Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires en réplique enregistrés les 17 juin, 17 juillet et 17 octobre 2023, 23 décembre 2024 et 28 mars 2025, M^me B E, représentée par M^e Karjania, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler les arrêtés du 28 avril 2023 par lesquels le maire de Saint-André a mis fin à son détachement sur l’emploi fonctionnel de directrice générale adjointe des services à compter du 1er mai 2023, a modifié son régime indemnitaire pour l’attribution de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertises (IFSE), lui a supprimé le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) et du régime indemnitaire liés à cet emploi, ainsi que la note d’affectation du même jour l’affectant en qualité de chargée de mission juridique ;

2°) d’enjoindre à titre principal à la commune de Saint-André de la réintégrer dans ses fonctions de directrice générale adjointe des services, de reconstituer sa carrière à compter du 1er mai 2023, à titre subsidiaire de réexaminer sa situation et de reconstituer sa carrière, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-André la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les écritures en défense devront être écartées des débats dès lors que le maire ne pouvait pas représenter la commune en raison d’une situation de conflit d’intérêt ;

— l’arrêté de déport du 2 janvier 2023 est affecté d’erreur de fait, d’incompétence négative et de détournement de procédure.

Sur l’arrêté portant fin de détachement :

— il est entaché d’incompétence de son auteur ;

— il est entaché d’un vice de procédure tiré de l’absence d’entretien préalable par le maire ;

— il est entaché d’un vice de procédure tiré de l’absence d’information aux organismes visés à l’article L. 544-1- 2° du code général de la fonction publique et du centre national de la fonction publique territoriale ;

— il repose sur des faits inexacts tenant à l’ajout de nouveaux motifs de faits non mentionnés dans la convocation à l’entretien préalable ni dans l’arrêté de fin de détachement, à la qualification d’assistance à l’audience, à la publicité limitée de l’assistance, à l’absence de conflit d’intérêts, à l’absence d’assistance dans la transmission de la requête, à l’absence de caractère vindicatif du courriel adressé au maire ;

— elle peut se prévaloir d’autres circonstances qui neutralisent la qualification de perte de confiance de sorte que l’arrêté en cause est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

— il est intervenu en méconnaissance de l’arrêté de déport qui n’a pas été respecté, ce qui constitue un vice de procédure et une incompétence négative ;

Sur l’arrêté portant affectation en qualité de chargé de mission juridique :

— il devra être annulé en conséquence de l’illégalité de l’arrêté portant fin de détachement ;

— il est entaché d’incompétence ;

— il n’est pas justifié par l’intérêt du service ;

Sur l’arrêté modifiant le régime indemnitaire :

— il devra être annulé en conséquence de l’illégalité de l’arrêté portant fin de détachement ;

— il est entaché d’incompétence ;

Sur l’arrêté portant retrait de la NBI :

— il devra être annulé en conséquence de l’illégalité de l’arrêté portant fin de détachement ;

— il est entaché d’incompétence.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 12 octobre 2023 et 20 mars 2025, la commune de Saint-André, représentée par M^e Binsard, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M^me E une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code général de la fonction publique ;

— la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 ;

— le décret n°2014-90 du 31 janvier 2014 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Monlaü,

— les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public,

— et les observations de M^e Karjania pour M^me E et de M^e Navarro, substituant M^e Binsard pour la commune de Saint-André.

Une note en délibéré a été enregistrée le 22 avril 2025, présentée pour M^me E.

Considérant ce qui suit :

1. M^me E, attachée principale, a été détachée à compter du 1er décembre 2021 sur l’emploi fonctionnel de directrice générale adjointe des services de la commune de Saint-André. Par arrêtés du 28 avril 2023, le maire de Saint-André a mis fin à compter du 1er mai 2023 à son détachement et lui a supprimé le bénéfice de la NBI ainsi que le régime indemnitaire liés à cet emploi fonctionnel. Par une note du 28 avril 2023, l’intéressée a été réaffectée sur un poste de chargée de mission juridique au sein de la direction générale des services. Par la présente requête, M^me E demande au tribunal d’annuler ces décisions.

