Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 27 décembre 2024, la société Dean & Simmons France, représentée par M^e Antoine, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 27 novembre 2024 du conseil départemental de La Réunion portant actualisation du régime fiscal des tabacs applicable dans le département de La Réunion ;

2°) de mettre à la charge du département de La Réunion la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le conseil départemental de La Réunion n’était pas compétent pour fixer le taux de l’accise sur les produits du tabac à l’article 1er de la délibération attaquée ;

- l’article L. 3443-3-1 du code des collectivités territoriales prévoyant que les droits d’accise sur les produits du tabac font l’objet d’une répartition entre le budget des recettes du département de La Réunion et le budget national, le législateur ne pouvait déléguer « implicitement » à une collectivité territoriale le soin de décider du taux d’une recette au profit du budget national ;

- selon l’article 34 de la Constitution, seul le Parlement est habilité, dans le cadre d’une loi de finances ou d’une loi ordinaire, à créer, modifier ou supprimer un impôt, à en définir les règles d’assiette, de calcul et de recouvrement ;

- la compétence du Parlement en matière fiscale est également rappelée à l’article 1er de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 février 2025, le département de La Réunion conclut au rejet de la requête de la société Dean & Simmons France et, en cas d’annulation de la délibération attaquée, demande au tribunal de prononcer le caractère définitif des effets produits par cette délibération et de différer dans le temps les effets d’une telle annulation.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société Dean & Simmons France ne sont pas fondés.

Par un mémoire distinct enregistré le 29 avril 2025, la société Dean & Simmons France demande au tribunal, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête tendant à l’annulation de la délibération du 27 novembre 2024 du conseil départemental de La Réunion portant actualisation du régime fiscal des tabacs applicable dans le département de La Réunion, de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 314-22, 3° et L. 314-26, 1° du code des impositions sur les biens et services.

Elle soutient que le taux résultant de l’application combinée des articles L 314-22, 3° du code des impositions sur les biens et services et L. 314-26, 1° engendre pour les domiens une rupture d’égalité devant l’impôt.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mai 2025, le département de La Réunion conclut à l’irrecevabilité de la question prioritaire de constitutionnalité posée par la société Dean & Simmons France et à sa non transmission au Conseil d’Etat.

Il fait valoir que :

- l’article L. 314-22 du code des impositions sur les biens et services relatif au mode de fixation du prix de vente des tabacs n’est pas applicable au présent litige ;

- par une décision n° 2012-290/291 QPC du 25 janvier 2013, le Conseil constitutionnel a déjà confirmé la constitutionnalité de l’article 268 du code des douanes, aujourd’hui recodifié à l’article L. 314-26 du code des impositions sur les biens et services ;

- la question prioritaire de constitutionnalité en litige ne satisfait pas à l’exigence de nouveauté posée à l’article L. 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- elle ne présente pas de caractère sérieux ;

- la plus grande onérosité et/ou la plus forte fiscalité des produits du tabacs dans les territoires de l’article 73 de la Constitution est justifiée par un objectif de protection de la santé publique.

Par une ordonnance du 18 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 août 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment ses articles 34 et 38 ;

- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 ;

- la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 ;

- loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 ;

- le code des douanes ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des impositions sur les biens et services ;

- la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-290/291 QPC du 25 janvier 2013 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Marchessaux, rapporteure,

- les conclusions de M. Monlaü, rapporteur public,

- et les observations de M. A…, représentant le département de La Réunion, la société Dean & Simmons France n’étant ni présente ni représentée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 27 novembre 2024, le conseil départemental de La Réunion a actualisé le régime fiscal des tabacs applicable dans le département de La Réunion. La société Dean & Simmons France qui exerce l’activité principale de commerce de gros et de détail de produits du tabac, notamment en important ces produits à La Réunion, doit être regardée comme demandant au tribunal d’annuler l’article 2 de cette délibération du 27 novembre 2024, en ce qu’il fixe les taux de l’accise sur les produits du tabac et de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité concernant les articles L. 314-22, 3° et L. 314-26, 1° du code des impositions sur les biens et services.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité concernant les articles L. 314-22, 3° et L. 314-26, 1° du code des impositions sur les biens et services :

2. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil Constitutionnel, que le tribunal, saisi d’un moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil Constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.

