Vu la procédure suivante :

Par une requête, des pièces complémentaires et un mémoire, enregistrés le 27 août 2024, le 6 septembre 2024 et le 5 mars 2025, le préfet des Pyrénées-Orientales demande au tribunal d’annuler le certificat de permis de construire délivré le 19 mars 2024 par le maire de la commune d’Elne à M^me D… A… pour la réalisation d’un hangar d’élevage canin et de stockage, d’une surface de 284,36 m² sur un terrain situé 52, chemin du Pla, sur la parcelle cadastrée section AE n°69, d’une contenance totale de 12 436 m², sur la commune d’Elne.

Il soutient que :

- sa requête dirigée contre le certificat tacite du 19 mars 2024 est recevable, bien qu’il concerne un permis de construire accordé tacitement depuis le 11 octobre 2023 ;

- le maire ne pouvait délivrer un permis de construire tacite après avoir refusé expressément le permis sollicité ;

- compte tenu de la localisation du projet en zone inondable d’aléa fort, tel qu’il ressort du plan de surface submersible approuvé le 24 septembre 1964 et en l’absence d’un plan de prévention des risques d’inondation (PPRI), le maire était en situation de compétence liée pour refuser le permis sollicité au vu de l’avis défavorable de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) du 8 juin 2024.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2025, la commune d’Elne, représentée par M^e Vigo, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- le déféré préfectoral est irrecevable compte tenu de sa tardivité ;

- aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 février 2025 et le 30 avril 2025, ce dernier non communiqué, M^me D… A…, représentée par M^e Carneiro, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le déféré préfectoral est irrecevable compte tenu de sa tardivité, le délai de recours ayant expiré le 11 décembre 2023 ;

- le moyen tiré d’un précédent refus de permis de construire est infondé, aucune règle ne faisant obstacle à ce que l’autorité compétente rapporte une décision antérieure ; le certificat de permis tacite délivré le 19 mars 2024 a eu pour effet de retirer le refus de permis de construire du 26 septembre 2023 ;

- le moyen tiré de la situation de compétence liée du maire est infondé, dès lors que l’avis émis par le service eaux et risques de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) du 8 juin 2023 ne saurait être regardé comme constituant la décision d’opposition du préfet, que cet avis est illégal car il repose sur une application erronée de l’article R. 425-21 du code de l’urbanisme et qu’il ne comporte aucune motivation s’agissant de l’impact du projet sur l’écoulement des eaux ou la conservation des champs d’inondation.

Par une ordonnance du 6 mars 2025, la clôture de l’instruction a été reportée au 30 avril 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Meekel,

- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public,

- les observations de M^e Carneiro, représentant M^me A….

Considérant ce qui suit :

M^me A… a déposé le 12 avril 2023, auprès des services de la commune d’Elne, une demande de permis de construire, complétée le 10 mai 2023, pour la réalisation d’un hangar agricole d’élevage canin et de stockage d’une surface de 284,36 m², situé 52 impasse chemin du Pla, sur la parcelle cadastrée section AE n°69 d’une contenance totale de 12 436 m². A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction de 5 mois, prescrit en raison de la consultation de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), M^me A… est devenue titulaire d’un permis de construire tacite le 10 octobre 2023. Le 13 octobre 2023, le maire de la commune d’Elne lui notifiait un refus de permis de construire daté du 26 septembre 2023. A la suite du recours gracieux de M^me A… formé le 25 octobre 2023 contre ce refus, le maire de la commune d’Elne lui a délivré le 19 mars 2024 un certificat de permis de construire tacite, dont le préfet des Pyrénées-Orientales demande l’annulation par la présente requête.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de la tardiveté de la requête :

2 Aux termes de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : « Le représentant de l’État dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission ». Aux termes de l’article 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. ».

