Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 8 décembre 2023, la société Jtekt Europe, représentée par M^e Karpenschif et M^e Delzanno, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 11 juillet 2023 par laquelle la directrice générale de l’Etablissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes (EPORA) a exercé son droit de préemption sur la parcelle cadastrée KR 204 située avenue de Rochetaillée dans la commune de Saint-Etienne ;

2°) de mettre à la charge de l’EPORA le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête, introduite dans le délai de recours contentieux, est recevable ;

- la décision attaquée doit être regardée comme entaché d’un vice d’incompétence, dès lors que la délibération du 28 novembre 2019 relative aux délégations accordées par le conseil d’administration au directeur général était abrogée et que la délibération du 28 juin 2023 accordant de nouvelles délégations n’a pas été dûment visée ;

- cette décision méconnaît l’article R. 321-12 du code de l’urbanisme, faute d’avoir été notifiée au préfet de région, transmise au président de la métropole Saint-Etienne Métropole, affichée dans les mairies concernées et publiée au recueil des actes administratifs de l’EPORA ;

- elle méconnaît l’article L. 213-2 et les articles D. 213-13-1 à D. 213-13-4 du code de l’urbanisme, dans la mesure où la demande de visite, qui ne lui a pas été directement notifiée, n’indique pas qu’elle doit s’effectuer en présence du propriétaire ou de son représentant, et du titulaire du droit de préemption ou de la personne mandatée par ce dernier ;

- le procès-verbal de constat mentionne à tort que la déclaration d’intention d’aliéner du 21 mars 2023 a été notifiée à l’EPORA ;

- la décision en litige est insuffisamment motivée, en méconnaissance des articles L. 210-1 du code de l’urbanisme et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration et l’EPORA ne justifie pas d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement entrant dans le champ de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ;

- l’insuffisance de motivation, l’absence de tout projet réel d’aménagement et le prix anormalement bas proposé par l’EPORA révèlent l’existence d’un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 mars 2024, l’Etablissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes (EPORA), représenté par M^e Azogui, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société JTEKT Europe la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable pour tardiveté, dès lors que le recours gracieux a été reçu postérieurement à l’expiration du délai de recours ;

- aucun des moyens invoqués n’est fondé.

La requête a été communiquée à la commune de Saint-Etienne qui n’a pas produit d’observations.

Par une ordonnance du 11 mars 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 13 mai 2024.

Des pièces ont été produites le 4 septembre 2025 par l’EPORA à la demande du tribunal et communiquées en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le décret n° 98-923 du 14 octobre 1998 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Viotti, première conseillère,

- les conclusions de M^me Anne-Lise Eymaron, rapporteure publique,

- les observations de M^e Delzanno, représentant la société JTEKT Europe et celles de M^e Azogui pour l’EPORA.

Considérant ce qui suit :

La société JTEKT Europe est propriétaire d’une parcelle cadastrée KR 204, d’une superficie d’environ 34 978 mètres carrés, située Avenue de Rochetaillée sur le territoire de la commune de Saint-Etienne. Le 27 mars 2023, elle a fait connaître à la commune de Saint-Etienne qu’elle entendait céder ce terrain aux sociétés Mancipatio et Hudrokhoeus, au prix de 3 195 600 euros toutes taxes comprises, intégralement acquitté en nature par l’obligation, mise à la charge de l’acquéreur, d’effectuer les opérations de dépollution et de réhabilitation du bien. Par décision du 11 juillet 2023, la directrice générale de l’Etablissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes (EPORA) a décidé d’exercer son droit de préemption urbain sur cette parcelle, au prix d’un euro symbolique, sans reprise des conditions particulières de la vente et contreparties en nature initialement mises à la charge de l’acquéreur. La société JTEKT Europe a alors formé un recours gracieux à l’encontre de cette décision, envoyé le 11 septembre 2023 et reçu par l’EPORA le 14 septembre suivant. Le 6 octobre 2023, la directrice générale de l’EPORA a rejeté ce recours. Par la présente requête, la société JTEKT Europe demande l’annulation de la décision du 11 juillet 2023.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 321-10 du code de l’urbanisme alors en vigueur : « Le directeur général, dans les limites des compétences qui lui ont été déléguées, peut, par délégation du conseil d’administration, être chargé d’exercer au nom de l’établissement public foncier de l’Etat (…) les droits de préemption dont l’établissement est titulaire ou délégataire et le droit de priorité dont l’établissement est délégataire (…) ».

