Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 décembre 2020, 31 décembre 2021 et 25 février 2022, la société Goncourt 3 arpents, représentée par la SELAS Realyze, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 25 février 2020 par laquelle l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune d’Orly ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre une somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la délibération litigieuse est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’il n’est pas établi que le délai de convocation des membres de l’organe délibérant a été respecté, que la convocation ne comportait pas une note explicative de synthèse et que la création des emplacements réservés n’est pas justifiée par le projet ; à supposer même que l’avant-projet de délibération puisse être regardé comme une notice explicative de synthèse, il ne permettait pas aux membres de l’organe délibérant de disposer d’une information adéquate dès lors que le projet ne comporte aucune précision ou synthèse des avis rendus par les personnes publiques associées et qu’il ne justifie pas les motifs de création des emplacements réservés ;

— elle méconnaît les dispositions de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme dès lors que l’instauration de la servitude interdisant les constructions pour une durée de cinq ans dans son périmètre n’est pas justifiée dans le rapport de présentation ;

— pour l’application de ces mêmes dispositions, le seuil de 50 mètres carrés mentionné à l’article UJS.1-2-2 du règlement du plan local d’urbanisme au-dessus duquel sont interdites les constructions et installations est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

— il en est de même de la délimitation des emplacements réservés n°s 10 et 11 dès lors qu’il existe déjà deux voies permettant de desservir tous les lots de la zone, qu’un emplacement réservé n° 16 a déjà été instauré pour procéder à l’élargissement de la rue des Quinze Arpents et que la voirie créée ne rejoint pas la rue Puits Dixme ;

— elle méconnaît les dispositions de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme dès lors que le projet d’aménagement et de développement durable ne comporte pas d’objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ;

— elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que les règles applicables à la zone UJS 1-1 interdisent la construction, l’aménagement ou l’extension des locaux à destination d’entrepôt dans un secteur accueillant exclusivement ce type de bâtiment et que le seuil de 100 mètres carrés prévu à l’article UJS.1-2-1 fait obstacle à tout projet à destination d’entrepôt.

Par des mémoires, enregistrés les 25 août 2021 et 30 janvier 2022, l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Goncourt 3 arpents la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la requête est irrecevable pour être tardive ;

— les moyens soulevés par la société Goncourt 3 arpents ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. A,

— les conclusions de M. Zanella rapporteur public,

— et les observations de M^e Bizet, représentant la société Goncourt 3 arpents, et de M^e Roulette, représentant l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre.

Considérant ce qui suit :

1. La société Goncourt 3 arpents est propriétaire d’une parcelle cadastrée section A n°221 située sur le territoire de la commune d’Orly. Par une délibération du 25 février 2020, le conseil territorial de l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune d’Orly. Par une lettre du 21 août 2020, dont il a été accusé réception le même jour, la société Goncourt 3 arpents a sollicité le retrait de cette délibération. Son recours gracieux a été rejeté par une décision du 28 octobre 2020. Par la présente requête, cette société demande au tribunal l’annulation de ces deux décisions.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ». Aux termes de l’article L. 2121-12 du même code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ». Aux termes de l’article L. 5211-1 du même code : « Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relative au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. »

3. D’une part, il ressort du registre des délibérations de l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre que la convocation à la séance du 25 février 2020 a été adressée aux conseillers territoriaux le 19 février 2020, soit dans le respect du délai de cinq jours francs prévu par l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Si la société requérante conteste que la convocation ait été faite dans les délais légaux dès lors qu’elle n’a pu être réceptionnée que postérieurement, il résulte des dispositions combinées des articles L. 2121-10 et 2121-12 précités que ces délais doivent être appréciés à la date de la transmission et non à la date de réception de la convocation. Dans ces circonstances, ces allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations qui, au demeurant, font foi jusqu’à preuve contraire. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ne peut être qu’écarté.

4. D’autre part, il résulte des dispositions précitées que, dans les établissements publics de coopération intercommunale, la convocation aux réunions du conseil territorial doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux conseillers territoriaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures.

5. Il ressort des pièces du dossier que la convocation des élus à la séance du conseil territorial du 25 février 2020 était notamment accompagnée d’un projet de délibération rappelant les objectifs poursuivis par la révision et les différentes étapes de la procédure. Ce projet mentionnait, d’une part, le sens des avis émis par les personnes publiques associées ainsi que les principales remarques et réserves qu’elles avaient formulées, et, d’autre part, comportait une présentation du déroulement de l’enquête publique ainsi qu’une synthèse des recommandations et réserves émises par le commissaire enquêteur. En outre, il détaillait les évolutions apportées au projet de révision arrêté pour tenir compte de ces avis et de l’enquête publique. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, les conseillers territoriaux de l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre ont disposé d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Par suite, le moyen tiré du caractère insuffisant de la note explicative de synthèse au regard des exigences de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme : « Le projet d’aménagement et de développement durables () / fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. »

7. Il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) fixe, en page 12, un objectif visant à « limiter le développement urbain en extension sur les espaces naturels et forestiers à 1,3 % de la superficie totale de la commune ». Par suite, le moyen tiré de ce que ce plan ne fixerait pas des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain doit être écarté comme manquant en fait.

8. En troisième lieu, en vertu de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme définit notamment « les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques » et « fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». L’article L. 151-19 de ce code dispose que : « Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation, leur conservation ou leur restauration () ». Selon l’article L. 151-23 du code, le règlement « peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent ». Aux termes de l’article R. 123-5 du même code, dans sa version applicable au litige : « Les zones urbaines sont dites » zones U « . Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ».