Sur la recevabilité du mémoire en défense :

2. Aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors en vigueur : « Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : () / 16° D’intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal () ». Aux termes de l’article L. 2122-26 du même code : « Dans le cas où les intérêts du maire se trouvent en opposition avec ceux de la commune, le conseil municipal désigne un autre de ses membres pour représenter la commune, soit en justice, soit dans les contrats ».

3. M^me E soutient que les écritures en défense doivent être écartées des débats dès lors que le maire ne pouvait pas représenter la commune en raison d’une situation de conflit d’intérêt. Toutefois, d’une part, en application des dispositions de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal de la commune de Saint-André a, par délibération du 20 juillet 2020, donné régulièrement délégation au maire pour défendre la commune dans les actions en justice intentées contre elle, sans d’ailleurs prévoir qu’il ne pourrait représenter la commune en cas de conflit d’intérêt et en confiant en l’espèce la représentation en justice de la commune à un avocat. D’autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conditions fixées par l’article L. 2122-26 du code général des collectivités territoriales nécessiteraient que le conseil municipal de Saint-André désigne un autre représentant de la commune dans le cadre de la présente instance, en l’absence d’opposition d’intérêt entre le maire, en qualité d’oncle de la requérante, et la commune, en tant qu’employeur de celle-ci. Par suite, M^me E n’est pas fondée à opposer l’irrecevabilité du mémoire en défense de la commune.

Sur l’arrêté portant fin de détachement :

En ce qui concerne le moyen tiré de la compétence de l’auteur de l’acte :

4. Aux termes de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : " I. – Au sens de la présente loi, constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction. / Lorsqu’ils estiment se trouver dans une telle situation : () 2° Sous réserve des exceptions prévues au deuxième alinéa de l’article 432-12 du code pénal, les personnes titulaires de fonctions exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s’abstiennent d’adresser des instructions ; () « . Aux termes de l’article 5 du décret du 31 janvier 2014 portant application de l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : » () Lorsqu’elles estiment se trouver en situation de conflit d’intérêts, qu’elles agissent en vertu de leurs pouvoirs propres ou par délégation de l’organe délibérant, les personnes mentionnées au précédent alinéa prennent un arrêté mentionnant la teneur des questions pour lesquelles elles estiment ne pas devoir exercer leurs compétences et désignant, dans les conditions prévues par la loi, la personne chargée de les suppléer. / Par dérogation aux règles de délégation prévues aux articles L. 2122-18, L. 3221-3, L. 4231-3, L. 4422-25 et L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales, elles ne peuvent adresser aucune instruction à leur délégataire ".

5. Il ressort des pièces du dossier que, M. C, premier adjoint au maire, signataire de l’arrêté en litige du 28 avril 2023, bénéficiait d’une délégation de signature du maire de Saint-André accordée par un arrêté 2 janvier 2023 pris dans les conditions prévues par l’article 5 du décret du 31 janvier 2014, intitulé « arrêté de déport, prévention des conflits d’intérêts » mentionnant en particulier le lien de parenté entre M^me E et M. A, et le déport de ce dernier de la gestion des suites à donner au manquement commis par la requérante à l’occasion de la tenue d’une audience du tribunal administratif du 8 novembre 2022 opposant un délégué de la liste CFTC à la commune et son abstention de toute utilisation de ses pouvoirs propres et délégués qu’il détient dans le cadre des décisions à prendre sur les suites à donner à ce manquement. Ainsi, dès lors qu’il désigne le premier adjoint au maire comme suppléant du maire de Saint-André spécifiquement en raison du conflit d’intérêts caractérisé dans les circonstances de l’espèce, entre M. A et M^me E, l’arrêté du 2 janvier 2023 a pu régulièrement donner compétence à M. C pour signer la décision attaquée, alors même que l’arrêté de détachement de la requérante pris en novembre 2021 avait été signé par le maire, eu égard au changement de circonstances. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte en raison de l’illégalité de l’arrêté de déport et de l’absence de délégation consentie au signataire doit être écarté.