Par une délibération n° 23/93 du 28 juin 2023, le conseil d’administration de l’EPORA a délégué à sa directrice générale l’exercice du droit de préemption dont l’établissement est titulaire ou délégataire sur le fondement de l’article R. 321-10 précité. Cette délibération, régulièrement publiée au recueil des actes administratifs de l’EPORA et transmise au préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes le 3 juillet suivant, est devenue exécutoire à l’entrée en vigueur de la délibération n° 23/92 du 28 juin 2023, elle-même régulièrement publiée et transmise au préfet de la région le 3 juillet 2023. Par suite, et sans qu’ait d’incidence la circonstance que cette délibération n’ait pas été visée dans la décision attaquée, le moyen tiré de l’incompétence doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 321-12 du code de l’urbanisme : « Les actes à caractère réglementaire pris par délibération du conseil d’administration ou du bureau des établissements publics fonciers de l’Etat, des établissements publics d’aménagement, de l’établissement public Grand Paris Aménagement ou par le directeur général par délégation du conseil d’administration ou en vertu de ses compétences propres en application des lois et règlements sont publiés dans un recueil tenu par l’établissement dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Les décisions relatives à l’exercice du droit de préemption ou de priorité font, en plus de la publication prévue à l’alinéa précédent, l’objet d’un affichage dans les mairies concernées par celles-ci pendant une durée de deux mois ».

Les dispositions de l’article L. 321-12 du code de l’urbanisme, qui imposent la publication de la décision de préemption prise par le directeur général du conseil d’administration d’un établissement public foncier de l’Etat et son affichage dans les mairies concernées, ne sauraient avoir pour objet ou pour effet d’instaurer une nouvelle condition de légalité de cette décision. Il en résulte que la société JTEKT Europe ne peut pas utilement faire valoir que la décision de préemption n’a pas été publiée au recueil des actes administratifs de l’EPORA et affichée dans la mairie concernée. Il en va de même de la circonstance que cette décision n’ait pas été communiquée au président de Saint-Etienne Métropole.

En troisième lieu l’EPORA démontre que la décision attaquée a été signifiée le 12 juillet 2023 au préfet de région Auvergne-Rhône-Alpes par l’intermédiaire du secrétaire général aux affaires régionales par acte d’huissier de justice. Par suite, le moyen invoqué par la société JTEKT Europe, tiré de l’absence d’une telle transmission, manque en fait.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. (…) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. (…) Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. (…) Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret. (…) ». Selon l’article D. 213-13-1 de ce même code, dans sa rédaction alors en vigueur : « La demande de la visite du bien prévue à l’article L. 213-2 est faite par écrit. / Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu’au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l’article R. 213-25 (…) ». Enfin, l’article D. 213-3-4 dudit code dispose : « La demande de la visite du bien visée à l’article D. 213-13-1 indique les références de la déclaration prévue à l’article L. 213-2. Cette demande reproduit, en caractères apparents, les dispositions de l’article L. 213-2 et celles des articles D. 213-13-2 et D. 213-13-3. / Elle mentionne le nom et les coordonnées de la ou des personnes que le propriétaire, son mandataire ou le notaire peut contacter pour déterminer les modalités de la visite. / Elle indique que la visite doit être faite en présence du propriétaire ou de son représentant et du titulaire du droit de préemption ou de la personne mandatée par ce dernier ».

Il ressort des pièces du dossier que le notaire de la société JTEKT Europe s’est vu signifié par acte d’huissier, le 25 mai 2023, une demande de visite du bien en litige. Or, la signature de la déclaration d’intention d’aliéner par le notaire établit, en principe, en l’absence d’expression d’une volonté contraire du vendeur, le mandat confié par ce dernier au notaire pour l’ensemble de la procédure se rapportant à l’exercice du droit de préemption mentionné à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme. En l’espèce, le notaire de la société JTEKT Europe a signé la déclaration d’intention d’aliéner du 21 mars 2023 en indiquant par ailleurs que toutes les décisions relatives à l’exercice du droit de préemption devront être notifiées à son adresse. Ainsi, la demande de visite pouvait régulièrement être notifiée au seul notaire, en sa qualité de mandataire de la société JTEKT Europe. En outre, si cette demande n’indique pas, en méconnaissance des dispositions de l’article D. 213-3-4 du code de l’urbanisme que la visite doit s’effectuer en présence du propriétaire ou de son représentant, la société JTEKT Europe ne conteste pas que cette visite se soit effectivement tenue en présence d’un de ses représentants, lequel a par ailleurs signé le constat contradictoire de visite. Dans ces conditions, la société requérante n’a été privée d’aucune garantie. Enfin, contrairement à ce qu’elle soutient, le constat contradictoire de visite se borne à indiquer que la déclaration d’intention d’aliéner a été déposée en mairie de Saint-Etienne puis que l’EPORA en a été rendue destinataire. Une telle mention, au demeurant purement informative, n’est pas entachée d’inexactitude matérielle. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté en toute ses branches.

En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. (…) Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé ». Aux termes de l’article L. 300-1 de ce code : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations ».

