Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 11 juillet 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Free Mobile, représentée par M^e Espasa-Mattéi, demande au tribunal :

1°) de prononcer la décharge des cotisations d’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) sur les stations radioélectriques auxquelles elle a été assujettie au titre des années 2023 et 2024 à raison des stations radioélectriques dont elle dispose pour les besoins de son activité dans le département de Côte-d’Or et la restitution de la somme de 1 715 016 euros, augmentée des intérêts moratoires ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’IFER-SR a été acquittée en méconnaissance des dispositions de la directive 2018/1972 du 11 décembre 2018 dès lors que l’IFER-SR relève du champ d’application de l’article 42 de cette directive et ne remplit pas les conditions qui s’imposent à une telle redevance ; l’IFER-SR est indissociablement liée à la mise en place de ressources domaniales rares et constitue une imposition dont le fait générateur est lié à la procédure d’autorisation générale qui garantit le droit de fournir des réseaux ou des services de communications électroniques ; elle relève, par conséquent, de l’article 42 de la directive en ce qu’elle constitue une redevance sur les droits de « mettre en place » sur ou sous des biens publics ou privés des « ressources » qui sont utilisés pour la fourniture de réseaux de services de communications électroniques et des ressources associées ;

- cette imposition ne remplit pas les conditions imposées par cet article pour être compatible avec la directive dès lors qu’elle constitue une simple taxation forfaitaire des stations radioélectriques sans aucune justification ou rationalisation en lien avec les réseaux de téléphonie mobile ; par ailleurs, elle constitue une simple imposition de rendement dont l’objectif était de combler des rentrées budgétaires liées à la suppression de la taxe professionnelle ; l’IFER-SR n’est en aucun cas justifiée et proportionnée à un objectif rationnel dès lors qu’elle n’est pas destinée à assurer une finalité en lien avec la directive ;

- à supposer que l’IFER-SR n’entre pas dans le champ de l’article 42 de la directive, elle est nécessairement incompatible avec cette directive dès lors que cette imposition porte atteinte aux principes généraux qu’elle garantit ; elle constitue une entrave au bon développement de la couverture réseau téléphonie mobile ainsi qu’au développement de nouvelles technologies telle que les réseaux 5G, faisant peser sur les opérateurs de communications électroniques une charge pécuniaire extrêmement lourde pour déployer et entretenir les infrastructures de téléphonie mobile.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 octobre 2025, la directrice régionale des finances publiques de la région Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Côte-d’Or, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 6 octobre 2025 la clôture de l’instruction a été fixée au 10 novembre 2025.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques ;

- la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques ;

- la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant le code des communications électroniques européen ;

- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;

- le code des postes et des communications électroniques ;

- la décision du Conseil d’Etat statuant au contentieux du 5 février 2025, nos 495371, 495372, 495373, 495375 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Pauline Hascoët,

- et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

La société par actions simplifiée Free Mobile a sollicité le 24 décembre 2024 la décharge de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) sur les stations radioélectriques auxquelles elle a été assujettie au titre des années 2023 et 2024 à raison des stations radioélectriques dont elle dispose pour les besoins de son activité dans le département de Côte-d’Or. Par une décision du 12 mai 2025, l’administration fiscale a rejeté cette réclamation.

Sur le cadre juridique résultant de la directive (UE) 2018/1972 :

Aux termes de l’article 12, intitulé « Taxes administratives », de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 (dite « directive autorisation ») : « 1. Les taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation a été octroyé:/ a) couvrent exclusivement les coûts administratifs globaux qui seront occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation et des obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe 2 (…) et / b) sont réparties entre les entreprises individuelles d’une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires (…) ». Aux termes de l’article 16 de la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018, qui s’est substitué à ces dispositions à compter du 21 décembre 2020 : « 1. Les taxes administratives imposées aux entreprises fournissant des réseaux ou des services de communications électroniques dans le cadre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation a été octroyé: / a) couvrent, dans leur totalité, exclusivement les coûts administratifs occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation et des obligations spécifiques visées à l’article 13, paragraphe 2 (…) et / b) sont réparties entre les entreprises individuelles d’une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes associées supplémentaires ».

