TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE LILLE

N°1603776

M. X

M. Marc Z Rapporteur

M^me Anne Villette Rapporteur public

Audience du 4 avril 2017 Lecture du 5 mai 2017 135-02-01-02-01-01 C

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le tribunal administratif de Lille

(2^e Chambre)

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 23 mai 2016, le 31 août 2016 et le 12 décembre 2016, M. B X demande au tribunal :

1°) à titre principal, d’annuler la délibération en date du 24 mars 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Wasquehal a adopté une modification de son règlement intérieur ;

2°) à titre subsidiaire, d’annuler les dispositions des articles 2, 4, 7 et 30 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Wasquehal, approuvé par la délibération du conseil municipal en date du 24 mars 2016 précitée ;

3°) de condamner la commune de Wasquehal à lui verser une somme de 1.500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— dès lors que le calendrier des dates de parution du magazine municipal et la « charte graphique » desdits magazines ne leur a pas été communiquée préalablement à la séance du 24 mars 2016, les élus du conseil municipal n’ont pas été suffisamment informés avant l’adoption de la délibération attaquée ;

— faute de prévoir la signature électronique et un horodatage des courriers électroniques envoyant les convocations aux séances du conseil municipal et de maintenir en parallèle un envoi des convocations par courrier postal au domicile des conseillers municipaux, l’article 2 du règlement intérieur modifié a méconnu les dispositions de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ;

— dès lors qu’il porte à soixante-douze heures le délai exigé pour introduire une demande de consultation des dossiers pour les affaires faisant l’objet d’une délibération, l’article 4 modifié a méconnu le droit des élus à l’information, le principe d’égalité entre les élus de la majorité et ceux de l’opposition et les dispositions de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie locale ;

— dès lors qu’il impose la transmission de l’intégralité des questions dans un délai minimal de quarante-huit heures avant le début de la séance du conseil municipal, l’article 5 du règlement modifié a méconnu le droit des élus à poser des questions orales lors des débats sur les questions relatives à l’ordre du jour ;

— dès lors qu’il supprime l’obligation de transmettre, préalablement à la tenue des réunions des commissions, les documents nécessaires à leur préparation, le 7° alinéa de l’article 7 modifié a méconnu le droit des élus à l’information et le principe d’égalité entre les élus de la majorité et ceux de l’opposition les dispositions de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie locale ;

— dès lors qu’il impose la transmission des textes des groupes n’appartenant pas à la majorité du conseil municipal dans un délai minimal de quatre semaines avant la parution du magazine municipal, sans que les dates de parution soient connues, et qu’il prohibe l’inclusion de photographies dans ces textes, le 1 er tiret du 2^e alinéa de l’article 30 modifié a méconnu la liberté d’expression des élus du conseil municipal garanti par les articles 10 et 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— dès lors qu’ils réduisent de près de 60 % le nombre de caractères des textes transmis par les élus n’appartenant pas à la majorité du conseil municipal pour parution dans le magazine municipal, les 2 ème et 3^e tirets du 2^e alinéa de l’article 30 a méconnu le droit d’expression des élus garanti par les dispositions de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ;

Par des mémoires en défense, enregistrés le 22 juillet 2016, le 25 octobre 2016 et le 18 janvier 2017, la commune de Wasquehal conclut au rejet de la requête et à la condamnation de M. X au paiement d’une somme de 1.500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par M. X ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Z,

— les conclusions de M^me Villette, rapporteur public,

— et les observations de M. X.

