Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires enregistrés le 24 juillet 2024 et les 20 juin et 1er août 2025, le syndicat mixte de Pierrefonds, représenté par M^e Zurbach, demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser la somme de 4 297 353, 43 euros en réparation du préjudice financier subi et de mettre à sa charge la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l’Etat a commis une faute dans l’exécution des opérations se rattachant aux procédures d’établissement et de recouvrement de la taxe d’aéroport, de la majoration de cette taxe, du tarif de sûreté et de sécurité sur le transport aérien de passagers et du tarif de péréquation aéroportuaire qui résulte de la méconnaissance de l’objectif de couverture des coûts liés aux missions de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier et de sûreté ainsi qu’au titre des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux, cet objectif découlant des articles L. 422-23 du code des impositions sur les biens et services et L. 6328-4 du code des transports ;

- l’Etat a commis une faute dans l’exécution des opérations se rattachant aux procédures d’établissement et de recouvrement de la taxe d’aéroport, de la majoration de cette taxe, du tarif de sûreté et de sécurité sur le transport aérien de passagers et du tarif de péréquation aéroportuaire qui résulte du défaut de transparence quant aux montants reversés à ce titre et de l’insuffisance de ces montants au regard des coûts liés aux missions de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier et de sûreté ainsi qu’au titre des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux ;

- l’Etat a commis une faute dans l’exécution des opérations se rattachant aux procédures d’établissement et de recouvrement de la taxe d’aéroport, de la majoration de cette taxe, du tarif de sûreté et de sécurité sur le transport aérien de passagers et du tarif de péréquation aéroportuaire en excluant, à compter de 2024, les coûts liés aux vols non-commerciaux des dépenses éligibles à ces financements ;

- depuis 2018, l’Etat a commis une faute en fixant, par arrêtés interministériels successifs, des tarifs de taxe d’aéroport et, à compter de 2022, des tarifs de sureté et de sécurité sur le transport aérien de passagers à des montants insuffisants pour compenser les coûts éligibles à ce mode de financement générés par l’exploitation de l’aérodrome de Pierrefonds ;

- depuis 2018, l’Etat a commis une faute en fixant, par arrêtés ministériels successifs, des pourcentages de répartition du produit de la majoration de la taxe d’aéroport et, à compter de 2022, du produit du tarif de péréquation aéroportuaire à des montants insuffisants pour compenser les coûts éligibles à ce mode de financement générés par l’exploitation de l’aérodrome de Pierrefonds ;

- l’Etat engage sa responsabilité du fait des carences fautives dans l’exercice de ses missions de sûreté et de sécurité qui relèvent par nature de prérogatives régaliennes et des insuffisances structurelles affectant le dispositif de financement des coûts induits par ces missions ;

- l’Etat engage sa responsabilité du fait des carences fautives dans l’exercice de ses missions de sûreté et de sécurité lesquelles lui font obligation d’évaluer les perspectives d’évolution de l’équilibre entre les dépenses liées à ces missions et le montant des recettes fiscales destinées à les compenser ;

- la responsabilité de l’Etat doit être engagée du fait des lois organisant le financement des coûts de sûreté et de sécurité en raison de la rupture d’égalité devant les charges publiques qu’elles génèrent et des préjudices anormaux et spéciaux qui en résultent pour les aéroports les moins fréquentés ;

- la responsabilité de l’Etat doit être engagée du fait de la non-conformité des lois organisant le financement des coûts de sûreté et de sécurité avec les dispositions de la directive n° 2006/123/CE du parlement et du conseil du 12 décembre 2006 et les stipulations de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- son préjudice financier, qui présente un caractère direct et certain, s’élève à la somme de 4 267 353, 43 euros, laquelle correspond au solde négatif de son résultat comptable résultant d’une part, des coûts de sûreté et de sécurité supportés sur la période allant de 2018 et 2024 qui n’ont pas été compensés par les recettes tirées desdites taxes et d’autre part, au montant des intérêts générés par les avances de trésorerie accordées par l’Etat, aux intérêts moratoires dus à ses prestataires et aux intérêts afférents à l’emprunt contracté pour faire face à ses dépenses de fonctionnement ;

- la nature fiscale des recettes tirées de la taxe d’aéroport, de la majoration de cette taxe, du tarif de sûreté et de sécurité sur le transport aérien de passagers et du tarif de péréquation aéroportuaire ne fait pas obstacle à ce que leur montant couvre les coûts liés aux missions de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier et de sûreté ainsi qu’au titre des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux ;

- l’Etat est tenu à une obligation de résultat et doit garantir le financement, par l’impôt, des dépenses de sûreté et de sécurité ;

- le législateur n’a pas expressément exclu la possibilité d’engager la responsabilité de l’Etat sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques résultant de l’application des dispositions organisant le financement des coûts de sûreté et de sécurité ;

- ses créances ne sont pas prescrites ;

- il n’a commis aucune faute dans la gestion des missions de sûreté et de sécurité ;

- l’Etat ne saurait s’exonérer de sa responsabilité en invoquant le fait de tiers ;

- les interventions volontaires présentées au soutien de sa requête sont recevables ;

- les courriers adressés par la communauté intercommunale des villes solidaires à l’Etat ainsi que les « formulaires H » transmis annuellement ont eu pour effet d’interrompre la prescription quadriennale.