Aux termes de l’article 13 de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002, intitulé « Redevances pour les droits d’utilisation et les droits de mettre en place des ressources » : « Les États membres peuvent permettre à l’autorité compétente de soumettre à une redevance les droits d’utilisation des radiofréquences ou des numéros ou les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés, afin de tenir compte de la nécessité d’assurer une utilisation optimale de ces ressources. Les États membres font en sorte que ces redevances soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l’usage auquel elles sont destinées et tiennent compte des objectifs fixés à l’article 8 de la directive 2002/21/CE (directive « cadre ») ». Aux termes de l’article 42 de la directive (UE) 2018/1972 du 11 décembre 2018, qui s’est substitué à ces dispositions à compter du 21 décembre 2020 : « 1. Les États membres peuvent permettre à l’autorité compétente de soumettre à une redevance les droits d’utilisation du spectre radioélectrique ou les droits de mettre en place sur, au-dessus ou au-dessous des propriétés publiques ou privées, des ressources qui sont utilisées pour la fourniture de réseaux ou de services de communications électroniques et des ressources associées, afin d’assurer une utilisation optimale de ces ressources. Les États membres font en sorte que ces redevances soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à la finalité pour laquelle elles sont destinées et tiennent compte des objectifs généraux de la présente directive ».

Il résulte de ces dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans ses arrêts du 27 juin 2013, Commission européenne c/ République française (C-485/11), du 6 octobre 2015, Base Company SA (C-346/13), du 17 décembre 2015, Proximus SA (C-454/13, C-517/13) ainsi que du 27 janvier 2021, Orange España SAU (C-764/18), rendus pour l’application des articles 12 et 13 de la directive 2012/20/CE, que la directive « autorisation » et les dispositions de la directive 2018/1972 qui lui ont été substituées prévoient non seulement des règles relatives aux procédures d’octroi des autorisations générales ou des droits d’utilisation des radiofréquences ou des numéros et au contenu de celles-ci, mais également des règles relatives à la nature, voire à l’ampleur, des charges pécuniaires liées auxdites procédures que les Etats membres peuvent imposer aux entreprises dans le secteur des services de communications électroniques.

Dans le cadre de la directive « autorisation », les Etats membres ne peuvent percevoir d’autres taxes ou redevances sur la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques que celles prévues par cette directive. Les dispositions de la directive « autorisation », comme celles de la directive 2018/1972 qui s’y sont substituées, ne sont cependant applicables qu’aux prélèvements dont le fait générateur est lié à la procédure d’autorisation générale, qui garantit le droit de fournir des réseaux ou des services de communications électroniques, et ne font pas obstacle à l’institution par les Etats membres d’autres prélèvements qui ne relèvent pas de leur champ.

S’agissant de l’article 16 de la directive (UE) 2018/1972, il résulte de ses dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne notamment dans son arrêt du 27 juin 2013 Commission c/ République française susmentionné, qu’une taxe dont le fait générateur n’est pas lié à la procédure d’autorisation générale permettant d’accéder au marché des services de communications électroniques, mais est lié à l’activité de l’opérateur consistant à fournir des services de communications électroniques aux usagers finaux, ne relève pas de son champ d’application. Dans cet arrêt, la Cour de justice de l’Union européenne a, à cet égard, précisé qu’il ne saurait se déduire du libellé de cet article que la délivrance d’une autorisation générale ou l’octroi d’un droit d’utilisation des radiofréquences ou des numéros, d’une part, et l’exercice de l’activité de communications électroniques, d’autre part, constitueraient ensemble le fait générateur des taxes administratives visées par cet article.

S’agissant de l’article 42 de la directive (UE) 2018/1972, il résulte de ses dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, qu’il ne vise pas toutes les redevances auxquelles sont soumises les infrastructures permettant la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques. En effet, cet article porte uniquement sur les modalités de la soumission à des redevances pour les droits d’utilisation des radiofréquences ou des numéros ou pour les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés. Les termes « ressources » et « mettre en place » qui y sont employés renvoient, respectivement, aux infrastructures matérielles permettant la fourniture de réseaux et à leur mise en place matérielle sur ou sous les propriétés publiques ou privées concernées. A cet égard, selon la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment son arrêt du 27 janvier 2021, Orange España SAU (C-764/18), un prélèvement dont le fait générateur est lié à l’octroi du droit d’utiliser les ressources déjà mises en place sur ou sous le domaine public municipal ne dépend pas du droit de mettre en place de telles ressources au sens de l’article 13 de la directive « autorisation », et par suite, ne relève pas du champ de cet article.

