…) ». D’autre part, aux termes de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : « En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ». Aux termes de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme : « Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / (…) / 2° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d’opérations d’intérêt national (…) ».

Pour statuer sur la compatibilité ou l’incompatibilité du projet d’équipement d’intérêt collectif avec une activité agricole au sens de ces dispositions, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

Il ressort de la lecture de l’arrêté attaqué que les permis de construire sollicités ont été refusés au motif, notamment, que le projet, qui porte sur une surface clôturée de 79,03 hectares, ne démontre pas le maintien d’une activité agricole significative. L’arrêté retient ainsi, que l’éleveur appelé à exploiter les parcelles n’est pas identifié et que le projet agricole ne présente pas suffisamment de garanties sur la pérennité de l’exploitation agricole.

D’une part, il ressort des pièces du dossier que tant le service économie agricole de la direction départementale des territoires, dans son avis du 10 mars 2025, que le directeur départemental des territoires, dans son avis du 25 mars 2025, enfin que la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, dans son avis du 6 avril 2023, ont souligné l’absence d’identification de l’éleveur en charge de l’exploitation éventuelle du site. Cette absence ne leur a ainsi pas permis, selon les avis, de s’assurer du caractère viable et pérenne de l’exploitation envisagée et notamment de la capacité de l’éleveur à conduire un cheptel ovin de plus de 600 têtes. Postérieurement à ces avis, M. B… a indiqué, par un courrier adressé au commissaire-enquêteur, être intéressé par le projet porté par la société pétitionnaire. Actuellement employé dans une structure équestre, il n’est pas recensé comme exploitant agricole dans le département de l’Allier et dispose pour seule expérience d’avoir été berger urbain dans le département du Nord gérant quelques moutons pour entretenir les espaces verts d’une commune. D’autre part, les trois avis précités ont souligné que les projections économiques de l’atelier ovin ne sont pas appuyées par des références techniques permettant de justifier le niveau de production envisagé et que la corrélation entre le rendement fourrager et le niveau de chargement projeté ne sont pas étayés. L’objectif de production paraît ainsi élevé ou soumis à réserves suivant les avis sollicités. Enfin, ces avis ont relevé l’existence d’incohérences dans le chiffrage des productions à l’état initial et avec le projet. Ainsi, au regard de ces éléments quant à la viabilité économique et pérenne du projet et au regard de la superficie des parcelles, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet, qui a fait l’objet de nombreuses modifications en cours de procédure, permettrait l’exercice d’une activité agricole significative sur le terrain d’implantation au sens des dispositions précitées.

En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage naturel au sens de cet article, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

D’une part, il ressort des pièces du dossier que les terrains d’assiette du projet s’inscrivent dans l’entité paysagère de la Sologne bourbonnaise, qui est marquée par un « paysage infini » entrecoupé de haies bocagères, au sein d’une vaste plaine agricole relativement vallonée. Les deux sites d’implantation du projet se trouvent à 500 mètres l’un de l’autre et de part et d’autre d’un massif boisé, le Bois Charpin, ainsi qu’à proximité de la route départementale n° 164. Le site, préservé et typique, est faiblement anthropisé. Il ne comporte toutefois aucun élément remarquable, classé ou inscrit ni n’est protégé pour sa valeur patrimoniale. D’autre part, il ressort des pièces du dossier, en particulier de l’avis de l’autorité environnementale et des photomontages produits dans les dossiers de demandes de permis de construire, que la visibilité du projet, malgré sa taille particulièrement importante, est très faible au-delà d’un kilomètre. Si le préfet a précisé, lors de l’audience, que le projet contribuait à une saturation de l’espace en raison du nombre de projets photovoltaïques dans le département, cette circonstance, qui n’est pas au nombre des motifs de la décision attaquée est, en tout état de cause, sans incidence sur l’appréciation de la légalité de l’arrêté attaqué. Par ailleurs, si une construction implantée au lieu-dit « Louage Charpin » est particulièrement exposée au projet, étant située entre les deux sites, il ressort toutefois des pièces du dossier qu’elle est entourée d’une végétation de nature à limiter fortement l’impact du projet, qu’il ne s’agit pas d’une résidence principale et qu’elle appartient à l’un des propriétaires-exploitants à l’initiative du projet. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet, en raison notamment des mesures de réduction de l’impact visuel prises par le pétitionnaire, est susceptible de porter atteinte aux paysages, notamment au niveau des habitations des Bruyères Pourret et des Trembles. Dans ces conditions, la société requérante est fondée à soutenir que le préfet a commis une erreur d’appréciation en estimant que le projet porte atteinte aux paysages naturels et à l’intérêt des lieux.

En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme : « Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d’environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l’environnement. Le projet peut n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement. Ces prescriptions spéciales tiennent compte, le cas échéant, des mesures mentionnées à l’article R. 181-43 du code de l’environnement. ».

Il ressort des termes de l’arrêté en litige qu’il reprend en partie les termes de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme cité au point précédent, avant de détailler les impacts du projet sur les animaux, en particulier les espèces protégées, sur leurs habitats et les milieux prairiaux. Le préfet conclut à l’existence de risques sur l’environnement qui, malgré les mesures d’évitement et de réduction, rendent impossible la délivrance d’un permis même en l’assortissant de prescriptions spéciales. Ce faisant, en analysant les conséquences dommageables pour l’environnement du projet, le préfet a appliqué les dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme. Dans ces conditions, en refusant de délivrer le permis de construire sollicité sur le fondement de ces dispositions alors qu’elles n’autorisent l’autorité administrative qu’à accorder un permis de construire en l’assortissant de prescriptions spéciales destinées à protéger l’environnement, le préfet a commis une erreur de droit.

En dernier lieu, aux termes de l’article L. 425-15 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet porte sur des travaux devant faire l’objet d’une dérogation au titre du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, le permis (…) ne peut être mis en œuvre avant la délivrance de cette dérogation. ».

En vertu des dispositions précitées, l’absence d’obtention de la dérogation dite « espèces protégées » prévue par le 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement a seulement pour effet d’interdire la mise en œuvre du permis de construire délivré. En revanche, en vertu du principe d’indépendance des législations, une telle absence est sans incidence sur la légalité de ce permis de construire. Ainsi, l’absence de dérogation à l’interdiction de destruction des espèces protégées ne peut légalement justifier le refus opposé à la société Engie PV Bois Charpin. L’arrêté est également entaché d’erreur de droit pour ce motif.

Il résulte de tout ce qui précède que certains motifs qui fondent l’arrêté sont illégaux. Il résulte néanmoins de l’instruction que le préfet de l’Allier aurait pris la même décision s’il n’avait retenu que le motif tiré de ce que le projet ne permet pas l’exercice d’une activité agricole significative. Il s’ensuit que la société n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 27 mars 2025 du préfet de l’Allier.

Il résulte de ce qui précède que la requête de la société Engie PV Bois Charpin doit être rejetée, y compris les conclusions à fin d’injonction et celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Engie PV Bois Charpin est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Engie PV Bois Charpin et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie en sera adressée au préfet de l’Allier.

Délibéré après l’audience du 12 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Bentéjac, présidente,

M. Perraud, conseiller,

M^me Michaud, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 avril 2026.

Le rapporteur,

G. PERRAUD

La présidente,

C. BENTÉJAC

La greffière,

C. PETIT

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.