Par quatre mémoires enregistrés les 4 février, 23 juillet, 5 et 12 août 2025, la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, représentée par la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, Rameix, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge du syndicat mixte de Pierrefonds au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- sont irrecevables, faute d’être assortis des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé, les moyens tirés de l’illégalité fautive affectant les arrêtés interministériels successifs fixant, depuis 2018, les tarifs de la taxe d’aéroport et, à compter de 2022, les tarifs de sûreté et de sécurité sur le transport aérien de passagers ainsi que les arrêtés ministériels fixant les pourcentages de répartition du produit de la majoration de la taxe d’aéroport et, à compter de 2022, du produit du tarif de péréquation aéroportuaire ;

- le syndicat mixte de Pierrefonds a commis des fautes dans la gestion des missions de sûreté et de sécurité de nature à exonérer totalement l’Etat de sa responsabilité si elle venait à être engagée ;

- la diminution des recettes tirées des taxes trouve sa cause dans les choix stratégiques opérés par la compagnie aérienne Air Austral, cette circonstance étant de nature à exonérer totalement l’Etat de sa responsabilité si elle venait à être engagée ;

- la diminution des recettes tirées des taxes aéroportuaires trouve sa cause dans la survenance de la crise sanitaire de la Covid-19, laquelle constitue un cas de force majeure et est de nature à exonérer l’Etat de sa responsabilité si elle venait à être engagée ;

- les créances antérieures au 1er janvier 2020 sont atteintes par la prescription quadriennale ;

- les interventions volontaires des sociétés Francklin Bach et BL & associés sont irrecevables dès lors que les biens appartenant au syndicat mixte de Pierrefonds sont insaisissables ;

- la demande du syndicat mixte de Pierrefonds était soumise au respect du délai prévu par l’article R. 196-1 du livre des procédures fiscales de sorte que les réclamations portant sur les exercices 2018, 2019, 2020 et 2021 sont irrecevables ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en intervention enregistré le 20 juin 2025, la SELAS BL & associés, représentée par M^e Zurbach, demande que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête du syndicat mixte de Pierrefonds et à ce qu’une somme de 180 euros soit mise à la charge de l’Etat en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que son intervention est recevable et se réfère aux moyens exposés dans la requête du syndicat mixte de Pierrefonds.

Par un mémoire en intervention enregistré le 20 juin 2025, la SELARL Francklin Bach, représentée par M^e Zurbach, demande que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête du syndicat mixte de Pierrefonds.

Elle soutient que son intervention est recevable et se réfère aux moyens exposés dans la requête du syndicat mixte de Pierrefonds.

Par une ordonnance du 25 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 25 août suivant.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- la directive n° 2006/123/CE du parlement et du conseil du 12 décembre 2006 ;

- le code général des impôts et notamment son article 1609 quatervicies ;

- le code des impositions sur les biens et services ;

- le code des transports ;

- l’arrêté du 27 décembre 2022 relatif aux modalités de déclaration des exploitants d’aérodromes pour l’établissement du tarif de sûreté et de sécurité de la taxe sur le transport aérien de passagers ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Fourcade, rapporteur,

- les conclusions de M. Monlaü, rapporteur public,

- et les observations de M^e Zurbach, pour le syndicat mixte de Pierrefonds.

Considérant ce qui suit :

1. Le syndicat mixte de Pierrefonds a pour objet la création, l’aménagement, le développement ainsi que l’exploitation en gestion directe de l’aéroport de Pierrefonds, aérodrome de classe 3 situé sur le territoire de la commune de Saint-Pierre. Par plusieurs courriers datés du 12 avril 2024 adressés à différentes autorités, il a demandé à l’Etat de lui verser la somme de 4 267 353, 43 euros en réparation du préjudice financier subi. Par la présente requête, il demande au tribunal de condamner l’État à lui verser cette somme.

Sur les interventions :

2. En matière de recours indemnitaire, une intervention n’est recevable que si l’issue du contentieux est susceptible de léser de façon suffisamment directe les intérêts de l’intervenant.

3. Le jugement à rendre sur la requête n° 2400967 du syndicat mixte de Pierrefonds, qui a été placé en redressement judiciaire par un jugement du tribunal mixte de commerce de Saint-Pierre du 25 février 2025, est susceptible de préjudicier aux droits de la SELAS BL & Associés et de la SELARL Franklin Bach respectivement désignés administrateur judiciaire et mandataire judiciaire. Par suite, et quand bien même le tribunal mixte de commerce de Saint-Pierre se serait mépris sur l’étendue de sa compétence ou aurait commis une erreur de droit, leurs interventions au soutien de la présente requête sont recevables. La fin de non-recevoir soulevée par le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation doit donc être écartée.