Conformément à ce qui précède, la Cour de justice de l’Union européenne a notamment jugé, dans son arrêt du 17 décembre 2015, Proximus SA (C-454/13), que les articles 12 et 13 de la directive « autorisation » ne s’opposaient pas à ce qu’une taxe dont le montant est défini forfaitairement par an et par antenne, et indexé de 2% chaque année, soit imposée à toute personne physique ou morale qui est titulaire d’un droit d’exploitation sur une antenne de téléphonie mobile installée sur le territoire d’une commune, définie comme toute antenne émettrice ou relais d’ondes électromagnétiques permettant la téléphonie mobile, reliée ou non à une station séparée, fixée ou non à un mât ou à un pylône.

Sur les conclusions à fin de décharge :

Aux termes de l’article 1635-0 quinquies du code général des impôts : « I. – Il est institué au profit des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics de coopération intercommunale une imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux. Cette imposition est déterminée dans les conditions prévues aux articles 1519 D, 1519 E, 1519 F, 1519 G, 1519 H, 1519 HA, 1519 HB, 1599 quater A, 1599 quater A bis et 1599 quater B. / II. – Les montants et tarifs de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux sont revalorisés chaque année comme le taux prévisionnel, associé au projet de loi de finances de l’année, d’évolution des prix à la consommation des ménages, hors tabac, pour la même année ». Aux termes de l’article 1519 H du même code , dans sa rédaction applicable aux impositions en litige : « I. – L’imposition forfaitaire mentionnée à l’article 1635-0 quinquies s’applique aux stations radioélectriques dont la puissance impose un avis, un accord ou une déclaration à l’Agence nationale des fréquences en application de l’article L. 43 du code des postes et des communications électroniques, à l’exception des stations appartenant aux réseaux mentionnés au 1° de l’article L. 33 et à l’article L. 33-2 du même code, ainsi que des installations visées à l’article L. 33-3 du même code. / II. – L’imposition forfaitaire est due chaque année par la personne qui dispose pour les besoins de son activité professionnelle des stations radioélectriques au 1er janvier de l’année d’imposition. / III. – Le montant de l’imposition forfaitaire est fixé à [respectivement 1 782 € et 1827 € pour les années 2023 et 2024] par station radioélectrique dont le redevable dispose au 1er janvier de l’année d’imposition. Pour tout émetteur assurant la couverture de zones du territoire national par un réseau de radiocommunications mobiles et pour lequel n’est pas requis l’accord ou l’avis de l’Agence nationale des fréquences, dans les conditions prévues au dernier alinéa du I de l’article L. 43 du code des postes et des communications électroniques, le montant de l’imposition forfaitaire est fixé à 10 % du montant mentionné à la première phrase du présent alinéa. Ces montants sont réduits de 75 % pour les nouvelles stations au titre des trois premières années d’imposition. Ces montants sont réduits de moitié pour les stations ayant fait l’objet d’un avis, d’un accord ou d’une déclaration à l’Agence nationale des fréquences à compter du 1er janvier 2010 et assurant la couverture par un réseau de radiocommunications mobiles de zones, définies par voie réglementaire, qui n’étaient couvertes par aucun réseau de téléphonie mobile à cette date. Les stations ayant fait l’objet d’un avis, d’un accord ou d’une déclaration à l’Agence nationale des fréquences à compter du 1er janvier 2010 et destinées à desservir les zones dans lesquelles il n’existe pas d’offre haut débit terrestre à cette date ne sont pas imposées. Les stations radioélectriques de téléphonie mobile construites en zone de montagne entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2020 ne sont pas soumises à cette imposition. Les stations radioélectriques de téléphonie mobile que les opérateurs de radiocommunications mobiles ont l’obligation d’installer pour couvrir les zones caractérisées par un besoin d’aménagement numérique conformément à leurs autorisations d’utilisation de fréquences radioélectriques prévues à l’article L. 42-1 du code des postes et des communications électroniques, et qui sont installées entre le 3 juillet 2018 et le 31 décembre 2022, ne sont pas soumises à cette imposition au titre de leurs cinq premières années d’imposition. Un arrêté du ministre chargé des communications électroniques précise la liste des zones caractérisées par un besoin d’aménagement numérique. / Le montant de l’imposition forfaitaire est fixé à [respectivement 256 € et 262 € pour les années 2023 et 2024] par station relevant de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dont le redevable dispose au 1er janvier de l’année d’imposition. Les personnes exploitant un service de radiodiffusion sonore qui ne constitue pas un réseau de diffusion à caractère national au sens du b du 4° de l’article 41-3 de la même loi ne sont pas redevables de l’imposition forfaitaire sur la totalité des stations radioélectriques dont elles disposent au 1er janvier de l’année d’imposition si elles disposent de soixante stations radioélectriques au plus. / Lorsque plusieurs personnes disposent d’une même station pour les besoins de leur activité professionnelle au 1er janvier de l’année d’imposition, le montant de l’imposition forfaitaire applicable en vertu du premier alinéa est divisé par le nombre de ces personnes. / IV. – Le redevable de la taxe déclare, au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1er mai de l’année d’imposition, le nombre de stations radioélectriques par commune et département. / Le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties, sûretés et privilèges sont régis comme en matière de cotisation foncière des entreprises ».

