Vu la procédure suivante :

Par un déféré enregistré le 13 juillet 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône demande au tribunal d’annuler la délibération du 16 décembre 2021 par laquelle le conseil de la Métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal de la commune de La Destrousse (PLUi).

Il soutient que :

— en application des articles L. 101-2 et R. 151-34 du code de l’urbanisme la prévention des risques naturels aurait dû être intégrée dans toutes les pièces du plan local d’urbanisme et notamment dans les documents graphiques, ce qui n’est pas le cas s’agissant :

o pour le risque inondation, du secteur « Le Laouvas », et du secteur de « La Verrerie » ;

o pour le risque incendie, certaines zones d’aléa fort à exceptionnel composées d’habitats diffus auraient dû être classées en zone rouge et non en prescriptions simples, les constructions liées à l’activité agricole auraient dû être interdites et enfin l’article 7.3.1 du règlement aurait dû reprendre entièrement l’annexe sur les matériaux et règles de construction du porter-à-connaissance du 23 mai 2014 ou y renvoyer ;

o pour le risque mouvements de terrains, il est nécessaire de réaliser une étude globale géologique et géotechnique des zones susceptibles d’être exposées à des mouvement de terrain et ne devant pas être ouvertes à l’urbanisation ;

— de nouveaux secteurs pouvant accueillir les logements locatifs sociaux doivent être identifiés dans le règlement graphique conformément à l’article R. 151-38 1° du code de l’urbanisme et il est nécessaire de prévoir des emplacements réservés affectés en majeure partie ou en totalité aux logements sociaux, en vertu des articles L. 151-41 4° et L. 151-28 du code de l’urbanisme ;

— la prise en compte de l’objectif de modération de la consommation d’espace nécessite :

o pour la zone agricole : d’encadrer dans le règlement la création d’annexe en limitant l’emprise au sol et la surface de plancher autorisée ; d’ y intégrer la loi ELAN permettant au règlement de la zone A d’autoriser les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles et de préciser que tout changement de destination en zone agricole est soumis aux dispositions de l’article

L. 151-11 2° du code de l’urbanisme ;

o pour la zone naturelle : de limiter la construction d’annexes, et de réglementer la surface de plancher et l’emprise au sol maximale autorisée pour les annexes ainsi que l’emprise au sol autorisée des constructions à l’article N. 4 sur le modèle de l’article A. 4 de la zone agricole, d’ y intégrer la loi ELAN permettant au règlement de la zone A d’autoriser les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles et de préciser que tout changement de destination en zone agricole est soumis aux dispositions de l’article L. 151-11 2° du code de l’urbanisme ;

o pour le lexique : la page 13 du plan local d’urbanisme définissant la construction annexe doit être complétée par la surface de plancher totale des annexes autorisées et préciser si les 60 m² correspondent à une emprise au sol et ou de surface de plancher ;

o pour la préservation des espaces naturels, les objectifs de modération de la consommation d’espace et de lutte contre l’étalement urbain, prévus par les dispositions de l’article L. 123-1-3 du code de l’urbanisme doivent être justifiés et la parcelle située à l’ouest du lotissement « Le Mascara » comprenant un corridor écologique doit être classée en zone N et non en zone urbaine, en vertu d’une lettre du 6 juin 2021 de la « Cdpenaf » et de l’avis défavorable de l’agence régionale de santé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2023, la Métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par M^e Mialot et M^e Poulard, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l’Etat.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

La clôture de l’instruction a été fixée au 20 février 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de l’environnement ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Houvet,

— les conclusions de M^me Noire, rapporteure publique ;

— les observations de M^e Poulard pour la métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence par une délibération du 16 décembre 2021. Le préfet des Bouches-du-Rhône demande l’annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Sur la prise en compte des risques naturels dans le plan local d’urbanisme intercommunal :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme dans sa version applicable : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : () 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; « . Aux termes de l’article R. 151-34 de ce code : » « Dans les zones U, AU, A et N les documents graphiques du règlement font apparaître, s’il y a lieu : 1° Les secteurs où les nécessités du fonctionnement des services publics, de l’hygiène, de la protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l’existence de risques naturels, de risques miniers ou de risques technologiques justifient que soient soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols ( ). »

3. L’imprécision des objectifs visés par ces dispositions, relevée par le conseil constitutionnel dans sa décision n° 2000-436 en date du 7 décembre 2000 sur la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains qui a introduit lesdites dispositions dans le code de l’urbanisme, ne permet au juge administratif que d’exercer un simple contrôle de compatibilité entre les dispositions précitées et les règles fixées, comme en l’espèce, par un plan local d’urbanisme.