Sur la responsabilité pour faute :

En ce qui concerne l’exécution des opérations se rattachant aux procédures d’établissement et de recouvrement de l’impôt :

4. Une faute commise par l’administration lors de l’exécution d’opérations se rattachant aux procédures d’établissement ou de recouvrement de l’impôt est de nature à engager la responsabilité de l’Etat à l’égard d’une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle lui a directement causé un préjudice. Un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l’administration et notamment du fait de ne pas avoir versé à cette collectivité ou à cette personne des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement à son profit. L’administration peut invoquer le fait du contribuable ou, s’il n’est pas le contribuable, du demandeur d’indemnité comme cause d’atténuation ou d’exonération de sa responsabilité. Lorsque la faute invoquée procède non d’une abstention des services fiscaux à contrôler les éléments déclarés par le contribuable, mais de l’application erronée par l’administration fiscale d’une exonération tenant au seul statut de ce contribuable, sont inopérantes, aux fins de caractériser l’existence d’une faute, les questions de savoir si la personne qui recherche la responsabilité de l’administration fiscale a signalé cette erreur dans le délai de reprise et s’il existait des circonstances particulières devant conduire à une rectification spontanée des bases d’imposition de l’assujetti.

5. D’une part, aux termes de l’article L. 6328-3 du code des transports : « Sont éligibles au financement par des recettes fiscales les coûts directement imputables aux services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, et de sûreté, ainsi qu’aux mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux : / (…) / 2° A hauteur de 100 % pour les autres aérodromes ou groupements d’aérodromes [que ceux des classes 1 et 2] ». Aux termes de l’article L. 6328-4 du même code : « Est affecté à l’exploitation des aérodromes ou groupements d’aérodromes : 1° Au bénéfice du groupement de classe 1 à 3 à l’embarquement duquel les impositions ou fraction d’impositions suivantes sont perçues : a) La fraction résultant du tarif de sûreté et de sécurité de la taxe sur le transport aérien de passagers prévu au 3° de l’article L. 422-20 du code des impositions sur les biens et services ; b) La fraction résultant du tarif de sûreté et de sécurité de la taxe sur le transport aérien de marchandises prévu au 2° de l’article L. 422-45 du même code ; 2° Au bénéfice des aérodromes et groupements de classes 3 et 4 selon des modalités de répartition déterminées par arrêté du ministre chargé de l’aviation civile visant à assurer la couverture des coûts éligibles mentionnés à l’article L. 6328-3, la fraction résultant du tarif de péréquation aéroportuaire prévu au 4° de l’article L. 422-20 du code des impositions sur les biens et services. Le produit de la taxe perçue sur les embarquements réalisés en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin est réparti entre les aérodromes de chacune de ces collectivités. » L’article L. 6328-5 de ce code dispose que : « Les exploitants des aérodromes ou groupements d’aérodromes mentionnés à l’article L. 6328-3 mettent en œuvre, pour les services et mesures mentionnés au même article L. 6328-3, des moyens adéquats avec la réglementation en matière de sécurité et de sûreté aéroportuaires et conformes à la charte des bonnes pratiques publiée par l’administration ». Aux termes de l’article L. 6328-6 de ce code : « Les données relatives au trafic, aux coûts et aux autres produits de l’exploitation des aérodromes ou groupements d’aérodromes mentionnés à l’article L. 6328-3 font l’objet d’une déclaration par l’exploitant selon des modalités fixées par un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l’aviation civile. / Cet arrêté précise la proportion des coûts qui ne sont pas directement ou totalement imputables aux services et mesures mentionnés au même article L. 6328-3 ». En application de l’arrêté du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires du 27 décembre 2022, pris pour l’application de ces dispositions, les exploitants d’aérodromes remplissent une déclaration annuelle relative aux trafic, coûts et produits pour le financement des missions mentionnées à l’article L. 6328-3 du code des transports, qu’ils adressent aux services déconcentrés de la direction générale de l’aviation civile dans le ressort desquels l’aérodrome ou le groupement d’aérodromes est situé, au plus tard le 31 juillet de chaque année.