En ce qui concerne le vice de procédure tiré de l’absence d’entretien préalable par le maire et le moyen tiré de l’absence d’information de l’assemblée délibérante :

6. Aux termes de l’article L. 412-6 du code général de la fonction publique : " Les emplois fonctionnels de direction de la fonction publique territoriale sont pourvus par voie de détachement. / Cette modalité de nomination s’applique aux emplois fonctionnels suivants : / 1° Directeur général des services et, lorsque l’emploi est créé, directeur général adjoint des services des départements et des régions ; / () « . Aux termes de l’article L. 544-1 du même code : » Il ne peut être mis fin aux fonctions d’un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel mentionné aux 1° à 8° de l’article L. 412-6 qu’après un délai de six mois suivant soit sa nomination dans l’emploi, soit la désignation de l’autorité territoriale. A l’issue de ce délai, sa fin de fonctions ne peut intervenir que dans les conditions suivantes : / 1° Elle est précédée d’un entretien avec l’autorité territoriale ; / 2° Elle fait l’objet d’une information de l’assemblée délibérante et du Centre national de la fonction publique territoriale ou du centre de gestion. / La fin de fonctions de l’intéressé prend effet le premier jour du troisième mois suivant l’information de l’assemblée délibérante ".

7. Il résulte des dispositions précitées que le législateur a entendu faire de l’information de l’assemblée délibérante une formalité substantielle préalable à la prise d’effet de la décision mettant fin aux fonctions qui doit être accomplie sans qu’une modalité particulière pour l’accomplissement de cette formalité soit nécessaire. En l’espèce, la commune justifie par la production d’un extrait du procès-verbal du 22 février 2023 de l’information du conseil municipal du terme du détachement de M^me D dans ses fonctions de directrice générale adjointe des services. Par suite, le moyen manque en fait.

8. M^me E soutient qu’elle aurait dû, compte tenu de l’exercice de son emploi fonctionnel de directrice générale des services, bénéficier de la garantie instituée par l’article L. 544-1 du code général des collectivités territoriales, consistant en la tenue d’un entretien avec le chef de l’exécutif territorial. Toutefois, d’une part, le respect du principe énoncé au point 4 faisait obstacle à ce que l’entretien préalable puisse se dérouler entre le maire et l’intéressée eu égard à leurs liens de parenté. D’autre part, il n’est pas contesté que, par lettre du 3 janvier 2023, le premier adjoint au maire a adressé à l’intéressée une convocation à l’entretien préalable à la fin du détachement sur l’emploi fonctionnel de directrice générale des services et que cet entretien a eu lieu en présence de sa sœur et d’un représentant syndical CFTC le 23 janvier suivant et qu’au cours de cet entretien, les motifs fondant la décision de mettre fin à son détachement ont été portés à sa connaissance. Par suite, et sans qu’est d’incidence à cet égard la circonstance que M^me E ait été nommée au poste de directrice générale des services par son oncle, maire de la commune, celle-ci n’est pas fondée à soutenir que l’entretien préalable se serait déroulé avec le premier adjoint au maire dans des conditions irrégulières.

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que l’arrêté de fin de détachement est intervenu en méconnaissance de l’arrêté de déport :

9. M^me E soutient que l’arrêté de fin de détachement serait intervenu au mépris de l’arrêté de déport du 2 janvier 2023 dès lors que c’est le maire de la commune qui serait en réalité à l’origine de la signature de cet arrêté. Toutefois, en se bornant à soutenir à partir d’un courriel du 20 février 2023, que la procédure de fin de détachement aurait été en réalité conduite par M. A au motif que le premier adjoint au maire aurait refusé la conclusion d’un protocole de transition de fin de détachement, la requérante n’établit pas que M. C, auteur de l’arrêté du 28 avril 2023, aurait été influencé par le maire pour décider de la fin de son détachement. Le moyen doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l’inexactitude matérielle des faits et de l’erreur manifeste d’appréciation :

10. Il peut être mis fin au détachement des agents occupant les emplois fonctionnels mentionnés à l’article L. 544-1 du code général de la fonction publique pour des motifs tirés de l’intérêt du service. Eu égard à la nature particulière des responsabilités qui lui incombent, le fait, pour une directrice générale adjointe des services d’une commune de s’être trouvée placée dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part de l’autorité territoriale de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu’elle soit, pour ce motif, déchargée de ses fonctions.

