Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 juin 2023 et 2 décembre 2024, M. B… C…, représenté par M^e Maillot, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du préfet de l’Hérault du 23 septembre 2021 déclarant cessibles les parcelles cadastrées section ZP n°49, 53, 55, 62 et 73 pour la réalisation de la ZAC « Les Jardins de Sérignan » au profit de l’association foncière urbaine autorisée (AFUA) « les jardins de Sérignan » ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- l’article R. 131-9 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique est méconnu dès lors que l’avis du commissaire enquêteur n’a pas rendu d’avis favorable ;

- le même article est méconnu dès lors que l’avis du commissaire enquêteur porte seulement sur le périmètre des acquisitions envisagées, et non sur l’emprise des ouvrages projetés alors que le préfet de l’Hérault a prorogé la déclaration d’utilité publique (DUP) en vue de la finalisation de l’opération ; l’AFUA était en mesure d’établir les caractéristiques principales des travaux ou des ouvrages projetés et leur localisation ;

- par voie d’exception, le traité de concession d’aménagement initial et ses avenants successifs sont irréguliers dès lors que le contrat de concession qui a transféré à l’AFUA le risque économique lié à la réalisation de l’opération doit être requalifié en marché public ; la rémunération du cocontractant n’était pas substantiellement liée aux résultats de l’opération d’aménagement ; le contrat initial ayant été conclu de gré à gré, l’absence de publicité et de mise en concurrence pour la désignation de l’AFUA a affecté gravement la légalité du choix du cocontractant ; les parties au traité de concession du 31 mai 1991 ont apporté des modifications substantielles ; par l’avenant n° 4 en date du 8 août 2013, elles ont non seulement modifié l’économie générale de la convention, mais aussi la durée du contrat, portée jusqu’en 2023, et le volume des investissements ; il y a un changement de nature globale du traité de concession d’aménagement du 31 mai 1991 ainsi que d’autres éléments essentiels de cette convention, comme la durée, le volume des investissements et, surtout, leur localisation ; ces modifications substantielles impliquaient nécessairement la conclusion d’une nouvelle convention ; cette convention, même conclue sous la forme d’un avenant, devait être soumise aux procédures de publicité et de mise en concurrence préalables ; par un avenant n° 5 du 26 juillet 2018, sans actualisation de l’étude d’impact ni conduite d’une nouvelle enquête publique, les parties ont apporté des modifications substantielles au projet initialement déclaré d’utilité publique et dont le coût a sensiblement dérivé ; le montant de la participation due par l’AFUA à la commune de Sérignan au titre du programme des équipements publics, d’un montant porté à 1 600 000 € dans l’avenant n° 4, s’élève à 3 750 000 €, ce qui constitue une dérive substantielle du coût de l’opération déclarée d’utilité publique ; par un avenant n° 6 du 28 avril 2022, les parties au traité de concession ont étendu le périmètre géographique d’intervention de l’AFUA pour la réalisation d’un programme hors périmètre de la ZAC ; le coût a encore sensiblement dérivé ; le contenu du traité de concession d’aménagement est illicite, car la commune de Sérignan autorise l’AFUA à réaliser une opération d’aménagement qui méconnaît la portée de la DUP initiale ;

- par voie d’exception, la DUP et sa prorogation sont entachées d’irrégularité dès lors que les avenants n°5 et n° 6 ont modifié substantiellement le projet déclaré d’utilité publique ; il en est ainsi, s’agissant de l’avenant n°5, de la suppression du nombre limite de logements permanents à créer, de l’ajout de la réalisation d’un parc entièrement équipé de 8 000 m² au sud du secteur du Clos Marin, de l’ajout de la réalisation d’une maison de quartier avec parking et de la participation de l’AFUA à la commune passant de 1,6 millions (M) d’euros (avenant 4) à 3,75M d’euros ; s’agissant de l’avenant n°6, il a étendu le périmètre géographique d’intervention de l’AFUA pour la réalisation d’un programme hors périmètre de la ZAC et les parties au traité de concession cessent de catégoriser les logements, selon qu’ils relèvent de l’habitat résident permanent, dont 30 % de logements sociaux, et d’autres formes d’habitat, dont une résidence séniors de 60 unités ; les parties décident de porter le nombre d’unités de la résidence pour personnes âgées à 170 unités, dont 85 à vocation sociale, contre 60 unités dans le projet initial déclaré d’utilité publique ; elles considèrent que la réalisation de cette résidence services séniors permet de satisfaire l’obligation de mixité sociale découlant de la DUP, alors qu’une telle résidence relève d’une vocation d’hébergement et non de logement pour l’application des règles de mixité sociale en zones urbaines ou à urbaniser ; le coût a encore sensiblement dérivé : le montant de la participation due par l’AFUA à la commune au titre du programme des équipements publics, d’un montant porté à 1,6 M d’euros dans l’avenant n° 4 , puis à 3,75 M d’euros dans l’avenant n° 5, s’élève à 4,87 M d’euros, ce qui constitue une aggravation de la dérive du coût de l’opération déclarée d’utilité publique ;