6. D’autre part, aux termes de l’article L. 422-20 du code des impositions sur les biens et services reprenant l’économie générale des dispositifs anciennement prévues par l’article 1609 quatervicies du code général des impôts : « Le montant de la taxe est égal, pour chaque embarquement constitutif d’un fait générateur, à la somme des tarifs suivants : / 1° Le tarif de l’aviation civile déterminé dans les conditions prévues à l’article L. 422-21 ; / 2° Le tarif de solidarité déterminé dans les conditions prévues à l’article L. 422-22 ; / 3° Le tarif de sûreté et de sécurité déterminé dans les conditions prévues à l’article L. 422-23 ; / 4° Le tarif de péréquation aéroportuaire déterminé dans les conditions prévues à l’article L. 422-24. » Aux termes de l’article L. 422-23 du même code : « Le tarif de sûreté et de sécurité prévu au 3° de l’article L. 422-20 est déterminé, pour chaque aérodrome ou groupement d’aérodromes des classes 1 à 3 au sens de l’article L. 6328-2 du code des transports, de manière à ce que le produit qui en résulte couvre, en complément du produit de la taxe sur le transport aérien de marchandises mentionnée à l’article L. 422-41 et compte tenu des besoins en financement de son exploitation, les coûts mentionnés à l’article L. 6328-3 du code des transports ». Cet article L. 422-23, comme l’article 1609 quatervicies du code général des impôts s’agissant de la taxe d’aéroport, renvoie la fixation du tarif à un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l’aviation civile, entre des limites inférieures et supérieures qu’il détermine en fonction de la classe dont relève l’aérodrome ou le groupement d’aérodromes. Concernant les aérodromes de classe 3, ces limites supérieures ont été fixées, pour les années 2018, 2019, 2021 au montant de 14 euros et, pour les années 2022, 2023 et 2024 aux montants respectifs de 15 euros, 16 euros et 17,20 euros.

7. Il résulte des dispositions des articles L. 6328-3 à L. 6328-5 du code des transports que, si l’ensemble des coûts directement exposés pour la réalisation des missions de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier et de sûreté ainsi qu’au titre des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux sont, pour les aéroports de classe 3, éligibles au financement par des recettes fiscales, dont le tarif de sûreté et de sécurité de la taxe sur le transport aérien de passagers, ces coûts doivent correspondre à la mise en œuvre de moyens adéquats au regard de la réglementation en matière de sécurité et de sûreté aéroportuaires et être conformes à la charte des bonnes pratiques publiée par l’administration.

8. En premier lieu, contrairement à ce que soutient le syndicat mixte de Pierrefonds, le législateur n’a pas entendu priver les ministres de tout pouvoir d’appréciation, lesquels peuvent s’écarter des coûts déclarés par l’exploitant non seulement lorsque ces coûts sont sans rapport avec les missions de sûreté et de sécurité, mais également lorsque leur niveau paraît injustifié. Partant, et comme le prévoient d’ailleurs les dispositions du chapitre III du livre III de la sixième partie du code des transports ainsi que celles de l’arrêté précité du 27 décembre 2022, pour définir ceux des coûts qui correspondent aux besoins strictement nécessaires à la réalisation des missions de l’exploitant et qui doivent ainsi être retenus, il appartient aux services centraux et déconcentrés de la direction générale de l’aviation civile d’exercer leurs contrôles sur les déclarations transmises en sollicitant au besoin la communication des pièces justificatives et informations à l’appui desquelles les exploitants d’aérodromes les ont renseignées. Il suit de là que le syndicat requérant n’est pas fondé à soutenir que l’Etat aurait commis une faute et méconnu les dispositions combinées des articles L. 422-23 du code des impositions sur les biens et services, 1609 quatervicies du code général des impôts et L. 6328-4 du code des transports en ne compensant pas l’intégralité de ses dépenses liées aux missions de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, et de sûreté, ainsi qu’aux mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux durant la période allant de 2018 à 2024. Au demeurant, le syndicat mixte de Pierrefonds n’établit ni même n’allègue que des dépenses éligibles au financement par le reversement du produit tiré de ces taxes auraient été écartées à tort pas les services chargés d’instruire ses déclarations présentées pour chacune des années considérées.

9. En deuxième lieu, s’il est vrai que, dans son courrier de réponse du 18 décembre 2023, le directeur de la sécurité de l’aviation civile océan Indien a indiqué que le tarif de sûreté et de sécurité avait « vocation à financer les coûts de sécurité et de sûreté concernant les vols commerciaux de passagers » alors que les dispositions de l’article L. 6328-3 du code des transports précitées n’opèrent aucune distinction entre les coûts directement imputables aux services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, et de sûreté, ainsi qu’aux mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux selon qu’ils se rattachent à des vols commerciaux ou non commerciaux, il ne résulte pas de l’instruction que certaines des dépenses déclarées à compter de 2024 par le syndicat mixte de Pierrefonds auraient été écartées pour ce motif. Par suite, il n’est pas fondé à soutenir que l’Etat aurait ainsi commis une faute lors de l’exécution des opérations se rattachant aux procédures d’établissement ou de recouvrement de l’impôt.

10. En troisième lieu, alors qu’il appartient en principe au demandeur qui engage une action en responsabilité à l’encontre de l’administration d’apporter tous éléments de nature à établir devant le juge la réalité du préjudice subi, le syndicat mixte de Pierrefonds, qui se borne à alléguer que le versement de « réserves de majoration » entre 2018 et 2020 et de montants supérieurs au titre du tarif de péréquation pour l’année 2023 tendraient à maintenir « l’opacité » sur le fondement des sommes ainsi versées, ne démontre pas avoir subi un quelconque préjudice de ce fait.

11. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 422-24 du code des impositions sur les biens et services : « Le tarif de péréquation aéroportuaire prévu au 4° de l’article L. 422-20 est identique pour l’ensemble des aérodromes et groupements d’aérodromes des classes 1 à 3. Il est déterminé par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l’aviation civile dans la limite supérieure de 1,25 €. Ce tarif est nul pour les aérodromes ou groupements d’aérodromes de la classe 4. » Aux termes de l’article L. 6328-7 du code des transports dans sa version en vigueur jusqu’au 1er janvier 2027 : « Au terme de l’exploitation d’un aérodrome ou d’un groupement d’aérodromes, le règlement du solde correspondant à la différence entre les recettes résultant des tarifs de sûreté et de sécurité de la taxe sur le transport aérien de passagers et de la taxe sur le transport aérien de marchandises, prévus respectivement au 3° de l’article L. 422-20 et au 2° de l’article L. 422-45 du code des impositions sur les biens et services, et les coûts mentionnés à l’article L. 6328-3 du présent code s’effectue dans les conditions suivantes : 1° Lorsque le solde est positif, l’exploitant sortant verse au nouvel exploitant le montant correspondant ; 2° Lorsque le solde est négatif : a) L’exploitant sortant d’un aérodrome ou groupement d’aérodromes des classes 1 ou 2 obtient le remboursement du montant correspondant par le nouvel exploitant ; b) L’exploitant sortant d’un aérodrome ou d’un groupement d’aérodromes des classes 3 ou 4 obtient le remboursement du montant correspondant par l’Etat au moyen du produit résultant du tarif de péréquation aéroportuaire de la taxe sur le transport aérien de passagers prévu au 4° de l’article L. 422-20 du code des impositions sur les biens et services. (…) » Il résulte de ces dispositions ainsi que de celles précitées du 2° de l’article L. 6328-4 du code des transports que le tarif de péréquation aéroportuaire de la taxe sur le transport aérien de passagers, qui a remplacé la majoration de la taxe d’aéroport anciennement prévue par l’article 1609 quatervicies du code général des impôts, est perçu au profit des aérodromes et groupements de classes 3 et 4 lesquels se voient attribuer le produit qui en résulte selon un pourcentage de répartition défini annuellement par arrêté du ministre chargé de l’aviation civile qui tient compte de la situation de chaque aérodrome et qui permet, pour la part restante, d’apurer le solde négatif correspondant, au terme de l’exploitation, à la différence entre les recettes fiscales tirées des tarifs de sûreté et de sécurité et les coûts éligibles à ces financements. Pour les années 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023 et 2024 le syndicat mixte de Pierrefonds a respectivement perçu 1,048 %, 1,523 %, 2,241 %, 0,803 %, 0,791%, 1,1% et 1,5% du produit résultant de la majoration de la taxe d’aéroport et, à compter de l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services, de celui résultant du tarif de péréquation aéroportuaire de la taxe sur le transport aérien de passagers.

12. D’une part, il résulte de l’instruction que les arrêtés conjoints successifs des ministres chargés du budget et de l’aviation civile édictés depuis 2018 pour fixer annuellement le montant du tarif de la taxe d’aéroport puis, celui du tarif de sûreté et de sécurité de la taxe sur le transport aérien de passagers applicable à l’aéroport de Pierrefonds ont systématiquement atteint les plafonds légaux prévus, pour les aérodromes de classe 3, par les articles 1609 quatervicies du code général des impôts et L. 422-23 du code des impositions sur les biens et services. Par suite, et dès lors qu’il n’appartient pas en principe au juge administratif de contrôler la légalité d’un acte pris pour l’application de la loi qui se borne à en tirer les conséquences nécessaires, le syndicat mixte requérant n’est pas fondé à soutenir que l’Etat aurait commis une faute en fixant des tarifs insuffisants au regard des coûts liés à la réalisation des missions de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier et de sûreté ainsi qu’au titre des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux.

13. D’autre part, si le syndicat mixte de Pierrefonds soutient que les pourcentages de répartition du produit de la majoration de la taxe d’aéroport et de la péréquation aéroportuaire de la taxe sur le transport aérien de passagers attribués par le ministre chargé de l’aviation civile depuis 2018 n’ont pas permis de couvrir l’intégralité des coûts éligibles mentionnés à l’article L. 6328-3 du code des transports, cette seule circonstance n’est pas, par elle-même, de nature à révéler l’existence d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat. En outre, il ne résulte pas de l’instruction que ces pourcentages, qui sont comparativement supérieurs à ceux attribués à la majorité des autres aérodromes de classes 3 et 4 pour chacune des années en cause, seraient manifestement disproportionnés au regard de la situation de l’aérodrome de Pierrefonds, de ses besoins en matière de sécurité et de sûreté qui découlent des données de trafics déclarées par l’exploitant et des nécessités tenant au financement des autres charges auxquelles sont affectées ces recettes dont une part est réservée pour apurer les soldes négatifs des concessions échues.