11. Il ressort des pièces du dossier que M^me E, a par arrêté du maire de Saint-André du 30 novembre 2021 été détachée sur l’emploi fonctionnel de directrice générale adjointe des services à compter du 1er décembre 2021 pour une durée de cinq ans. Le 3 janvier 2023, elle a reçu une convocation à un entretien préalable prévu le 23 janvier 2023 concernant la fin de son détachement. Par un arrêté du 28 avril 2023 la commune a mis fin au détachement de l’intéressée à compter du 1er mai dans l’emploi de directrice adjointe des services en raison de ce qu’à l’occasion d’une audience au tribunal administratif le 8 novembre 2022, M^me E avait assisté le délégué de la liste « CFTC – syndicat régional des agents des collectivités territoriales Réunion Mayotte » dans une action engagée contre une décision du maire de Saint-André, ce qui est constitutif d’un manquement aux obligations de directrice générale adjointe et a provoqué une rupture du lien de confiance. En l’espèce, M^me E soutient qu’étant en congés, elle n’a fait qu’assister passivement à l’audience du tribunal du 8 novembre 2022 et qu’elle a pu prendre la parole en y ayant été autorisée par le président, ses fonctions et grade n’ayant pas été mentionnés et son intervention s’est limitée à la lecture des observations de son compagnon victime d’un problème oculaire. Elle ajoute que la publicité de cette audience était limitée et que son intervention à l’audience n’a pas été de nature à faire naitre un conflit d’intérêt avec la commune. Toutefois, il est constant que le litige auquel était présente la requérante à l’audience devant le tribunal administratif concernait une décision prise en matière électorale par le maire de Saint-André décidant d’écarter une liste de candidats déposée par l’organisation syndicale CFTC en vue de l’élection des membres du comité social territorial (CST) commun à la commune de Saint-André, au centre communal d’action sociale (CCAS) et à la caisse des écoles prévu le 8 décembre 2022. En sa qualité de directrice générale adjointe des services collaboratrice directe du maire et des élus, qui par son expertise et ses conseils, coordonne les services et pilote l’organisation en cohérence avec les orientations préalablement définies par la municipalité, le contexte particulier de cette affaire lié à la présence de M^me E à une audience publique du tribunal pouvait présenter dans les circonstances de l’espèce une incompatibilité entre ses fonctions et les intérêts de la commune susceptible de conduire à une rupture du lien de confiance, compte tenu de la prise de parole en publique de l’intéressée à l’occasion d’un contentieux où elle n’a pas représenté les intérêts de la commune, partie à l’instance, mais est intervenue pour la défense des intérêts de son conjoint. Par suite, dès lors que les conséquences liées à cette intervention de la requérante sont notamment susceptibles d’altérer la communication avec les élus, et de nature à nuire à l’efficacité de la relation de travail et à l’intérêt du service, le premier adjoint au maire a pu sans commettre d’erreur de fait ni entacher sa décision d’erreur manifeste d’appréciation, estimer qu’une telle rupture du lien de confiance entre la requérante, dont les états de services et compétences professionnelles reconnues ne sont pas remis en cause, et l’exécutif territorial justifiait qu’il fût mis fin à son détachement.

Sur les arrêtés portant suppression du bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), suppression du régime indemnitaire liés à l’emploi fonctionnel et affectation en qualité de chargée de mission juridique :

12. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit précédemment que le moyen tiré de ce que ces arrêtés doivent être annulés par voie de conséquence de l’annulation de l’arrêté portant fin de détachement sur l’emploi fonctionnel doit être écarté.

13. En deuxième lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 5, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur des actes doit être écarté.

14. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision d’affecter M^me E sur le poste de chargée de mission juridique procède de la fin de son détachement sur un emploi fonctionnel. La requérante qui se borne à alléguer que cette affectation n’est pas justifiée par l’intérêt du service n’assortit pas son moyen des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M^me E doit être rejetée y compris ses conclusions à fin d’injonction et celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

16. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Saint-André sur ce même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me E est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-André au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me B E et à la commune de Saint-André.

Délibéré après l’audience du 17 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Blin, présidente,

M. Monlaü, premier conseiller,

M^me Marchessaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 avril 2025.

Le rapporteur,

X. MONLAÜ

La présidente,

A. BLIN

Le greffier,

F.IDMONT

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.