- l’article L. 132-1 du code de l’expropriation est méconnu faute d’utilité publique ; les parcelles déclarées cessibles ne sont pas au nombre de celles à acquérir pour assurer la diversification de l’offre de logement et la desserte du projet, mais au nombre des parcelles relevant de l’individuel dense ; l’AFUA, conformément à son objet statutaire, peut réaliser l’opération d’aménagement d’une façon aussi satisfaisante pour l’intérêt général par le recours aux participations d’investissement, sans recourir à l’expropriation de ses adhérents ;

- l’arrêté est entaché d’un détournement de pouvoir ; le comportement est de nature à amener à une captation des plus-values par l’AFUA « Les Jardins de Sérignan » ou la commune de Sérignan à son détriment pour du foncier qu’il lui appartient de valoriser selon la composition urbaine de la ZAC.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 15 mars 2024 et 3 janvier 2025, l’association foncière urbaine autorisée (AFUA) « les jardins de Sérignan », représentée par M^e Cretin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C… une somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que la requête est tardive et donc irrecevable et qu’aucun moyen n’est fondé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 mai 2024, le préfet de l’Hérault conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu’aucun moyen n’est fondé.

Un courrier du 5 décembre 2024 a été adressé aux parties en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et précisant la date à partir de laquelle l’instruction pourrait être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1 et le dernier alinéa de l’article R. 613-2 du même code.

Par une ordonnance du 6 janvier 2025, la clôture de l’instruction a été fixée à cette date, en application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.

Un mémoire, enregistré le 10 octobre 2025 pour M. C…, n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Lauranson,

- les conclusions de M^me Lorriaux, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Bard représentant M. C…, de M^me A… représentant le préfet de l’Hérault et de M^e Wattrisse, représentant l’AFUA « Les jardins de Sérignan ».

Considérant ce qui suit :

1. Par un traité de concession du 31 mai 1991, la commune de Sérignan a confié à l’association foncière urbaine autorisée (AFUA) « Les jardins de Sérignan » l’aménagement de la zone d’aménagement concertée (ZAC) du même nom dont la création avait été parallèlement arrêtée. Plus de vingt ans après, l’AFUA n’ayant pu conduire à bien l’aménagement de cette zone, dans le cadre des prérogatives dont elle dispose, désormais définies par les articles L. 322-1 et suivants du code de l’urbanisme, la commune de Sérignan a, par délibérations du 26 mai 2014 et du 13 avril 2015, sollicité auprès du préfet de l’Hérault l’ouverture d’une enquête préalable à la déclaration d’utilité publique de ce projet de ZAC ainsi qu’à la déclaration de cessibilité d’une partie des parcelles nécessaires à sa réalisation. Par un arrêté du 2 juin 2016, le préfet de l’Hérault a déclaré d’utilité publique le projet de la ZAC « Les jardins de Sérignan » et cessibles, au profit de la commune de Sérignan ou de son concessionnaire l’association foncière urbaine autorisée (AFUA) « Les Jardins de Sérignan », certaines parcelles nécessaires à la réalisation du projet.

M. C… demande l’annulation de l’arrêté du préfet de l’Hérault du 23 septembre 2021 déclarant cessibles les parcelles cadastrées section ZP n°49, 53, 55, 62 et 73 pour la réalisation de la ZAC « Les Jardins de Sérignan » au profit de l’association foncière urbaine autorisée (AFUA) « les jardins de Sérignan ».