En ce qui concerne l’illégalité fautive des arrêtés ministériels et interministériels successivement édictés depuis 2018 :

14. Ainsi qu’il a été dit aux points 8 et 13, les arrêtés interministériels et ministériels édictés depuis 2018 pour fixer le tarif de la taxe d’aéroport, de la majoration de cette taxe, du tarif de sûreté et de sécurité de la taxe sur le transport aérien de passagers et du pourcentage de répartition du produit qui en résulte ne sont pas illégaux du seul fait qu’ils n’ont pas permis au syndicat mixte de Pierrefonds de compenser l’intégralité des dépenses supportées au titre des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, et de sûreté, ainsi qu’aux mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Par ailleurs, pour les mêmes motifs que ceux qui viennent d’être énoncés, ces arrêtés ne sont pas entachés de disproportions manifestes entre les tarifs ainsi institués, les recettes qui en découlent et les charges que ces taxes ont vocation à couvrir. Par suite, le moyen tiré de l’illégalité fautive de ces arrêtés doit être écarté.

En ce qui concerne la carence fautive :

15. Il incombe à l’administration d’accomplir ses missions dans le respect des règles de droit qui lui sont applicables. Elle doit, à cet effet, faire disparaître de l’ordonnancement juridique les dispositions qui y contreviennent et qui relèvent de sa compétence. Il lui appartient, en outre, de prendre les mesures administratives d’ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu’elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d’une règle de droit dans l’accomplissement de ses missions par l’administration et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité. Cette illégalité ne peut être regardée comme constituée que s’il apparaît au juge qu’au regard de la portée de l’obligation qui pèse sur l’administration, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l’exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l’obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en œuvre des actions supplémentaires.

16. En premier lieu, aux termes de l’article L. 6332-2 du code des transports : « I. – La police des aérodromes et des installations aéronautiques régis par les dispositions du présent chapitre est assurée, sous réserve des pouvoirs de l’autorité militaire à l’égard des aérodromes et installations dépendant de la défense nationale, par le représentant de l’Etat dans le département qui exerce, à cet effet, dans leur emprise, les pouvoirs impartis au maire aux articles L. 2212-2 et L. 2213-33 du code général des collectivités territoriales. (…) » Aux termes de l’article L. 6341-1 du même code : « Les agents civils et militaires de l’Etat ainsi que les organismes ou personnes agissant pour le compte et sous le contrôle de l’administration et certifiés à cet effet par l’autorité administrative compétente vérifient que les personnes, entreprises et organismes mentionnés à l’article L. 6341-2, installés sur les aérodromes ou implantés à l’extérieur de ceux-ci, respectent les mesures de sûreté mentionnées au même article. (…) » Aux termes de l’article L. 6341-2 dudit code : « I.- Sauf dans les cas où leur mise en œuvre est assurée par les services de l’Etat, les mesures de sûreté destinées à protéger l’aviation civile contre les actes d’intervention illicite sont mises en œuvre par : -les exploitants d’aérodromes (…) II.- Les mesures de sûreté sont mises en œuvre sous l’autorité du titulaire des pouvoirs de police mentionné à l’article L. 6332-2. (…) » Enfin, aux termes de l’article L. 6333-1 de ce code : « Les services désignés par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l’aviation civile contrôlent le respect des obligations mentionnées aux articles L. 6328-5 et L. 6328-6 sur l’année en cours et les deux années antérieures. »

17. D’une part, contrairement à ce que fait valoir le ministre en défense, la participation des exploitants d’aérodromes aux activités de sûreté ne saurait s’analyser comme un dessaisissement de la responsabilité de police incombant à l’Etat mais se rattachent au contraire à la mise en œuvre de cette mission, les autorités étatiques compétentes conservant les pouvoirs de direction et de contrôle qu’elles tiennent des dispositions du code des transports. Il leur appartient donc de s’assurer que les moyens suffisants sont mis à disposition des exploitants au regard des besoins à satisfaire en matière de sécurité et de sûreté. A cet égard, ainsi qu’il a été dit aux points 12 et 13, il ne résulte pas de l’instruction que les montants reversés par les services de la direction générale de l’aviation civile au syndicat mixte de Pierrefonds au titre de la taxe d’aéroport, remplacée par les tarifs de sûreté et de sécurité des taxes sur le transport aérien de passagers et sur le transport aérien de marchandises, et de la majoration de cette taxe, devenue le tarif de péréquation aéroportuaire, seraient manifestement disproportionnés au regard des coûts directement imputables aux services mentionnés à l’article L. 6328-3 précité et du volume de trafic de l’aérodrome dont s’agit.