Il résulte de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme précité que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d’une part, justifier, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.

Pour motiver l’exercice du droit de préemption sur la parcelle KR 204, la décision litigieuse indique que l’acquisition du site a pour finalité de requalifier l’entrée de ville en assurant un « recyclage foncier suffisant », de redéfinir le maillage viaire du secteur (création d’un nouveau carrefour, désenclavement et prolongement de la rue de l’Orphelinat, ouverture d’une nouvelle voie, création d’un trottoir dans la rue Pierre Copel, extension de l’impasse avenue de Rochetaillée, aménagement de nouveaux espaces de stationnement destinés aux entreprises ou aux riverains), de relocaliser certaines entreprises afin de renforcer la vocation économique du quartier et d’améliorer la qualité de vie, en développant la végétalisation des abords de la route nationale n° 88 et un cheminement piéton paysager le long du Furan, tout en tenant compte des risques liés aux inondations. Cette décision, qui indique la nature du projet poursuivi par l’EPORA, est suffisamment motivée.

Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu’en 2019, une étude a été confiée à l’agence EPURES par la commune de Saint-Etienne, à laquelle s’est associée l’EPORA, afin d’identifier l’organisation générale du quartier de la Rivière et de proposer un plan d’aménagement global et cohérent de la zone. Cette étude souligne notamment le rôle déterminant de l’ancien site JTEKT, d’une contenance de trente-cinq hectares, dans la requalification du secteur et formule diverses propositions d’aménagement. En outre, le projet partenarial d’aménagement (PPA) signé en 2020 entre l’Etat, le département de la Loire, la métropole Saint-Etienne Métropole, la Banque des territoires, l’EPORA et treize communes prévoit une « grande opération d’aménagement Rivière-Furan-Valbenoite », inscrite dans le cadre du concours national d’idées « Mieux aménager les territoires en mutation exposés aux risques naturels » (AMITER) et dont fait partie la parcelle KR 204. Cette opération d’envergure vise à engager une restructuration urbaine et paysagère le long du Furan. Le projet détaille les études et actions à conduire, ainsi que les démarches déjà entreprises, parmi lesquelles figure une réflexion engagée sur le site JTEKT. Au printemps 2022, le jury national AMITER a distingué deux équipes ayant présenté des projets sur ce secteur. Puis, par délibération du 30 juin 2022, le conseil de la métropole Saint-Etienne Métropole a reconnu l’opération « Rivière Valbenoite » comme opération d’aménagement d’intérêt métropolitain. L’EPORA a, par ailleurs, mandaté le cabinet EODD ingénieurs conseils pour évaluer la fiabilité des coûts de réhabilitation de l’ancien site JTEKT, expertise dont les conclusions ont été présentées le 15 juin 2023. Une convention de veille et de stratégie foncière a également été conclue, le 27 juin 2023, entre l’EPORA, la métropole Saint-Etienne Métropole et la commune de Saint-Etienne en vue de coopérer pour atteindre leurs objectifs communs en matière d’aménagement foncier, lesquels inclut, selon l’EPORA qui n’est pas contestée sur ce point, la requalification du secteur Rivière-Valbenoite. Enfin, il ressort des mentions non contestées de la décision en litige que de nombreuses acquisitions publiques ont déjà été réalisée dans ce secteur par la commune de Saint-Etienne, la métropole Saint-Etienne Métropole et l’EPORA. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, la société JTEKT Europe ne peut sérieusement soutenir que l’EPORA ne justifierait pas de la réalité d’une opération d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, laquelle a notamment pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, d’organiser la mutation des activités économiques, de réaliser des équipements collectifs, de permettre le renouvellement urbain et de sauvegarder ou de mettre en valeur les espaces naturels en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés ou à urbaniser. Si la société requérante estime que le prix proposé par l’EPORA, en l’occurrence un euro symbolique, est « anormalement bas », une telle circonstance, dont il appartiendra au juge judiciaire de connaître, ne remet pas en cause la réalité du projet poursuivi.

En dernier lieu, et dès lors que la réalité du projet poursuivi par l’EPORA est avérée, le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que la société JTEKT Europe n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 11 juillet 2023.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’EPORA, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à la société JTEKT Europe au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société JTEKT Europe la somme de 1 500 euros à verser à l’EPORA en application de ces mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société JTEKT Europe est rejetée.

Article 2 : La société JTEKT Europe versera à l’EPORA une somme de 1 500 (mille-cinq-cents) euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société JTEKT Europe et à l’Etablissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes.

Délibéré après l’audience du 30 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Hervé Drouet, président,

M^me Océane Viotti, première conseillère,

M^me Léa Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 octobre 2025.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

H. Drouet

La greffière,

G. Reynaud

La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,