3. La société Dean & Simmons France soutient que le taux résultant de l’application combinée des articles L. 314-22, 3° du code des impositions sur les biens et services et L. 314-26 du même code engendre notamment pour les domiens une rupture d’égalité devant l’impôt.

4. En premier lieu, l’article 2 de la délibération du 27 novembre 2024 attaquée fixe les taux d’accise sur les tabacs applicables sur le territoire de La Réunion et déterminés pour chacune des catégories de produits du tabac, sous réserve de l’application du taux maximal défini à l’article L. 314-26 du code des impositions sur les biens et services. Ainsi, les dispositions de l’article L. 314-22 du même code ne sont pas applicables au présent litige qui porte sur la légalité de la délibération du 27 novembre 2024.

5. En second lieu, d’une part, aux termes de l’article 268 du code des douanes dans sa version abrogée par l’article 7 de l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l’Union européenne : « 1. Les cigarettes, les cigares, cigarillos, les tabacs à mâcher, les tabacs à priser, les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et les autres tabacs à fumer, destinés à être consommés dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Mayotte et de La Réunion, sont passibles d’un droit de consommation. / Les taux et l’assiette du droit de consommation sont fixés par délibération des conseils généraux des départements. / Les taux et l’assiette du droit de consommation sont fixés par délibération des conseils généraux des départements. Ces délibérations prennent effet au plus tôt au 1er janvier 2001. / Pour les produits mentionnés au premier alinéa ayant fait l’objet d’une homologation en France continentale en application de l’article 572 du code général des impôts, le montant du droit est déterminé par application du taux fixé par le conseil général à un pourcentage fixé par ce même conseil, supérieur à 66 % et au plus égal à 110 % du prix de vente au détail en France continentale. / Pour les produits mentionnés au premier alinéa n’ayant pas fait l’objet d’une homologation en France continentale, le montant du droit est déterminé par application du taux fixé par le conseil général à un pourcentage fixé par ce même conseil, supérieur à 66 % et au plus égal à 110 % du prix de vente au détail en France continentale correspondant à la moyenne pondérée des prix homologués. / Les taux des droits de consommation fixés par chaque conseil général ne peuvent être supérieurs à la charge fiscale globale, exprimée en pourcentage du prix de vente au détail, qui frappe les produits de même catégorie vendus au prix moyen pondéré en France continentale en application des articles 575 et 575 A du code général des impôts. / Les conseils généraux des départements d’outre-mer peuvent fixer, par délibération, un minimum de perception spécifique fixé pour 1000 unités, tel que mentionné aux articles 575 et 575 A du code général des impôts, pour le droit de consommation sur les cigarettes dans leur circonscription administrative. Ce minimum de perception ne peut être supérieur au droit de consommation résultant de l’application du taux fixé par le conseil général au prix moyen pondéré de vente au détail des cigarettes en France continentale. / Les conseils généraux des départements d’outre-mer peuvent également établir un minimum de perception fixé pour 1 000 grammes pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes. Ce minimum de perception ne peut excéder les deux tiers du minimum de perception fixé par le conseil général pour 1 000 unités de cigarettes. (…) ».

6. D’autre part, aux termes de l’article L. 314-26 du code des impositions sur les biens et services créé par l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 : « Pour l’accise exigible sur le territoire des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et pour chaque catégorie fiscale : / 1° Le taux est déterminé par département dans la limite du rapport, calculé pour le produit théorique de référence de la catégorie fiscale, entre, d’une part, la somme du montant de l’accise, de la taxe sur la valeur ajoutée et du droit de licence mentionné à l’article 568 du code général des impôts qui sont exigibles en métropole et, d’autre part, le prix homologué. Le produit théorique de référence d’une catégorie fiscale est un produit de cette catégorie dont le prix homologué est égal à la moyenne des prix homologués de cette catégorie, déterminée dans les conditions prévues à l’article 575 du code général des impôts ; / 2° Le tarif est nul ; / 3° Un minimum de perception peut être déterminé par le département dans les cas et limites suivants : /a) Pour les produits relevant de la catégorie fiscale des cigarettes, le produit du taux mentionné au 1° par la moyenne des prix homologués des produits de la catégorie fiscale des cigarettes déterminée dans les conditions prévues à l’article 575 du code général des impôts ; / b) Pour les produits relevant de la catégorie fiscale des tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, les deux tiers du montant mentionné au a. ».