2. En vertu de l’article R. 131-9 du code de l’expropriation, le commissaire enquêteur donne en principe son avis sur l’emprise des ouvrages projetés. Toutefois, il peut être recouru à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, non seulement en vue de la réalisation d’ouvrages ou de travaux préalablement identifiés, mais également lorsque, pour la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme, il est nécessaire, notamment dans un but de maîtrise foncière, de procéder à l’acquisition d’immeubles avant que les caractéristiques principales des travaux ou des ouvrages et leur localisation aient pu être établies. Dans ce dernier cas, l’avis du commissaire enquêteur doit porter non pas sur l’emprise des ouvrages projetés mais sur le périmètre des acquisitions d’immeubles nécessaires à la réalisation du projet d’aménagement ou d’urbanisme en vue duquel l’expropriation a été demandée.

3. En premier lieu, le requérant soutient que l’avis du commissaire enquêteur est irrégulier, d’une part en raison de son inexistence, d’autre part, en ce qu’il porte seulement sur les périmètres des acquisitions envisagées, et non sur l’emprise des ouvrages projetés, alors que le préfet de l’Hérault a prorogé la DUP en vue de la finalisation de l’opération et que l’AFUA était en mesure d’établir les caractéristiques principales des travaux ou des ouvrages projetés et leur localisation. Cependant, d’une part, la commissaire-enquêtrice a bien rendu un avis favorable et motivé le 25 août 2021 concernant l’enquête parcellaire et la cessibilité des parcelles ZP n°49, 53, 55, 62 et 73. D’autre part, la circonstance que le projet de ZAC fasse l’objet d’une cinquième enquête parcellaire ou qu’il soit en phase de finalisation ne permet pas pour autant d’établir qu’à la date de l’arrêté de cessibilité l’emprise des ouvrages projetés puisse être définitivement arrêtée. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l’avis rendu à la suite de l’enquête parcellaire pour l’aménagement de la ZAC « Les Jardins de Sérignan », que le commissaire enquêteur a donné son avis favorable le 25 août 2021 sur le périmètre des acquisitions d’immeubles nécessaires à la réalisation du projet. Ainsi qu’il a été dit au point précédent, s’agissant d’un projet d’aménagement de zone, le requérant n’est pas fondé à soutenir que le commissaire enquêteur devait donner son avis sur l’emprise des ouvrages projetés. En tout état de cause, à supposer ces emprises d’ouvrages suffisamment connues, en émettant, à l’issue de l’enquête parcellaire, un avis favorable à la cessibilité des terrains en cause, le commissaire-enquêteur aurait implicitement mais nécessairement émis un avis sur l’emprise des ouvrages projetés. Ainsi, le moyen tiré de la violation des dispositions de l’article R. 131-9 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique doit être écarté.

4. En deuxième lieu, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s’il en constitue la base légale. Les actes, déclaration d’utilité publique et arrêtés de cessibilité, tendant à l’acquisition par voie d’expropriation des terrains nécessaires à la réalisation d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) ne sont pas des actes pris pour l’application de la convention et de ses avenants par lesquels la commune a confié à une société ou une association foncière l’aménagement de cette zone, laquelle ne constitue pas davantage leur base légale. Il s’ensuit que le requérant ne peut invoquer par la voie de l’exception l’illégalité le traité de concession d’aménagement initial et ses avenants successifs n°4 à 6 à l’appui d’une contestation de l’arrêté de cessibilité.

5. En troisième lieu, l’arrêté de cessibilité, l’acte déclaratif d’utilité publique sur le fondement duquel il a été pris et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l’objet constituent les éléments d’une même opération complexe. Dès lors, à l’appui de conclusions dirigées contre l’arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l’exception, de l’illégalité de l’acte déclaratif d’utilité publique ou de l’acte le prorogeant.

