Vu la procédure suivante :

Par une requête et des pièces complémentaires, enregistrées le 19 mai 2023 et le 9 juin 2023, M^me I… J…, M. A… D…, M^me B… H…, M. E… G… et M. C… F…, représentés par la SCP Cabee-Biver-Spanghero, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté n° PC 011 069 22 0080 du 22 mars 2023 par lequel le préfet de l’Aude a, d’une part, retiré la décision tacite de refus de permis de construire et, d’autre part, délivré à la direction interrégionale des services pénitentiaires un permis de construire un accueil des familles aux abords de la maison d’arrêt de Carcassonne sur un terrain situé 3 avenue du Général Leclerc ;

2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros à leur verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l’arrêté est entaché d’incompétence dès lors, d’une part, qu’il appartenait au maire de la commune de Carcassonne de retirer le refus de permis de construire dès lors que la demande a été déposée auprès de ses services et, d’autre part, qu’il n’est pas établi que la secrétaire générale de la préfecture de l’Aude aurait reçu une délégation aux fins de retirer les refus de permis de construire et d’octroyer les autorisations d’urbanisme ;

- il est entaché d’erreur de droit dès lors que le retrait d’une décision tacite de rejet ne peut intervenir que dans un délai de trois mois de sorte que le délai pour retirer la décision tacite de refus de permis de construire née le 5 novembre 2022 expirait ainsi le 5 février 2023 ;

- il est illégal par voie d’exception d’illégalité de l’arrêté du 22 novembre 2022 portant modification du plan de prévention des risques inondation (PPRi) dès lors que :

* la commune de Carcassonne et la communauté d’agglomération Carcassonne Agglo n’ont pas été associées à l’élaboration de cette modification du PPRi prescrite par le seul préfet de l’Aude ; ainsi que cela ressort de la lettre du maire de Carcassonne du 19 juillet 2022 visée par le préfet, l’avis de la commune de Carcassonne est défavorable ;

* la dispense d’évaluation environnementale apparaît ne concerner que le premier projet de 2019, qui avait été abandonné, et ne saurait donc être invoquée, car obsolète, pour le deuxième projet initié en juin 2022 ;

* la modification du PPRi n’entre pas dans le champ du b) de l’article R. 562-10-1 du code de l’environnement dès lors que cette modification ne vise pas à modifier un élément mineur du règlement ou de la note de présentation ;

* la procédure de modification du PPRi n’a pas pour objet l’intérêt général de la population mais l’intérêt particulier d’une seule administration ;

* le préfet de l’Aude s’est estimé à tort en état de compétence liée ; il n’y a aucune obligation pour l’État ou l’administration pénitentiaire de réaliser une maison d’accueil des familles de détenus à Carcassonne ;

* le préfet de l’Aude a commis une erreur d’appréciation dès lors que la modification porte une grave atteinte au PPRi en prévoyant une dérogation sur une parcelle classée en zone de risque fort de ce plan ; il n’a manifestement pas procédé à une étude pour déterminer quelle serait la proportion des familles venant de loin visiter un détenu de la maison d’arrêt ; le préfet n’a pas pris en compte l’atteinte environnementale causée par sa décision, à savoir la suppression d’un espace vert et boisé ;

* la modification est destinée à ne profiter qu’aux seuls établissements pénitentiaires, en méconnaissance du principe d’égalité ;

- le dossier de demande de permis de construire présente des insuffisances :

* au regard de l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme dès lors que la notice jointe au dossier de demande ne décrit pas l’insertion du projet dans son environnement ;

* au regard de l’article R. 431-10 de ce code dès lors que les pièces du dossier de demande ne mettent pas en évidence les constructions avoisinantes et particulièrement leurs maisons d’habitation ;

* aucune étude d’impact de l’augmentation du trafic routier et piétonnier n’a été réalisée ;

- l’arrêté est entaché d’erreur manifeste d’appréciation identique à celle qui entache l’arrêté du 22 novembre 2022 portant modification du plan de prévention des risques inondation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2023, le préfet de l’Aude conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable faute pour les requérants de justifier d’un intérêt à agir au regard de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme et, à titre subsidiaire, qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Didierlaurent,

- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

M^me J… et les autres requérants sont domiciliés Rue Auguste Fourès et Rue Gabriel Pelouse à Carcassonne, dans le voisinage de la maison d’arrêt. Par un arrêté du 24 novembre 2022, le préfet de l’Aude a approuvé la modification du plan de prévention des risques naturels prévisibles d’inondation (PPRi) de la commune et concernant les règles applicables aux établissements pénitentiaires. À la suite du dépôt en mairie de Carcassonne par la direction interrégionale des services pénitentiaires d’une demande de permis de construire un accueil des familles aux abords de la maison d’arrêt sur un terrain situé 3 avenue du Général Leclerc, le préfet de l’Aude, par un arrêté n° PC 011 069 22 0080 du 22 mars 2023, a, d’une part, retiré la décision tacite de refus de permis de construire et, d’autre part, délivré le permis de construire sollicité. Par la présente requête, M^me J… et autres demandent l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la compétence de l’auteur de l’arrêté du 22 mars 2023 :

Aux termes de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d’avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / (…) ». Aux termes de l’article R. 423-9 du même code : « Lorsque la décision relève de l’État, le maire conserve un exemplaire de la demande ou de la déclaration préalable et transmet au préfet les autres exemplaires ainsi que les pièces mentionnées au dernier alinéa de l’article R. 423-2 dans la semaine qui suit le dépôt ».

En outre, il résulte des dispositions combinées du a) de l’article L. 422-2 et du a) de l’article R. 422-2 du code de l’urbanisme que le préfet est notamment compétent pour délivrer le permis de construire lorsque la construction envisagée est réalisée pour le compte de l’État. La notion de réalisation pour le compte de l’État, au sens de ces dispositions, comprend toute demande d’autorisation d’utilisation du sol qui s’inscrit dans le cadre de l’exercice par celui-ci de ses compétences au titre d’une mission de service public qui lui est impartie et à l’accomplissement de laquelle le législateur a entendu que la commune ne puisse faire obstacle en raison des buts d’intérêt général poursuivis.

En l’espèce, il ressort des termes du dossier de demande de permis de construire que le projet consiste en la construction, pour le compte de la direction interrégionale des services pénitentiaires, d’un accueil des familles aux abords de la maison d’arrêt de Carcassonne et destiné à être mis à disposition par cette maison d’arrêt à l’association « Parcelle » par une convention d’utilisation. Il appartenait ainsi au préfet de l’Aude de se prononcer sur la demande de permis de construire déposée le 5 août 2022. La circonstance que la demande ait été, en application des dispositions rappelées au point 2, déposée en mairie de Carcassonne n’a, en tout état de cause, pas pour effet de conférer compétence au maire de cette commune pour instruire et, le cas échéant, refuser de délivrer le permis de construire sollicité.

L’arrêté du 22 mars 2023 en litige est signé, pour le préfet et par délégation, par M^me Lucie Roesch, secrétaire générale de la préfecture, qui a reçu délégation par un arrêté du 11 septembre 2022, accessible tant au juge qu’aux parties sur le site internet de la préfecture et produit en défense par le préfet de l’Aude, à l’effet de signer, notamment, tous les actes administratifs relevant des attributions de l’État dans le département de l’Aude, à l’exception des réquisitions de la force armée et des arrêtés de conflit. Le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’arrêté en litige doit par suite être écarté.

En ce qui concerne la légalité du retrait du refus tacite de permis de construire :

D’une part, aux termes de l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme : « Le délai d’instruction de droit commun est de : (…) c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d’aménager ». Aux termes de l’article R. 423-19 de ce code : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. ». Aux termes de l’article R. 423-28 du même code : « Le délai d’instruction prévu par le b et le c de l’article R. * 423-23 est porté à : (…) b) Cinq mois lorsqu’un permis de construire porte sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis à l’autorisation prévue à l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation ou sur des travaux relatifs à un immeuble de grande hauteur et soumis à l’autorisation prévue à l’article L. 122-1 du même code ». Et aux termes de l’article R. 424-1 du même code : « À défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : / (…) b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite. / (…) ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (…) ». Il résulte de ces dispositions que l’autorité compétente ne peut rapporter un permis de construire que si la décision de retrait est notifiée au bénéficiaire du permis avant l’expiration du délai de trois mois suivant la date à laquelle ce permis a été accordé.