18. D’autre part, si le syndicat mixte de Pierrefonds soutient que le dispositif de financement des coûts de sûreté et de sécurité est affecté « d’insuffisances structurelles », il résulte de l’instruction que les plafonds prévus par l’article L. 422-23 ont été réévalués passant de 14 euros en 2021, à 15 euros en 2022, 16 euros en 2023 et 17,20 euros en 2024 s’agissant des aérodromes de classe 3. De surcroit, il résulte également de l’instruction que le syndicat requérant a conclu, le 1er décembre 2020, une convention aux termes de laquelle l’Etat s’est engagé, en vertu du dispositif institué par l’article 29 de la loi du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020, à lui verser des avances de trésorerie destinées à financer les dépenses de sûreté-sécurité pour un montant total de 2 630 861 euros et dont les échéances de remboursement, débutant à compter du mois de septembre 2024, tendaient à permettre le report dans le temps de cette charge jusqu’à la reprise progressive du trafic et le rétablissement de son activité après la crise sanitaire. Il résulte en outre de l’instruction que, pour le financement de ses dépenses de fonctionnement, le syndicat mixte de Pierrefonds a contracté, le 29 décembre 2021, un crédit bancaire d’un montant de 400 000 euros pour lequel la Banque publique d’investissement – dont le capital est détenu par l’Etat et la Caisse des dépôts et consignations – s’est portée garante à hauteur de 90% de la somme empruntée. Par suite, au regard des différentes mesures prises auxquelles s’ajoute l’éligibilité des coûts liés au remboursement du principal et de la charge d’intérêts des avances consenties pendant la crise de la covid-19 au financement par le produit desdites taxes, le requérant n’est pas fondé à soutenir que l’Etat aurait méconnu l’obligation énoncée au point précédent qui consistait pour lui à s’assurer qu’il disposait des moyens suffisants pour la mise en œuvre des missions de sécurité et de sûreté.

19. Enfin, contrairement à ce que soutient le syndicat mixte de Pierrefonds, il n’incombait pas à l’Etat d’anticiper la diminution des recettes fiscales liée à la survenue de la crise sanitaire de la COVID-19 mais seulement, au titre de ses pouvoirs de direction et de contrôle, de s’assurer que cette circonstance ne l’avait pas privé des moyens suffisants pour assurer la mise en œuvre des missions de sécurité et de sûreté. Au demeurant, il résulte de l’instruction que, à la suite du courrier du 13 juin 2023 par lequel le président du syndicat mixte requérant a fait part, pour la première fois, au directeur général de l’aviation civile de la situation dégradée de sa trésorerie, les services compétents de l’Etat ont mis en place un dispositif d’accompagnement dans le but de réduire les coûts de sûreté-sécurité consistant notamment en une redéfinition des zones de sûreté et une amélioration de la polyvalence des personnels en charge des missions de lutte contre l’incendie et le péril animalier, cette dernière préconisation n’ayant toutefois pas été retenue par l’exploitant. Dès lors, celui-ci n’est pas davantage fondé à soutenir que l’Etat doit, pour ces motifs, être reconnu responsable du fait de sa carence.

En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat du fait de l’inconventionnalité de la loi :

20. La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés. La responsabilité de l’Etat du fait des lois peut également être engagée en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.

21. Aux termes de l’article 2 de la directive n° 2006/123 du 12 décembre 2006 du parlement et du conseil : « 1. La présente directive s’applique aux services fournis par les prestataires ayant leur établissement dans un État membre. 2. La présente directive ne s’applique pas aux activités suivantes : (…) d) les services dans le domaine des transports, y compris les services portuaires, qui entrent dans le champ d’application du titre V du traité (…) ».

Ainsi que la Cour de justice de l’Union européenne l’a dit pour droit dans son arrêt n° C-168/14 du 15 octobre 2015, il ressort des travaux préparatoires à l’adoption de la directive sur les services que l’exclusion relative aux « services dans le secteur des transports » a été, à dessein, rédigée dans des termes visant à correspondre au libellé de l’article 51 CE, qui est devenu l’article 58 TFUE, dont le paragraphe 1 énonce que « la libre circulation des services, en matière de transports, est régie par les dispositions du titre relatif aux transports ». L’emploi des termes « services dans le domaine des transports » démontre ainsi l’intention du législateur de l’Union européenne de ne pas restreindre l’exclusion énoncée à l’article 2, paragraphe 2, sous d), de la directive sur les services aux seuls moyens de transport pris en tant que tels. Il convient, dès lors, d’interpréter cette exclusion comme couvrant, non seulement tout acte physique de déplacement de personnes ou de biens d’un endroit à un autre au moyen d’un véhicule, d’un aéronef ou d’un vaisseau aquatique, mais aussi tout service intrinsèquement lié à un tel acte.

22. Il résulte de ce qui vient d’être dit que les dispositions de la directive n° 2006/123 du 12 décembre 2006 n’ont pas vocation à s’appliquer aux services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, et de sûreté, ainsi qu’aux mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux mis en œuvre par les exploitants d’aérodromes lesquels sont intrinsèquement liés aux activités de déplacement de personnes ou de biens au moyen d’aéronefs. Par suite, le moyen tiré de ce que l’Etat doit voir sa responsabilité engagée du fait de la méconnaissance, par les dispositions du code des transports et du code des impositions sur les biens et services précités, de cette directive ne peut qu’être écarté.