4. Pour soutenir que la délibération attaquée ne prendrait pas suffisamment en compte certains risques naturels, le préfet des Bouches-du-Rhône invoque les dispositions du 5° de l’article L. 101-2 et l’article R. 151-34 du code de l’urbanisme. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la délibération attaquée a bien adopté des mesures visant à la prévention des risques inondation, incendie et mouvements de terrain, alors qu’il revient par ailleurs à l’Etat, sur le fondement des articles L. 562-1 et suivants du code de l’environnement, de définir, selon les zones et leurs expositions aux risques, les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde dans le cadre de plans de prévention des risques naturels prévisibles, lesquels, une fois approuvés, valent servitudes d’utilité publique et doivent être annexés au plan local d’urbanisme en vertu de l’article L. 153-60 du code de l’urbanisme.

5. S’agissant du risque « inondation », le préfet soutient, d’une part, que certains secteurs devraient relever d’un régime d’inconstructibilité, sans cependant relier ce régime à des servitudes d’inconstructibilité éventuellement définies par un ou des plans de prévention des risques, et d’autre part, que les documents graphiques du PLUi ne répertorieraient pas toutes les zones d’aléas. Il expose, s’agissant du secteur « Le Laouvas » que le plan de prévention du risque inondation du 8 janvier 2020 de la commune n’assure pas de couverture exhaustive de la commune alors que seuls les principaux affluents ont été modélisés, que le porter-à-connaissance de l’Etat du 8 octobre 2018 a mis en évidence la nécessité de réaliser une étude hydraulique et que l’avis de la MRAE du 17 juin 2021 recommande de localiser l’emprise de la zone hydrogéomorphologique relative à l’inondation par débordement et ruissellement. Il soutient qu’en l’absence de connaissance de l’aléa de référence, la totalité de l’emprise de la zone doit être considérée comme potentiellement soumise à un aléa fort et, de ce fait, fermée à toute construction nouvelle et que seule doit être autorisée la création d’annexe de 10m² au niveau du terrain naturel ou une création de construction nécessaire aux exploitations agricoles sous réserve d’un premier plancher ayant au minimum la cote PHE + 20 cm. Pour le secteur « La Verrerie » : le préfet indique qu’il faudrait prendre des mesures pour éviter tout nouvelle construction en aléa fort, pour une meilleure instruction des autorisations d’urbanisme, à l’article 7.2 comme ce qui a été fait pour le risque feu à l’article 7.3. Enfin, il conclut en affirmant qu’il « conviendrait de préciser très explicitement pour l’information des lecteurs que c’est la règle la plus contraignante qui s’applique et qu’il faudrait le rappeler dans le chapitre 7 portant sur les risques ». Par ces allégations, le préfet n’assortit pas son moyen des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé, alors que le juge administratif n’exerce qu’un simple contrôle de compatibilité entre les dispositions précitées et les règles fixées, comme en l’espèce, par le plan local d’urbanisme. En tout état de cause, le PLUi se réfère bien au plan de prévention des risques d’inondation, notamment à l’article 7.2 des dispositions générales du règlement. En outre, la circonstance que la délibération attaquée ne recenserait pas l’ensemble des secteurs soumis au risque inondation, à la supposer établie, n’est pas de nature à établir, par elle-même, que la délibération attaquée, et les mesures prises par elle pour prendre ces risques en compte, seraient incompatibles avec l’objectif de prévention visé par les dispositions invoquées par le préfet. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions du 5° de l’article L. 101-2 et l’article R. 151-34 du code de l’urbanisme doivent être écartés.

6. En deuxième lieu, si le préfet a entendu soulever des erreurs manifestes d’appréciation dans les zonages choisis par les auteurs du PLUi, il n’apporte pas les éléments suffisants au soutien de son argumentation, en n’indiquant pas le zonage des secteurs en cause, alors que par ailleurs les prescriptions du PPRI s’imposeront en tout état de cause lors de la délivrance d’éventuelles autorisations de construire.

7. En troisième lieu, s’agissant du risque incendie, le préfet se borne à exposer que le règlement graphique a été établie en reportant directement la donnée aléa subi feu de forêt du porter à connaissance qu’il a adressé aux communes du département le 23 mai 2014, que les demandes de modification dans l’avis du 25 mai 2021 pour prendre en compte le risque sur les zones d’aléa fort à exceptionnel n’ont pas été suivies d’effet alors que l’inconstructibilité aurait été requise au regard du risque. Il soutient en outre que seules les constructions liées à l’activité agricole sont autorisées en zone inconstructibles et que le PLUi aurait dû préciser que la construction de logements supplémentaires et autres constructions était proscrite, le règlement du PLUi étant « insatisfaisant » dès lors qu’il ne reprend que partiellement l’annexe sur les matériaux et règles de construction du porter à connaissance à laquelle il ne renvoie pas. Toutefois, d’une part, les éléments du porter à connaissance auquel se réfère le préfet ne sont destinés qu’à orienter de manière significative les autorités compétentes dans l’instruction des autorisations d’urbanisme, sans avoir un caractère réglementaire ni être opposables en tant que tels. D’autre part, par ses affirmations dépourvues d’élément probant, le préfet n’établit pas que les éléments du PLUi en litige seraient incompatibles avec les dispositions citées au point 2 qu’il invoque.