6. Il résulte des articles L. 1, L. 121-2 et L. 121-4 du code de l’expropriation que lorsqu’un projet déclaré d’utilité publique fait l’objet de modifications substantielles durant la période prévue pour procéder aux expropriations nécessaires, sans toutefois qu’elles conduisent à faire regarder celui-ci comme constituant un projet nouveau, il incombe à l’autorité compétente de porter une nouvelle appréciation sur son utilité publique au regard de ces changements et de modifier en conséquence la déclaration d’utilité publique (DUP) initiale. Une telle modification, qui n’a pas pour effet de prolonger la durée pendant laquelle doivent être réalisées les expropriations, ne saurait toutefois légalement intervenir qu’à la suite d’une nouvelle enquête publique, destinée notamment à éclairer le public concerné sur la portée des changements ainsi opérés au regard du contexte dans lequel s’inscrit désormais le projet. La procédure de cette enquête publique et la composition du dossier sont régies par les dispositions applicables à la date de la décision modifiant la déclaration d’utilité publique. Il appartient donc au maître d’ouvrage, d’une part, de reprendre les éléments du dossier soumis à l’enquête publique initiale en les actualisant pour prendre en compte les modifications substantielles apportées au projet et les évolutions du contexte si ces dernières sont significatives, et, d’autre part, de produire les éléments du dossier soumis à enquête publique nouvellement requis par la réglementation.

7. M. C… invoque, par la voie d’exception, l’illégalité de l’arrêté du préfet de l’Hérault du 29 mars 2021 prorogeant la déclaration d’utilité publique du projet d’aménagement de la ZAC « Les jardins de Sérignan » en ce que les avenants n°5 et n° 6 ont modifié substantiellement le projet. Il ressort des pièces du dossier que le projet consiste initialement à créer sur une zone de 86 hectares, dont 9,5 ha seront réservés à la préservation des milieux naturels et de la biodiversité, 1 400 logements dont 30% de logements sociaux et 400 logements touristiques avec des équipements publics et sportifs sur une superficie de 3 700 m2. La surface de plancher prévue est de 146 000 m2. L’avenant n°5, signé le 26 juillet 2018, a modifié le projet en fixant à 1 180 le nombre de logements au lieu des 1 000 prévus dont 30% en logement social. Ont été incorporés au projet des bassins de compensation à l’imperméabilisation avec des espaces verts et des voies de circulation, un parc équipé de 8 000 m2 et une maison de quartier de 400 m2 avec son parking. Toutefois, d’une part, l’augmentation de logements de 1 000 à 1 180, soit une augmentation de 18% de logements, résultant d’une densification des constructions, sans modification de superficie de la ZAC ni de celle de la surface de plancher, n’apparaît pas modifier substantiellement le projet tel qu’il a été déclaré d’utilité publique. De même le parc équipé de 8 000m2 qui représente moins de 1% de la superficie totale du projet de 86ha ne saurait constituer une modification substantielle. Si l’avenant n°6 a modifié le terme « logements sociaux » en « logements aidés », il ressort du projet de ZAC que les deux termes sont indistinctement utilisés pour désigner la mise en œuvre des prescriptions du programme local de l’habitat intercommunal. Le préfet dans son exposé des motifs de la déclaration d’utilité publique a d’ailleurs évoqué des logements « de type social ». Ce vocabulaire employé ne permet pas d’en déduire que l’avenant n°6 aurait modifié substantiellement le projet initial. Quant à la maison de quartier figurant dans l’avenant n°5, selon l’AFUA, elle ne figure plus dans la ZAC. L’article 2 de l’avenant n°6 prévoit la réalisation d’une « résidence sénior service de 170 logements dont 85 à vocation sociale », toutefois, il s’agit d’un projet qui sera réalisé hors du périmètre de la ZAC de sorte qu’il n’impacte aucunement le projet déclaré d’utilité publique et n’aura aucune conséquence en termes d’expropriation. S’agissant de l’évolution du coût du projet, le coût initial était de 23 809 015 euros, somme à laquelle doit s’ajouter 6 988 392 euros TTC pour les acquisitions foncières selon le rapport du commissaire-enquêteur. Le requérant conteste la « dérive » du financement résultant des avenants à la convention de concession. Le coût de la participation financière de l’AFUA aux équipements réalisés par la commune, selon l’avenant n°5, est passé de 1,6 millions d’euros à 3,75 millions d’euros soit une augmentation de 2,15 millions. L’avenant n°6 a porté à 4,87 millions ce montant de sorte que l’augmentation finale de cette participation est de 3, 268 millions d’euros. Cette augmentation rapportée au montant initial de 23,8 millions d’euros, sans compter le montant des acquisitions foncières, représente environ 13% d’augmentation de sorte que l’évolution du coût du projet, hors inflation, ne peut être regardée comme affectant son économie générale. En outre, le requérant, ne peut utilement exciper, pour soutenir que la prorogation ne pouvait être décidée sans une nouvelle enquête publique, de ce que le contexte aurait connu des évolutions significatives depuis l’intervention de l’acte déclaratif d’utilité publique. Ainsi, ces modifications ne peuvent être regardées comme modifiant, dans sa consistance et dans son coût, l’économie générale du projet et elles ont pu être adoptées sans qu’il soit préalablement procédé à une enquête publique complémentaire.