3. Il ressort des pièces du dossier que M^me A… était bénéficiaire à compter du 10 octobre 2023 d’un permis de construire tacite. La décision de refus de permis de construire du maire d’Elne du 26 septembre 2023, qui lui a été notifiée le 13 octobre 2023, comme en atteste l’accusé de réception n°2C 166 882 6299 9 produit par la défense, doit être regardée comme retirant cette décision tacite, dans le délai de trois mois prescrit par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme. A la suite du recours gracieux de M^me A… du 25 octobre 2023 contre cette décision de retrait, le maire de la commune d’Elne lui a délivré, le 19 mars 2024, un certificat de permis de construire tacite, qui ne peut, dans les circonstances de l’espèce, être regardé comme un acte purement recognitif mais comme un acte revêtant le caractère d’une décision portant retrait de l’arrêté du 26 septembre 2023 par laquelle le permis de construire litigieux a été refusé. Par recours gracieux du 3 mai 2024, le préfet des Pyrénées-Orientales a demandé au maire d’Elne de retirer cette décision de retrait du refus de permis de construire. Compte tenu de l’absence de réponse, une décision implicite de rejet est née en date du 3 juillet 2024. Dans ces conditions, le déféré du préfet des Pyrénées-Orientales enregistré le 27 août 2024 a respecté le délai fixé par l’article L. 2121-6 du code général des collectivités territoriales. Par suite, le recours du préfet des Pyrénées-Orientales contre la décision de retrait du refus de permis de construire n’est pas tardif et la fin de non-recevoir soulevée en défense doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

4. Si le préfet se prévaut de l’impossibilité pour le maire d’Elne de délivrer un permis de construire tacite après avoir expressément refusé l’autorisation d’urbanisme sollicitée par décision du 26 septembre 2023, il est toutefois loisible à l’auteur d’une décision de refus d’une autorisation d’urbanisme de retirer cette décision, notamment sur recours gracieux du pétitionnaire. Par suite, le moyen, tel que soulevé, est infondé et doit, en conséquence, être rejeté.

5. Aux termes de l’article L. 422-4 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente pour statuer sur les demandes de permis (…) recueille l’accord ou l’avis des autorités ou commissions compétentes, notamment dans les cas prévus au chapitre V du titre II du présent livre ».L’article R. 425-21 de ce code prévoit que : « Lorsque le projet porte sur une construction située dans un plan de surfaces submersibles valant plan de prévention des risques naturels prévisibles en application de l’article L. 562-6 du code de l’environnement, le permis de construire (…) ne peut intervenir si le préfet, après consultation du service chargé des mesures de défense contre les inondations et du service chargé de la police des cours d’eau, s’y oppose. Si le préfet subordonne son accord au respect de prescriptions nécessaires pour assurer le libre écoulement des eaux ou la conservation des champs d’inondation, la décision doit imposer ces prescriptions ». Aux termes de l’article L. 562-6 du code de l’environnement : « Les plans d’exposition aux risques naturels prévisibles approuvés en application du I de l’article 5 de la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles valent plan de prévention des risques naturels prévisibles. Il en est de même des plans de surfaces submersibles établis en application des articles 48 à 54 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, des périmètres de risques institués en application de l’article R. 111-3 du code de l’urbanisme, ainsi que des plans de zones sensibles aux incendies de forêt établis en application de l’article 21 de la loi n° 91-5 du 3 janvier 1991 modifiant diverses dispositions intéressant l’agriculture et la forêt. Leur modification ou leur révision est soumise aux dispositions du présent chapitre. » Il résulte de ces dispositions que, lorsque le projet porte sur une construction située dans le périmètre d’un plan de surfaces submersibles, valant plan de prévention des risques naturels prévisibles, la délivrance d’un permis de construire est subordonnée à l’avis conforme du préfet.

6. Si, lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

7. ll ressort de l’extrait du plan des surfaces submersibles du Tech sur le territoire de la commune d’Elne, librement consultable tant au juge qu’aux parties sur le site des services de l’Etat dans les Pyrénées-Orientales, que le terrain d’assiette du projet de M^me A… est inclus dans la zone B du plan de surfaces submersibles du Tech approuvé le 24 septembre 1964 et valant plan de gestion des risques inondation au sens de l’article L. 562-6 précité du code de l’environnement. Le préfet des Pyrénées-Orientales a été consulté par le maire d’Elne sur le fondement des dispositions susvisées de l’article R. 425-21 du code de l’urbanisme. Contrairement à ce que soutient la pétitionnaire en défense pour considérer que l’avis défavorable du service eau et risques de la direction départementale des territoires et de la mer n’entraînait pas une opposition du préfet, il ressort des pièces du dossier que M. C… B…, chef adjoint du service eau et risques de la direction départementale des territoires et de la mer des Pyrénées-Orientales, était régulièrement habilité à signer les avis conformes émis sur le fondement de l’article R. 425-21. Par suite, l’avis défavorable du 8 juin 2023 intitulé « Opposition au titre de l’article R. 425-1 du code de l’urbanisme et avis au titre du risque inondation » constitue l’avis conforme défavorable émis par le préfet des Pyrénées-Orientales en application de ces dispositions.