7. Depuis le 1er janvier 2022 et à l’issue de l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l’Union européenne, les dispositions de l’article 268 du code des douanes relatives à la compétence des conseils généraux des départements pour fixer par délibération les taux et l’assiette du droit de consommation sur les cigarettes, les cigares, cigarillos, les tabacs à mâcher, les tabacs à priser, les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et les autres tabacs à fumer, destinés à être consommés notamment dans le département de La Réunion ont été recodifiées, à droit constant, à l’article L. 314-26 du code des impositions sur les biens et services, lequel prévoit que le taux de l’accise est fixé par le département.

8. Or, il ressort des pièces du dossier que par une décision n° 2012-290/291 QPC du 25 janvier 2013, le Conseil constitutionnel a déjà confirmé la constitutionnalité de l’article 268 du code des douanes, aujourd’hui recodifié, à droit constant, à l’article L. 314-26 du code des impositions sur les biens et services. Il a, en particulier, estimé que par les dispositions des troisième et quatrième alinéas du 1 de l’article 268 du code des douanes qui prévoient que le montant du droit de consommation est calculé dans chaque département par application des taux fixés par le conseil général à un pourcentage d’un prix de référence calculé conformément à la loi, que les taux fixés par chaque conseil général ne peuvent, en application du cinquième alinéa du 1 de l’article 268, excéder ceux prévus à l’article 575 A du code général des impôts pour les produits de même catégorie en France continentale, que le pourcentage du prix de vente au détail est également fixé par ces mêmes conseils généraux, dans les limites déterminées par la loi, entre 66 % et 110 % du prix de référence, le législateur a entendu limiter les différences entre les montants du droit de consommation selon qu’il s’applique à des produits homologués ou non et qu’il s’est fondé sur un critère en lien direct avec l’objectif qu’il s’est assigné et que ces dispositions n’entraînent pas de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques. Le Conseil constitutionnel a ainsi, dans les motifs et le dispositif de la décision n° 2012-290/291 QPC du 25 janvier 2013, déclaré l’article 268 du code des douanes conforme à la Constitution.

9. Aucun changement de circonstances survenu depuis cette décision n’est de nature à justifier que la conformité de cette disposition à la Constitution soit à nouveau examinée par le Conseil constitutionnel. Ainsi, et alors même que cette décision ne s’est pas expressément prononcée sur le moyen tiré de ce que le 1° de l’article L. 314-26 du code des impositions sur les biens et services engendre notamment pour les domiens une rupture d’égalité devant l’impôt, ce moyen doit être écarté, sans qu’il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée.

10. Il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat, la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Dean & Simmons France.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

11. Compte tenu de ce qui a été dit au point 7, la société Dean & Simmons France n’est pas fondée à soutenir que depuis l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 précitée, l’autorité compétente en matière de fixation desdits taux d’accise n’a pas été explicitement précisée et que le conseil départemental de La Réunion n’était pas compétent pour déterminer, à l’article 2 de la délibération attaquée, les taux de l’accise sur les tabacs applicable sur son territoire.

12. L’article 34 de la Constitution dispose que : « La loi fixe les règles concernant : (…) / l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d’émission de la monnaie (…) ». Aux termes de l’article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. (…) ». L’article 1er de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit dans sa version initiale que : « Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent. (…) ».

13. Aux termes de l’article L. 3443-3-1 du code général des collectivités territoriales, créé par l’article 5 de l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 : « La fraction de l’accise sur les tabacs mentionnée à l’article L. 314-1 du code des impositions sur les biens et services perçue en outre-mer est allouée au département de mise à la consommation. (…) / La fraction affectée à La Réunion est réduite de 22,57 % au bénéfice de l’Etat. »