Il ressort des pièces du dossier que le projet en cause, consistant en la création d’un local destiné à l’accueil des familles des détenus de la maison d’arrêt de Carcassonne constitue un établissement recevant du public dont l’instruction relève du b) de l’article R. 423-8 du code de l’urbanisme. Dans ces conditions, à l’expiration du délai de cinq mois, lequel a commencé à courir à la date du dépôt du dossier de demande en mairie le 5 août 2022, la direction interrégionale des services pénitentiaires était en réalité titulaire d’un permis de construire tacite du 5 janvier 2023. Par suite, le moyen tiré de ce que le délai pour retirer la décision tacite de refus de permis de construire expirait le 5 février 2023 doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne le dossier de demande de permis de construire :

Aux termes de l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme :  « Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L’état initial du terrain et de ses abords indiquant, s’il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l’insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : / a) L’aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; / b) L’implantation, l’organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; / c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; / d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; / e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; / f) L’organisation et l’aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement. ». En outre, aux termes de l’article R. 431-10 de ce code : « Le projet architectural comprend également : / (…) / c) Un document graphique permettant d’apprécier l’insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l’environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu’aucune photographie de loin n’est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ».

La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l’ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l’urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n’est susceptible d’entacher d’illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

Il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande de permis de construire comporte, outre un plan de situation qui permet de se figurer la localisation du projet au regard des constructions avoisinantes, trois vues d’insertion en trois dimensions qui représentent l’insertion du projet dans son environnement ainsi qu’une photographie d’une vue lointaine depuis la cité médiévale. Ainsi, ni la circonstance tirée de ce que la notice explicative ne comporterait pas l’ensemble des éléments exigés par l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme, ni celle tirée de l’absence de représentation des habitations des requérants ne sont, dès lors que le service instructeur a pu apprécier l’insertion du projet, de nature à entacher d’illégalité l’arrêté en litige. Alors qu’en tout état de cause il ne résulte d’aucune disposition qu’une étude de l’impact de l’augmentation du trafic routier et piétonnier devait être réalisée et jointe au dossier de demande, les requérants n’établissent pas davantage en quoi les insuffisances dont ils se prévalent ont été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance du dossier de demande de permis de construire doit être écarté.

En ce qui concerne l’exception d’illégalité de l’arrêté du 22 novembre 2022 portant modification du plan de prévention des risques inondation (PPRi) :

Aux termes de l’article L. 562-4-1 du code de l’environnement : « I.- Le plan de prévention des risques naturels prévisibles peut être révisé selon les formes de son élaboration. Toutefois, lorsque la révision ne porte que sur une partie du territoire couvert par le plan, la concertation, les consultations et l’enquête publique mentionnées à l’article L. 562-3 sont effectuées dans les seules communes sur le territoire desquelles la révision est prescrite. II.- Le plan de prévention des risques naturels prévisibles peut également être modifié. La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée ne porte pas atteinte à l’économie générale du plan (…). Le dernier alinéa de l’article L. 562-3 du présent code n’est pas applicable à la modification (…) ». Aux termes de l’article R. 562-10-1 du même code : « Le plan de prévention des risques naturels prévisibles peut être modifié à condition que la modification envisagée ne porte pas atteinte à l’économie générale du plan. La procédure de modification peut notamment être utilisée pour : a) Rectifier une erreur matérielle ; b) Modifier un élément mineur du règlement ou de la note de présentation ; c) Modifier les documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l’article L. 562-1, pour prendre en compte un changement dans les circonstances de fait ».

Il appartient au juge administratif, pour caractériser l’existence d’une éventuelle atteinte à l’économie générale du plan, de tenir compte de la nature et de l’importance des modifications opérées au regard notamment de l’objet et du périmètre du plan ainsi que de leur effet sur le parti de prévention retenu.

En premier lieu, la modification en litige consiste à compléter le point 2.6 du règlement du PPRi concernant les constructions par un paragraphe relatif aux équipements et installations d’intérêt général ayant une fonction collective et de prévoir ainsi une possibilité de construction nouvelle pour les seuls établissements pénitentiaires sous des conditions d’emprise au sol, de surface de plancher de la construction au niveau de la crue de référence ou d’un espace refuge suffisant. Si les requérants soutiennent que cette modification n’entre pas dans le champ du b) de l’article R. 562-10-1 du code de l’environnement, cette dernière n’est relative qu’à la seule partie de la parcelle 263a concernée par le projet et relève d’une modification d’un élément mineur du règlement. Par suite, la modification du PPRi relevait bien des possibilités prévues par les dispositions citées au point 12.