8. En quatrième et dernier lieu, s’agissant du risque de mouvements de terrain, le préfet soutient que selon l’avis du 25 mai 2021, une étude globale géologique-géotechnique aurait dû être intégrée dans les documents du PLUi et que la métropole ne pouvait considérer, sans avoir réalisé une telle étude, qu’il n’existait aucun risque de glissement de terrain et de falaises et que, par précaution, toutes les zones susceptibles d’être exposées à des mouvements de terrain auraient dû être fermées à l’urbanisation. Au regard de ces seules allégations qui ne sont étayées par aucune pièce, le préfet n’établit pas que le PLUi de la commune serait incompatible avec les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme s’agissant de la prise en compte des risques naturels prévisibles incendie et mouvements de terrain.

Sur la prise en compte de l’objectif de mixité sociale :

9. Aux termes de l’article L. 151-15 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale. » Aux termes des dispositions de l’article L. 151-28 du code de l’urbanisme dans sa version alors en vigueur : « Le règlement du plan local d’urbanisme ou du document d’urbanisme en tenant lieu peut prévoir, dans le respect des autres règles établies par le document et notamment les servitudes d’utilité publique visées à l’article L. 151-43 et sous réserve des dispositions de l’article L. 151-29 : () 2° Des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux au sens de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation bénéficie d’une majoration du volume constructible tel qu’il résulte des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol. Cette majoration, fixée pour chaque secteur, ne peut excéder 50 %. Pour chaque opération, elle ne peut être supérieure au rapport entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total des logements de l’opération (). ». Aux termes de l’article L. 151-41 de ce code dans sa rédaction applicable : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : () 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu’il définit (). ». Selon l’article R. 151-38 du même code : « Les documents graphiques du règlement délimitent dans les zones U et AU, s’il y a lieu : 1° Les emplacements réservés en application du 4° de l’article L. 151-41 en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements en précisant la nature de ces programmes (). ».

10. Le préfet invoque les dispositions citées au point précédent pour soutenir qu’il est indispensable que de nouveaux secteurs pouvant accueillir des logements locatifs sociaux soient identifiés dans le règlement graphique pour que la commune puisse atteindre les objectifs de mixité sociale prévus par le dispositif solidarité et renouvellement urbain. Ce faisant le préfet n’apporte aucune donnée chiffrée sur la mixité sociale dans la commune ni aucun élément permettant de considérer que la métropole aurait méconnu ces dispositions dont la rédaction permet aux auteurs des plans locaux d’urbanisme de prévoir des secteurs et des emplacements réservés pour développer le logement social. Le préfet ne justifie pas de ce que le PLUi en litige ne permettrait pas d’atteindre l’objectif légal de logements locatifs sociaux résultant de la loi SRU et ne démontre pas davantage que le PLUi, par les restrictions que son règlement impose, conduirait à restreindre la part de ces logements sur le territoire de la commune et à empêcher d’atteindre l’objectif de mixité social, alors que la métropole précise que le PLUi comporte des parcelles destinées à accueillir des logements sociaux, que la commune a identifié 12 parcelles et que le PLUi prévoit une servitude de mixité sociale sur le principal gisement foncier du secteur la Verrerie en imposant 40 % de logements sociaux. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté.

Sur la prise en compte de l’objectif de modération de la consommation d’espace :

11. Le préfet soutient que le PLUi ne prend pas suffisamment en compte l’objectif de modération de la consommation d’espace, sans se référer à un texte précis, pour la zone agricole, la zone naturelle, le lexique et la préservation des espaces naturels. Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme dans sa version alors en vigueur : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement./ Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. () Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. ». Aux termes de l’article L. 151-5 de ce code dans sa rédaction applicable : « Le projet d’aménagement et de développement durables définit : () Pour la réalisation des objectifs de réduction d’artificialisation des sols mentionnés aux articles L. 141-3 et L. 141-8 ou, en l’absence de schéma de cohérence territoriale, en prenant en compte les objectifs mentionnés à la seconde phrase du deuxième alinéa de l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, ou en étant compatible avec les objectifs mentionnés au quatrième alinéa du I de l’article L. 4424-9 du même code, à la seconde phrase du troisième alinéa de l’article L. 4433-7 dudit code ou au dernier alinéa de l’article L. 123-1 du présent code, et en cohérence avec le diagnostic établi en application de l’article L. 151-4, le projet d’aménagement et de développement durables fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. / Il ne peut prévoir l’ouverture à l’urbanisation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers que s’il est justifié, au moyen d’une étude de densification des zones déjà urbanisées, que la capacité d’aménager et de construire est déjà mobilisée dans les espaces urbanisés. Pour ce faire, il tient compte de la capacité à mobiliser effectivement les locaux vacants, les friches et les espaces déjà urbanisés pendant la durée comprise entre l’élaboration, la révision ou la modification du plan local d’urbanisme et l’analyse prévue à l’article L. 153-27. () ».