8. Il résulte de ce qui a été dit au point 5, que le maire d’Elne se trouvait, compte tenu du caractère défavorable de l’avis conforme émis par le préfet des Pyrénées-Orientales, en situation de compétence liée pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par M^me A…. Cette autorité n’a dès lors pas méconnu l’étendue de sa compétence en opposant cet avis conforme pour refuser le permis de construire par sa décision du 26 septembre 2023. La pétitionnaire est cependant recevable à exciper de l’illégalité de cet avis conforme défavorable pour contester l’arrêté portant retrait du refus de permis de construire.

9. Aux termes, d’une part, de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ». Pour apprécier si les risques d’atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, il appartient à l’autorité compétente en matière d’urbanisme, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.

10. Le préfet des Pyrénées-Orientales, consulté par le maire d’Elne sur le fondement des dispositions citées ci-dessus de l’article R. 425-21 du code de l’urbanisme, a rendu un avis défavorable le 8 juin 2023 au titre de ces dispositions et au titre du risque d’inondation. Cet avis rappelle que la parcelle d’assiette du projet est incluse dans la zone B du plan de surfaces submersibles de la vallée du Tech, indique que les différentes études hydrauliques relatives à l’aléa inondation, telles qu’elles sont traduites dans le porter à connaissance des aléas inondations transmis à la commune d’Elne par courrier du préfet en date du 11 juillet 2019, font apparaître des hauteurs d’eau comprises entre 0,50 et 1 mètre où l’aléa est qualifié de fort. Après avoir précisé que la parcelle se situe en zone inondable non urbanisée d’aléa fort, l’avis souligne que « la construction de bâtiments agricoles susceptibles d’abriter des animaux n’est pas autorisée en zone inondable non urbanisée d’aléa fort » et qu’il « convient de préserver la sécurité des biens, des personnes et des animaux ». Eu égard à l’implantation du projet en zone d’aléa de référence fort, au plan de gestion des risques inondation, au porter à connaissance du préfet du 11 juillet 2019, à l’annexe au règlement du plan local d’urbanisme de la commune d’Elne en vigueur à la date d’édiction de l’acte litigieux et de la prise en compte du risque inondation et mouvement de terrain, le préfet des Pyrénées-Orientales a pu, sans commettre ni erreur de droit ni erreur d’appréciation, s’opposer au projet litigieux pour les raisons listées ci-dessus. M^me A… n’est dès lors pas fondée à exciper de l’illégalité de l’avis conforme défavorable du préfet des Pyrénées-Orientales.

11. Aux termes de l’article L. 243-3 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s’il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction ».

12. Il résulte de ce qui précède que l’avis conforme défavorable du préfet s’imposait au maire d’Elne de sorte que ce dernier ne pouvait régulièrement prendre une décision de retrait de son refus de permis du 26 septembre 2023 par l’édiction du certificat de permis tacite du 19 mars 2024. Au surplus, en prenant une telle décision de retrait le 19 mars 2024, soit plus de quatre mois après sa décision de refus, le maire de la commune d’Elne a fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 243-3 du code des relations entre le public et l’administration.

13. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet des Pyrénées-Orientales est fondé à demander l’annulation du certificat de permis de construire n° PC 066 065 23A0014 délivré à M^me A… le 19 mars 2024 portant retrait de l’arrêté du 26 septembre 2023 refusant la délivrance de ce permis.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante, au titre des frais exposés par M^me A… et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Le certificat de permis de construire n° PC 066 065 23A0014 délivré le 19 mars 2024 par le maire de la commune d’Elne à M^me A…, portant retrait de l’arrêté du 26 septembre 2023, est annulé.

Article 2 : Les conclusions présentées par M^me A… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet des Pyrénées-Orientales, à la commune d’Elne et à M^me D… A….

Copie en sera adressée au procureur de la République du tribunal judiciaire de Perpignan.

Délibéré après l’audience du 9 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Encontre, présidente,

M. Meekel, premier conseiller,

M. Didierlaurent, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 janvier 2026.

Le rapporteur,

T. Meekel

La présidente,

S. Encontre

La greffière,

C. Arce

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 27 janvier 2026.

La greffière,

C. Arce