23. Aux termes de l’article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. » Le principe de non-discrimination édicté par l’article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme ne concerne que la jouissance des droits et libertés reconnus par la convention et ses protocoles additionnels. Dès lors, il appartient au requérant qui se prévaut de la violation de ce principe d’invoquer devant le juge administratif le droit ou la liberté dont la jouissance est affectée par la discrimination alléguée. Le syndicat mixte requérant ne précisant pas le droit ou la liberté qui seraient méconnus, il ne peut utilement se prévaloir des stipulations de l’article 14. Par suite, il n’est pas davantage fondé à rechercher la responsabilité de l’Etat du fait de la méconnaissance, par les dispositions du code des transports et du code des impositions sur les biens et services, de ces stipulations.

En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat du fait des lois :

24. Il résulte des principes qui gouvernent l’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat que le silence d’une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. Ainsi, en l’absence même de dispositions le prévoyant expressément, l’exploitant d’un aérodrome est fondé à demander l’indemnisation du dommage qu’il a subi du fait de la mise en œuvre, dans des conditions régulières, des dispositions organisant le financement des coûts directement imputables aux services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, et de sûreté, ainsi qu’aux mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux lorsque cela implique de lui faire supporter des aléas excédant ceux que comportent nécessairement une telle exploitation et que le préjudice qui en résulte revêt un caractère grave et spécial sans rapport avec les charges lui incombant normalement.

25. Pour justifier du caractère spécial de son préjudice, le syndicat mixte de Pierrefonds soutient appartenir à la catégorie des « aéroports français les moins fréquentés » particulièrement lésés par l’application des dispositions relatives au financement des coûts liés aux missions de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier et de sûreté ainsi qu’au titre des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Or, les dispositions de l’article 1609 quatervicies du code général des impôts et désormais, celles de l’article L. 422-23 du code sur les impositions des biens et services, fixent le plafond légal de la taxe d’aéroport devenue le tarif de sûreté et de sécurité sur le transport aérien de passagers et sur le transport aérien de marchandises pour l’ensemble des aérodromes de classe 3. Il suit de là que ce régime, de même que celui afférent à la majoration de la taxe d’aéroport et au tarif de péréquation aéroportuaire, est applicable à de nombreux exploitants dont la liste est annuellement arrêtée par le ministre chargé du budget et le ministre chargé de l’aviation civile en vertu du dernier alinéa de l’article L. 6328-2 du code des transports. Par suite, et dès lors qu’il n’apporte aucun élément précis permettant de définir un périmètre restreint d’exploitants d’aérodromes de classe 3 particulièrement lésés par la mise en œuvre du dispositif organisant le financement des coûts susmentionnés, le syndicat requérant ne justifie pas du caractère spécial du préjudice financier dont il se prévaut.

26. Au surplus, quand bien même il aurait été placé en redressement judiciaire par un jugement du tribunal mixte de commerce de Saint-Pierre du 25 février 2025, il résulte de l’instruction que les difficultés financières rencontrées par le syndicat mixte de Pierrefonds résultent d’une conjonction de facteurs qui, pour certains, procèdent de carences dans la gestion de l’établissement au cours de la période considérée. Par suite, il n’est pas fondé à soutenir que la mise en œuvre des dispositions dont s’agit aurait, à elle seule, été de nature à lui faire supporter une charge excédant celle qui devrait normalement lui incomber dans le cadre de l’exploitation d’un aérodrome dont l’équilibre économique dépend nécessairement du volume de trafic et de l’adaptation des moyens en conséquence de cette variable.

27. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir et l’exception de prescription quadriennale soulevée en défense par la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, que les conclusions présentées par le syndicat mixte de Pierrefonds tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 4 297 353, 43 euros doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

28. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, les sommes demandées par le syndicat mixte de Pierrefonds et par la SELAS BL & associés. Par ailleurs, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge du syndicat mixte requérant la somme demandée par la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation au titre des frais exposés et non compris dans les dépens de l’instance.

D E C I D E :

Article 1er : Les interventions de la SELAS BL & Associés et de la SELARL Franklin Bach sont admises.

Article 2 : La requête du syndicat mixte de Pierrefonds est rejetée.

Article 3 : Les conclusions de la SELAS BL & associés présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Les conclusions de la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié au syndicat mixte de Pierrefonds, à la SELAS BL & Associés, à la SELARL Franklin Bach et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet de La Réunion.

Délibéré après l’audience du 26 février 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Blin, présidente,

M^me Lacau, première conseillère,

M. Fourcade, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2026.

Le rapporteur,

C. FOURCADE

La présidente,

A. BLIN

La greffière,

S. LE CARDIET

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.