14. Une habilitation donnée par le Parlement sur le fondement de l’article 38 de la Constitution élargit de façon temporaire le pouvoir réglementaire dont le Gouvernement dispose, en l’autorisant à adopter des mesures qui relèvent du domaine normalement réservé à la loi, que ce soit en vertu de l’article 34 de la Constitution ou d’autres dispositions de celle-ci. Alors même que les mesures ainsi adoptées ont la même portée que si elles avaient été prises par la loi, les ordonnances prises en vertu de l’article 38 de la Constitution conservent le caractère d’actes administratifs, aussi longtemps qu’elles n’ont pas fait l’objet d’une ratification, qui ne peut être qu’expresse, par le Parlement. A ce titre, elles doivent respecter, outre les règles de compétence, de forme et de procédure qui leur sont applicables, les règles et principes de valeur constitutionnelle et les engagements internationaux de la France, elles ne peuvent intervenir dans le domaine de la loi, abroger ou modifier des lois ou y déroger que dans la limite de l’habilitation conférée par le législateur et, sauf à ce que cette habilitation ait permis d’y déroger, elles sont soumises au respect des principes généraux du droit s’imposant à toute autorité administrative. Leur légalité peut être contestée par voie d’action, au moyen d’un recours pour excès de pouvoir formé dans le délai de recours contentieux devant le Conseil d’Etat, ou par la voie de l’exception, à l’occasion de la contestation d’un acte ultérieur pris sur leur fondement, devant toute juridiction, qui peut en écarter l’application, sous réserve de question préjudicielle. Toutefois, lorsque le délai d’habilitation est expiré, la contestation, au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, des dispositions d’une ordonnance relevant du domaine de la loi n’est recevable qu’au travers d’une question prioritaire de constitutionnalité, qui doit être transmise au Conseil constitutionnel si les conditions fixées par les articles 23-2, 23-4 et 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel sont remplies. En outre, la loi par laquelle le Parlement ratifie une ordonnance lui donne rétroactivement valeur législative. Il suit de là, d’une part, qu’un recours pour excès de pouvoir tendant à son annulation devient, à compter de cette ratification, sans objet et, d’autre part, qu’à compter de cette même date, elle ne peut plus être utilement contestée par voie d’exception qu’au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, par le moyen d’une question prioritaire de constitutionnalité, et des engagements internationaux de la France produisant des effets directs dans l’ordre juridique interne.

15. Il ressort des pièces du dossier que par l’article 2 de la délibération contestée, le conseil départemental de La Réunion a fixé les taux de l’accise sur les tabacs applicable sur le territoire pour chacune des catégories de produits, sous réserve de l’application du taux maximal défini à l’article L. 314-26 du code des impositions sur les biens et services. Eu égard à l’argumentation qu’elle développe, la société Dean & Simmons France doit être regardée comme critiquant, par voie d’exception, la conformité des dispositions de l’article L. 314-26 du code des impositions sur les biens et services et donc de l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 qui a créé ces dispositions relevant du domaine de la loi, à l’article 34 de la Constitution en ce qu’elles donnent compétence au département de La Réunion pour fixer le taux d’accise alors que cette compétence relèverait du Parlement dans la mesure où en vertu de l’article L. 3443-3-1 du code général des collectivités territoriales une fraction affectée à La Réunion est réduite de 22,57 % au bénéfice de l’Etat.

16. Toutefois, cette ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 prise sur le fondement de l’article 38 de la Constitution a été ratifiée par l’article 80-VI de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023, lui donnant ainsi rétroactivement valeur législative. Compte tenu de ce qui a été dit au point 14, à partir de la date de cette ratification, la société Dean & Simmons France ne peut plus utilement contester la légalité de cette ordonnance par voie d’exception, au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, que par le moyen d’une question prioritaire de constitutionnalité. Or, en l’absence de présentation d’un mémoire distinct soulevant une question prioritaire de constitutionnalité concernant l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021, ainsi que le prévoit l’article R. 771-3 du code de justice administrative, le moyen tiré de la violation de l’article 34 de la Constitution est irrecevable et ne peut qu’être écarté. Par ailleurs, ainsi qu’il a été dit au point 8, la question prioritaire de constitutionnalité concernant la conformité des dispositions de l’article L. 314-26 du code des impositions sur les biens et services ne présente pas un caractère de nouveauté.

17. En raison de la ratification de l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 par l’article 80-VI de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 mentionnée au point 16, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de l’article 1er de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001. Dès lors, ce moyen doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la société Dean & Simmons France n’est pas fondée à demander l’annulation de l’article 2 de la délibération du 27 novembre 2024 du conseil départemental de La Réunion.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de La Réunion une somme au titre des frais exposés par la société Dean & Simmons France et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Dean & Simmons France.

Article 2 : La requête de la société Dean & Simmons France est rejetée.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Dean & Simmons France et au département de La Réunion.

Délibéré après l’audience du 2 octobre 2025, où siégeaient :

- M^me Blin, présidente,

- M^me Marchessaux, première conseillère.

- M. Fourcade, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 octobre 2025.

La rapporteure,

J. MARCHESSAUXLa présidente,

A. BLIN

La greffière,

S. LE CARDIET

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.