12. Premièrement, pour la zone agricole, le préfet se contente de soutenir qu’il conviendrait d’intégrer certaines dispositions légales dans le règlement de zone, d’encadrer la création d’annexes en limitant l’emprise au sol et la surface de plancher autorisée, d’user de la faculté prévue par la loi ELAN d’autoriser dans le règlement de la zone A les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles quand ces activités constituent le prolongement de l’acte de production et qu’enfin les changements de destination en zone agricole sont soumis aux dispositions du 2° de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme. Il ne démontre ainsi pas que le PLUi méconnaitrait des dispositions imposant que les éléments qu’il invoque figurent dans le règlement.

13. Deuxièmement, pour la zone naturelle, le préfet se borne à émettre des recommandations de rédaction, aux fins de limiter la construction d’annexes comme la CDPENAF le proposait, de restreindre leur emprise au sol maximale autorisée et leur surface de plancher, de solliciter que le PLUi fasse usage des facultés ouvertes par la loi ELAN et qu’il indique les dispositions de l’article L. 151-11 2° du code de l’urbanisme. Par ces éléments, il n’établit pas que le PLUi méconnaitrait des dispositions imposant que les éléments qu’il invoque figurent dans le règlement.

14. Troisièmement, le préfet demande que la définition de la construction annexe soit complétée par la surface de plancher totale des annexes autorisées et qu’il soit précisé sur les 60 m² de construction annexe correspondent à l’emprise au sol et/ou à la surface de plancher, sans soutenir qu’une disposition du code de l’urbanisme serait méconnue ou incompatible.

15. Quatrièmement, pour la préservation des espaces naturels, le préfet soutient que les objectifs de modération et de consommation d’espace et de lutte contre l’étalement urbain fixés par le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du PLU doivent être justifiés, sans préciser les éléments qui seraient manquants. Il ressort des écritures de la métropole et du projet d’aménagement et de développement durables que l’axe 1 visant à maintenir le cadre villageois vise expressément l’objectif de « maitriser le développement urbain », que l’axe 2.4 a pour objectif de maintenir l’activité agricole, de pérenniser le potentiel de terres agricoles et qu’un accroissement des surfaces agricoles de 5 à 10 hectares est rendu possible par des initiatives communales récentes, et que l’axe 4 a pour objet de « stopper l’urbanisation qui a été engagée sur la partie Sud-Ouest qui bénéficie encore d’un caractère naturel », de pérenniser la valeur écologique des milieux naturels du massif et de son piémont constitutifs de la trame verte du territoire. Ces éléments justificatifs apparaissent suffisants au regard des éléments développés par le préfet au soutien de la première branche de ce dernier moyen.

16. Enfin, le préfet critique plus particulièrement l’identification en zone urbaine d’un corridor écologique existant « entre le cours d’eau du Grand Pré et l’espace boisé au nord de la Pégoulière près du lotissement Le Mascara », qui ne serait pas justifié suffisamment par la métropole alors que la CDPENAF aurait demandé dans une lettre du 6 juin 2021 son classement en zone naturelle et que l’ARS aurait fait état de risques d’impacts sanitaires et de pollution atmosphériques. Le préfet n’assortit la deuxième branche de ce moyen d’aucun élément permettant d’identifier le secteur en cause ni de considérer que le classement retenu serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté dans toutes ses branches.

17. Il résulte de tout ce qui précède que le déféré doit être rejeté.

Sur les frais liés au litige :

18. En application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros à verser à la métropole Aix-Marseille-Provence.

DECIDE :

Article 1er : Le déféré du préfet des Bouches-du-Rhône est rejeté.

Article 2 : L’Etat versera à la métropole Aix-Marseille-Provence une somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation et à la métropole Aix-Marseille-Provence.

Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l’audience du 4 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

— M. Pecchioli, président,

— M. Juste, premier conseiller,

— M^me Houvet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2024.

La rapporteure,

signé

A. HOUVETLe président,

signé

J-L PECCHIOLI

La greffière,

signé

S. BOUCHUT

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier.

N°2205925