En deuxième lieu, le II de l’article R. 562-10-1 du code de l’environnement prévoit, en cas de modification du plan, que « seuls sont associés les communes et les établissements publics de coopération intercommunale concernés ». Alors qu’il résulte de cette disposition qu’un avis de la commune de Carcassonne n’était pas nécessaire, le préfet de l’Aude justifie par les pièces produites en défense que cette commune a bien été associée conformément aux modalités de la concertation qu’il pouvait librement définir. Le bilan de la concertation sur ce projet du 2 septembre 2022 établit que cette commune a été associée, que le dossier lui a été remis le 14 juin 2022 et qu’elle a émis des observations par un courrier du 19 juillet 2022. Par suite, le moyen tiré de ce que l’avis de la commune de Carcassonne est défavorable est inopérant.

En troisième lieu, les requérants, qui n’invoquent aucune disposition législative ou réglementaire qui aurait été méconnue, soutiennent que la dispense d’évaluation environnementale apparaît ne concerner que le premier projet de 2019, qui avait été abandonné et ne saurait donc être repris dès lors qu’il est obsolète pour le projet contesté. En tout état de cause, il ne ressort pas de la modification contestée qu’elle relèverait d’une modification substantielle soumise à la délivrance d’une nouvelle autorisation ni d’une modification notable devant faire l’objet d’une nouvelle autorisation environnementale en application des articles L. 181-13 et L. 181-15 du code de l’environnement. Par suite le moyen doit être écarté.

En quatrième lieu, si les requérants soutiennent que la procédure de modification du PPRi n’a pas pour objet l’intérêt général de la population mais l’intérêt particulier d’une seule administration, il ressort des pièces du dossier que cette modification consiste à rajouter un paragraphe dans le point 2.6 du règlement concernant les constructions, équipements et installations d’intérêt général ayant une fonction collective et qui prévoit une possibilité de construction nouvelle pour les établissements pénitentiaires sous des conditions d’emprise au sol, de surface de plancher de la construction au niveau de la crue de référence ou d’un espace refuge suffisant. La seule circonstance que cette modification, qui concerne un équipement collectif participant à une mission de service public, serait utile à un seul ministère n’est pas de nature à remettre en cause l’intérêt général qui s’attache à la modification du PPRi. Par suite le moyen doit être écarté.

En cinquième lieu, si l’arrêté cite les conclusions de la commission d’enquête au sénat n° 449 selon lesquelles « les maisons d’arrêt doivent réaliser une maison d’accueil pour les familles venant de loin pour visiter un détenu », cette mention ne révèle pas que le préfet se serait estimé en situation de compétence liée pour décider de cette construction ainsi que de la modification du PPRi.

En sixième lieu, les requérants soutiennent que le préfet de l’Aude a commis une erreur d’appréciation dès lors que la modification porte une grave atteinte au PPRi en prévoyant une dérogation sur une parcelle classée en zone de risque fort du PPRi et sans examiner de solutions alternatives. Alors qu’il n’appartenait pas au préfet de se livrer à un tel examen, il ressort de ce qui a été dit au 14 que la modification en litige maintient les principes de prévention et de protection du règlement.

Enfin, si les requérants invoquent la méconnaissance du principe d’égalité, la circonstance que la modification du PPRi bénéficie aux établissements pénitentiaires n’est pas par elle-même de nature à entraîner une rupture d’égalité dès lors que les constructions des requérants ne relèvent pas d’installations d’intérêt général ayant une fonction collective et, par suite, se trouvent dans une situation différente de celle de ces établissements.

En ce qui concerne les autres moyens de la requête :

Pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 19, le moyen tiré de ce que l’arrêté du 22 mars 2023 est entaché d’erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions aux d’annulation de la requête de M^me J… et autres doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

L’État n’étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, il n’y a pas lieu de mettre à sa charge la somme sollicitée par les requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me J… et autres est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me I… J… et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie en sera adressée au préfet de l’Aude.

Délibéré après l’audience du 9 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Encontre, présidente,

M. Meekel, premier conseiller,

M. Didierlaurent, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2025.

Le rapporteur,

M. Didierlaurent

La présidente,

S. Encontre

La greffière,

C. Arce

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 19 décembre 2025.

La greffière,

C. Arce