1. Considérant que M. X, conseiller municipal de la commune de Wasquehal, demande l’annulation de la délibération en date du 24 mars 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Wasquehal a adopté une modification de son règlement intérieur, et, à titre subsidiaire, l’annulation des dispositions des articles de ce règlement intérieur qu’il critique ; Sur les conclusions à fin d’annulation : En ce qui concerne l’article 2 : 2. Considérant qu’aux termes du deuxième alinéa de l’article 2 du règlement intérieur attaqué, relatif aux convocations aux séances du conseil municipal : « (…) La convocation est envoyée par voie électronique à l’adresse électronique municipale de chaque conseiller. Une version « papier » est également déposée dans leurs casiers personnels en mairie. (…) » ; 3. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s’ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. » ; 4. Considérant qu’il résulte des dispositions précitées de l’article L 2121-10 du code général des collectivités locales que les convocations aux séances du conseil municipal doivent être en principe adressées par voie postale ou par portage spécial au domicile des conseillers municipaux et que l’usage alternatif d’une transmission sous forme dématérialisée n’est possible que lorsque ceux-ci en ont fait la demande expresse auprès du maire ; 5. Considérant que le deuxième alinéa de l’article 2 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Wasquehal précité institue comme seuls modes de transmission des convocations aux séances du conseil municipal un envoi par courrier électronique et un dépôt dans le casier des élus en mairie, sans prévoir un envoi postal ou par portage au domicile des conseillers municipaux ; que, par suite et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens qu’il invoque à l’encontre de cette disposition, M. X est fondé à soutenir que les dispositions précitées du deuxième alinéa de l’article 2 ont méconnu les dispositions précitées de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales et à en demander l’annulation pour ce motif ; En ce qui concerne l’article 4 : 6. Considérant qu’aux termes du troisième alinéa de l’article 4 du règlement intérieur critiqué, relatif à l’accès aux dossiers des affaires faisant l’objet d’une délibération : « (…) Durant les cinq jours précédant la séance, les conseillers municipaux peuvent consulter les dossiers, projets de contrats ou de marchés uniquement en mairie et aux heures ouvrables, sur demande matérielle ou dématérialisée adressée au maire, soixante-douze heures avant la date de consultation souhaitée (…) » ; 7. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l’ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : «  Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. » ; 8. Considérant que le troisième alinéa de l’article 4 du règlement intérieur attaqué garantit aux élus du conseil municipal la possibilité de consulter les dossiers, projets de contrats ou de marchés en mairie faisant l’objet d’un point à l’ordre du jour du conseil municipal ; que, toutefois, il impose aux conseillers municipaux de présenter une demande écrite adressée au maire soixante-douze heures avant la date de consultation souhaitée ; que, compte tenu du délai de cinq jours fixé à l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales précité pour l’envoi des convocation, un tel délai pour l’introduction d’une demande de consultation des dossiers laisse aux membres du conseil municipal un intervalle d’à peine deux jours pour prendre connaissance des points à l’ordre du jour, de la note de synthèse et des autres documents éventuellement transmis et vérifier si, compte tenu des éléments déjà fournis, il est nécessaire de solliciter la consultation des dossiers en mairie ; que, du fait de la brièveté de cette période utile pour la consultation des dossiers, le requérant est fondé à soutenir que les dispositions du troisième alinéa de l’article 4 ont méconnu le droit à l’information des élus municipaux garanti à l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales précité ; que, par suite, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens qu’il invoque à leur encontre, il est fondé à demander l’annulation de ces dispositions ; En ce qui concerne l’article 5 : 9. Considérant qu’aux termes du troisième alinéa de l’article 5 du règlement intérieur contesté, relatif aux questions orales des élus du conseil municipal : « (…) Le texte exhaustif des questions orales est adressé par voie dématérialisée au maire quarante-huit heures au moins avant le début d’une séance du conseil municipal et fait l’objet d’un accusé réception. (…) » ; 10. Considérant aux termes de l’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales : « Les conseillers municipaux ont le droit d’exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d’examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal. » ; 11. Considérant que, comme le fait valoir M. X, en imposant un délai minimal de quarante-huit heures avant la séance du conseil municipal pour la transmission du texte intégral des questions orales des élus au maire, sans qu’un tel délai soit justifié par les contraintes d’organisation des séances du conseil municipal, le conseil municipal de la commune de Wasquehal a entaché les dispositions du troisième alinéa de l’article 5 du règlement intérieur critiqué d’une erreur manifeste dans l’appréciation de ses conséquences sur le droit d’expression des élus municipaux garanti par les dispositions précitées L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ; que, par suite, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens invoqués à leur encontre, le requérant est fondé à demander l’annulation de ces dispositions ; En ce qui concerne l’article 7 :