9. Il résulte de ces dispositions qu’il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti pris d’urbanisme à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

10. Il ressort des pièces du dossier que, selon le règlement du plan local d’urbanisme attaqué, la zone UJS correspondant « à la zone d’aménagement du secteur nord du SÉNIA et du Pont de Rungis (Quinze Arpents, Puits Dixme) ». L’article UJS 1-1 de ce règlement applicable à cette zone interdit notamment les nouvelles constructions et installations à destination exclusive d’entrepôt ainsi que leur extension, et son article UJS 1-2 a limité à une surface plancher maximale de 100 mètres carrés « la construction ou l’aménagement ou l’extension des locaux à destination d’entrepôt situés dans les constructions autres que celles mentionnées à l’article UJS 1-1 ». L’instauration de la zone UJS correspond aux orientations du PADD visant à « la réalisation d’un nouveau quartier mixte, composé de logements, d’équipements, mais aussi d’activités intégrées au tissu urbain ». Il ressort de ces mêmes pièces, et notamment du rapport de présentation et des orientations d’aménagement et de programmation (OAP), que le secteur SENIA, zone d’activité de 118 hectares, est marqué par des départs d’entreprises ayant conduit à l’apparition de nombreuses friches, une dégradation des bâtiments et des occupations illégales. Dans ces conditions, et malgré la présence sur le secteur de nombreux entrepôts, les prescriptions de la zone UJS pouvaient être légalement adoptées, compte tenu du parti d’aménagement retenu par les auteurs du plan local d’urbanisme. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que les articles UJS 1-1 et UJS 1-2 sont entachés d’une erreur manifeste d’appréciation en tant qu’ils ont pour effet d’interdire la construction de locaux à destination d’entrepôt ou d’en limiter leur surface à 100 mètres carrés.

11. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; () / 5° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d’une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l’attente de l’approbation par la commune d’un projet d’aménagement global, les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d’interdire les travaux ayant pour objet l’adaptation, le changement de destination, la réfection ou l’extension limitée des constructions existantes. « . En outre, aux termes de l’article R. 151-2 du code de l’urbanisme : » Le rapport de présentation comporte les justifications de : () / 5° L’institution des zones urbaines prévues par l’article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l’article R. 151-20 lorsque leurs conditions d’aménagement ne font pas l’objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l’article L. 151-41 ".

12. L’appréciation à laquelle se livrent les auteurs d’un plan local d’urbanisme lorsqu’ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l’excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation ou si elle procède d’un détournement de pouvoir. En outre, l’intention d’un établissement public de coopération intercommunale de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu’emplacement réservé sans qu’il soit besoin pour l’établissement public de faire état d’un projet précisément défini. Enfin, il n’appartient pas au juge administratif d’apprécier l’opportunité du choix de la localisation d’un emplacement réservé par rapport à d’autres localisations possibles.

13. D’une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment des orientations d’aménagement et de programmation (OAP), que les emplacements réservés n°s 10 et 11 visent respectivement à créer une trame verte urbaine et une liaison douce desservant les nouveaux quartiers envisagés sur le secteur SENIA. Il ressort également de ces OAP et n’est pas sérieusement contesté par la société requérante que le secteur SENIA, alors même qu’il est desservi par les rues des Quinze Arpents et du Puits Dixme, est un territoire « mal connecté, difficilement pénétrable et circulable » et que ces OAP ont pour objectif de privilégier les modes doux de circulation « dans une logique de desserte interne et pour les relier au reste de la ville ». Enfin, si la société Goncourt 3 arpents fait valoir que le tracé prévu sur l’emplacement n°11, entre la rue des Quinze Arpents et de la voie projetée, n’a pas été prolongé jusqu’à la rue du Puits Dixme, il n’appartient pas au tribunal de se prononcer sur l’opportunité du choix opéré par les auteurs du plan local d’urbanisme. Dans ces conditions, en dépit de la création d’un autre emplacement réservé en vue de l’élargissement de la rue des Quinze Arpents afin d’y permettre la circulation d’un transport collectif en site propre, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation en tant que la création des emplacements réservés n°s 10 et 11 n’était pas nécessaire pour desservir la zone UJS et que la création d’une liaison douce ne conduira pas à relier la rue des Quinze Arpents à la rue du Puits Dixme doit être écarté.

14. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient la société requérante, la servitude conduisant à geler des périmètres dans lesquels la parcelle cadastrée section A n° 221 est notamment inscrite dans l’attente de l’approbation d’un projet global d’aménagement, fait l’objet d’une justification dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme au regard de l’objectif d’aménagement d’un nouveau quartier « mixte comprenant de l’habitat, des commerces et services de proximités, des équipements publics, des espaces verts () ». En outre, la seule circonstance que le seuil de 50 mètres carrés en-dessous duquel de nouvelles constructions et installations sont autorisées dans le périmètre de cette servitude ferait obstacle à la construction ou à l’extension de grands bâtiments à usage d’entrepôts n’est pas à lui seul de nature à entacher d’illégalité la délibération en litige. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du 5° de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme doit être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre, que les conclusions à fin d’annulation présentées par la société Goncourt 3 arpents doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Goncourt 3 arpents demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Goncourt 3 arpents une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Goncourt 3 arpents est rejetée.

Article 2 : La société Goncourt 3 arpents versera à l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Goncourt 3 arpents, à l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre et à la commune d’Orly.

Délibéré après l’audience du 31 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. L’hirondel, président,

M^me Morisset, première conseillère,

M. Cabal, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023.

Le rapporteur,

P.Y. A

Le président,

M. L’HIRONDEL

La greffière,

M. B

La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,