En premier lieu, il résulte des dispositions de l’article 1519 H du code général des impôts citées ci-dessus que le fait générateur de l’IFER-SR est la disposition par le redevable, au 1er janvier de l’année d’imposition, d’une station radioélectrique d’une certaine puissance pour les besoins de son activité professionnelle, cette activité professionnelle pouvant consister à fournir des services de réseaux et de communications électroniques ou d’autres services n’entrant pas dans le champ de la directive 2018/1972. En outre, l’acquittement de cette imposition ne constitue pas un préalable à la délivrance de l’autorisation générale visée à l’article 16 de la directive (UE) 2018/1972 et un éventuel défaut de paiement est sans incidence sur cette autorisation. Par ailleurs, si l’IFER-SR ne s’applique qu’aux exploitants de stations radioélectriques dont la puissance impose un avis, un accord ou une déclaration à l’Agence nationale des fréquences, l’intervention de cette agence, qui a pour seul objet de s’assurer que l’implantation d’une station radioélectrique ne conduit pas à des risques de santé pour les populations avoisinantes ou de brouillage pour les installations existantes, est sans incidence sur le droit d’un opérateur de fournir des services de communications électroniques et a pour seul effet d’amener celui-ci, en cas de refus, à rechercher une autre solution technique pour exercer son activité dans la zone concernée. Il résulte de ces éléments que le fait générateur de l’IFER-SR n’est pas lié à la procédure d’autorisation générale permettant d’accéder aux marchés des services de communications électroniques et que, par suite, cette imposition n’entre pas dans le champ de l’article 16 de la directive 2018/1972.

En deuxième lieu, eu égard à son fait générateur, l’IFER-SR ne constitue pas une redevance liée aux droits d’utilisation des radiofréquences ou aux droits d’utilisation du spectre radioélectrique. Son paiement n’est pas davantage lié au fait de mettre en place des ressources utilisées pour la fourniture de réseaux ou de services de communications électroniques, mais à celui de disposer pour les besoins de son activité professionnelle, quelle qu’elle soit, de ressources préalablement installées en vertu de ces droits, le cas échéant par des personnes tierces, et sans que le défaut de paiement de l’impôt ne puisse avoir de conséquences, comme cela a été dit, sur le droit de mettre en place ou même d’utiliser ces ressources. Dès lors, il résulte de ce qui a été exposé au point 7 ci-dessus que, bien que l’IFER-SR soit imposée aux exploitants de stations radioélectriques, lesquelles constituent des infrastructures matérielles permettant la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques, cette imposition ne présente pas les caractéristiques d’une redevance qui serait imposée aux entreprises fournissant des réseaux et des services de communications électroniques en contrepartie du droit de mettre en place des ressources, au sens et pour l’application de l’article 42 de la directive 2018/1972. Par suite, l’IFER-SR n’entre pas dans le champ d’application de l’article 42 de la directive 2018/1972 et la société Free Mobile ne peut utilement invoquer la méconnaissance de ces dispositions.

En troisième lieu, dès lors que l’IFER-SR, dont le fait générateur n’est pas lié à la procédure d’autorisation générale, n’entre ni dans le champ de l’article 16 de la directive 2018/1972 ni dans le champ de l’article 42 de cette directive, cette imposition ne relève pas du cadre de cette directive et la requérante ne peut utilement se prévaloir de ce que cette imposition méconnaîtrait les objectifs généraux fixés à l’article 3 de cette directive.

Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin de décharge doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin de restitution, en tout état de cause celles tendant au versement d’intérêts moratoires et enfin celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er :

La requête de la société Free Mobile est rejetée.

Article 2 :

Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Free Mobile et à la directrice régionale des finances publiques de la région Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Côte-d’Or.

Délibéré après l’audience du 13 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

M^me Hascoët, première conseillère,

M^me Pfister, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 février 2026.

La rapporteure,

P. Hascoët

Le président,

P. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,