12. Considérant qu’aux termes des cinquièmes et sixième alinéas de l’article 7 du règlement intérieur critiqué, relatif au fonctionnement des commissions municipales : « (…) La commission se réunit sur convocation du maire ou du vice-président. Il est toutefois tenu de réunir la commission à la majorité de ses membres. La convocation, accompagnée de l’ordre du jour, est adressée à chaque conseiller à son domicile cinq jours avant la tenue de sa réunion. (…) » 13. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales : « Le conseil municipal peut former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d’étudier les questions soumises au conseil soit par l’administration, soit à l’initiative d’un de ses membres. Elles sont convoquées par le maire, qui en est le président de droit, dans les huit jours qui suivent leur nomination, ou à plus bref délai sur la demande de la majorité des membres qui les composent. Dans cette première réunion, les commissions désignent un vice- président qui peut les convoquer et les présider si le maire est absent ou empêché. Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes commissions, y compris les commissions d’appel d’offres et les bureaux d’adjudications, doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l’expression pluraliste des élus au sein de l’assemblée communale. » ; 14. Considérant, en premier lieu, que le délai de cinq jours franc prévu à l’article 7 pour l’envoi des convocations permet aux membres des commissions de prendre connaissance de l’ordre du jour des réunions dans les mêmes conditions qu’ils le font pour les séances plénières du conseil municipal ; que, compte tenu de ce qui a été énoncé au point 8 et, en particulier, de l’annulation des dispositions du troisième alinéa de l’article 4 imposant d’introduire toute demande de consultation de dossiers en mairie dans un délai minimal de soixante-douze heures, il est également loisible aux conseillers municipaux de mettre à profit le délai de cinq jours précité pour adresser au maire des demandes d’information complémentaire et consulter les dossiers en mairie ; que, par suite, la rédaction du sixième alinéa de l’article 7 du règlement intérieur n’a pas méconnu le droit des élus municipaux à l’information garanti par l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales précité ; 15. Considérant, en second lieu, qu’il ne résulte pas des dispositions critiquées du sixième alinéa de l’article 7 du règlement intérieur litigieux que les élus de la majorité municipale autres que le maire, les adjoints ou, le cas échéant, les conseillers municipaux titulaires d’une délégation, bénéficieraient de modalités d’information plus favorables que celles dont bénéficient les élus n’appartenant pas à cette majorité s’agissant des points à l’ordre du jour des réunions des commissions ; qu’en admettant même que, dans les faits, les élus de la majorité municipale bénéficieraient d’une meilleure information, cette circonstance serait par elle-même sans incidence sur la légalité de ces dispositions, qui ne le prévoient pas ; que, par suite, le moyen tiré d’une rupture d’égalité entre ces deux catégories d’élus ne peut qu’être écarté comme manquant en droit et en fait ; En ce qui concerne l’article 30 : 16. Considérant qu’aux termes des trois premiers alinéas de l’article 30 du règlement attaqué, relatif au bulletin d’information générale de la municipalité : « Dans le bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale. / La répartition de l’espace d’expression réservé aux conseillers n’appartenant pas à la majorité est fixée de la manière suivante : (1) Chaque groupe ou tendance du conseil municipal souhaitant s’exprimer devra en faire la demande par courrier électronique auprès du maire, au plus tard quatre semaines avant la date de parution (document word ou équivalent). Le respect de la charte graphique est nécessaire. (2) S’il y a plusieurs groupes ou tendances, la répartition de l’espace se fait selon le nombre de conseillers. Le texte est proportionnel au nombre de conseillers dans chaque groupe ou tendance du conseil municipal, à raison de quatre cent trente caractères par conseiller (espace inclus), dans le respect de la charte graphique du bulletin municipal. Le texte reçu sera respecté et réduit s’il est demandé d’insérer une photographie. (…) » ; 17. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur. » ; S’agissant des dispositions du premier tiret du deuxième alinéa : 18. Considérant que les dispositions du premier tiret du deuxième alinéa de l’article 30 du règlement intérieur litigieux précitées imposent aux élus n’appartenant pas à la majorité municipale de présenter leurs demandes de publication d’articles dans le bulletin d’information générale de la municipale dans un délai minimal de quatre semaines précédant la parution du numéro concerné, sans fixer les modalités de communication des dates de parution du bulletin aux élus ; que, par voie de conséquence, ces dispositions ne permettent pas à ces élus de déterminer la date limite de remise des articles en vue de leur publication ; qu’il s’ensuit que M. X est fondé à soutenir qu’en s’abstenant de prévoir ces modalités de communication, le conseil municipal de la commune de Wasquehal a entaché les dispositions critiquées d’une erreur manifeste dans l’appréciation de leurs conséquences sur le droit des élus n’appartenant pas à la majorité municipale de s’exprimer dans le bulletin d’information générale de la municipalité garanti par les dispositions de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales précitées ; que, par suite, et sans qu’il y ait besoin d’examiner les autres moyens invoqués à leur encontre, M. X est fondé à demander l’annulation de ces dispositions ; S’agissant des dispositions du deuxième tiret du deuxième alinéa et du troisième alinéa : 19. Considérant, en premier lieu, qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que la charte graphique du bulletin en cause ait été modifiée à la date à laquelle le règlement intérieur attaqué a été adopté ; que, par suite, la transmission de cette charte graphique aux élus du conseil municipal avant la délibération sur le règlement intérieur ne présentait pas d’utilité pour les débats des conseillers municipaux, notamment s’agissant du nombre de caractères imposé pour les textes publiés par les groupes n’appartenant pas à la majorité municipale ; qu’il s’ensuit que le moyen tiré du défaut d’information préalable des membres du conseil municipal avant l’adoption du règlement intérieur contesté doit être écarté ; 20. Considérant, en second lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de la commune de Wasquehal a fixé un nombre maximal de 430 caractères par conseiller municipal pour les textes publié par les groupes n’appartenant pas à la majorité municipale, afin de réserver une page par groupe dans le bulletin municipal d’information générale ; qu’il n’est pas établi que ce nombre maximum de caractères dévolus aux élus n’appartenant pas à la majorité municipale serait de nature à créer une disproportion entre l’espace réservé à l’expression de ces élus et celui consacré à l’expression des membres de la majorité municipal ; que, par ailleurs, contrairement à ce que soutient M. X, le troisième alinéa de l’article 30 du règlement intérieur attaqué se borne à prévoir que l’insertion d’une photographie dans les textes publié par les groupes n’appartenant pas à la majorité municipale donnera lieu à une réduction de la taille des caractères utilisés pour la parution de ces textes, sans prohiber la publication de photographies ; qu’il s’ensuit qu’en arrêtant un tel nombre maximum de caractères par conseiller et par groupe politique et en imposant la réduction de la taille des caractères en cas d’inclusion de photographies, le conseil municipal de la commune de Wasquehal n’a pas entaché les dispositions du deuxième tiret du deuxième alinéa et celles du troisième alinéa de l’article 30 du règlement intérieur critiqué d’une erreur manifeste dans l’appréciation des conséquences de celles-ci sur le droit des élus de s’exprimer dans le bulletin d’information générale de la municipalité, droit garanti par les dispositions précitées de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

21. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. X, qui n’est pas la partie perdante pour l’essentiel dans la présente instance, la somme que demande la commune de Wasquehal au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, par ailleurs, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de M. X à ce titre ;

D E C I D E :

Article 1 er : Le deuxième alinéa de l’article 2, le troisième alinéa de l’article 4, le troisième alinéa de l’article 5 et le premier tiret du deuxième alinéa de l’article 30 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Wasquehal, dans leur rédaction issue de la délibération du conseil municipal en date du 24 mars 2016, sont annulés.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. X et à la commune de Wasquehal.

Délibéré après l’audience du 4 avril 2017, à laquelle siégeaient :

M. Couvert-Castéra, président, M. Z, premier conseiller, M^me Tichoux, conseiller,

Lu en audience publique, le 5 mai 2017.

Le rapporteur,

Signé

M. Z

Le président,

Signé

O.COUVERT-CASTÉRA

Le greffier,

Signé

A.NOWICKI

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme, Le greffier,