8. En quatrième lieu, aux termes de l’article L1 du code de code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « L’expropriation, en tout ou partie, d’immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête et qu’il ait été procédé, contradictoirement, à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu’à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres personnes intéressées ». Il appartient au juge, lorsqu’il se prononce sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs au regard de l’intérêt qu’elle présente. Il lui appartient également, s’il est saisi d’un moyen en ce sens, de s’assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l’expropriation, que l’inclusion d’une parcelle déterminée dans le périmètre d’expropriation n’est pas sans rapport avec l’opération déclarée d’utilité publique.

9. Il ressort des pièces du dossier que l’opération d’aménagement, objet de la déclaration d’utilité publique qui a été prorogée, vise à augmenter la capacité de logements permanents de la commune de Sérignan, en prévoyant notamment la réalisation de 1 400 logements dont 300 logements locatifs sociaux permettant à la commune de remplir ses obligations en matière de mixité de l’habitat, à renforcer l’attractivité touristique et économique du territoire par le développement de la capacité d’hébergements à vocation touristique dans la dernière zone urbanisable du littoral biterrois, à réaliser des équipements publics de proximité nécessaires au fonctionnement du quartier, un plateau sportif et un équipement visant à la sensibilisation à la nature. Cette opération permettra également d’achever la viabilisation et l’urbanisation de la zone, entamée dans les années 1990 et interrompue pendant de nombreuses années. Cette opération, qui doit permettre une urbanisation maîtrisée et harmonieuse du territoire de la commune et de sa limite avec le rivage maritime et le renforcement de l’attractivité touristique et économique du territoire communal, répond ainsi à une finalité d’intérêt général, ce que ne conteste d’ailleurs pas le requérant. La durée pendant laquelle l’AFUA a tenté de mener cette opération d’aménagement dans le cadre des prérogatives dont elle dispose en application des articles L. 322-1 et suivants du code de l’urbanisme et l’opposition systématique du requérant au fonctionnement de l’AFUA attestent qu’elle n’était pas en mesure de réaliser cette opération sans recourir à l’expropriation.

10. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard notamment à ce qui vient d’être exposé, que l’arrêté en litige serait pris en représailles de la contestation des participations d’investissement et serait, ainsi, entaché de détournement de pouvoir. Enfin, les conséquences des intentions à supposer dolosives de l’expropriant ne pourraient donner lieu à indemnisation que devant le juge de l’expropriation, lequel est aussi compétent en matière de fixation d’une indemnité d’expropriation qui doit en principe couvrir tous les dommages subis par l’exproprié du fait de l’opération entreprise.

11. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requêté, que la requête de M. C… doit être rejetée. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par l’AFUA au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l’AFUA au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B… C…, à la ministre de la Transition écologique, de la Biodiversité et des Négociations internationales sur le climat et la nature et à l’association foncière urbaine autorisée (AFUA) « Les Jardins de Sérignan ».

Copie en sera adressée au préfet de l’Hérault.

Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jérôme Charvin, président,

M. Mathieu Lauranson, premier conseiller,

M. François Goursaud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2025.

Le rapporteur,

M. Lauranson

Le président,

J. Charvin

La greffière,

M. D…

La République mande et ordonne à la ministre de la Transition écologique, de la Biodiversité et des Négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 4 novembre 2025,

La greffière,

M. D…