Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 13 mai 2022, 2 juin 2023 et 9 juin 2023, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, ainsi que des pièces complémentaires produites à la demande du tribunal, enregistrées le 19 juin 2023, le syndicat Sud Santé Solidaires des personnels de l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris, l’association Collectif Inter-Hôpitaux, l’association Collectif Inter-Urgences, M^me O G, M^me A I, M. N J, M. K L, M^me M C, M. D E, représentés par M^e Benech, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler l’arrêté n° 2022-0606 en date du 14 mars 2022, par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré d’utilité publique le projet de réalisation du campus hospitalo-universitaire du Grand Paris Nord (CHUGPN), emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme intercommunal de l’établissement public territorial Plaine Commune ;

2°) de mettre à la charge solidaire de l’Etat et de l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris le versement à chacun des requérants de la somme de 1 000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les requérants soutiennent que :

— l’arrêté litigieux est entaché de plusieurs vices de procédure, liés à l’absence de déclaration de projet prévue à l’article L. 126-1 du code de l’environnement, aux insuffisances de l’étude d’impact en ce qui concerne l’étude acoustique et le défaut de prise en compte de la voie ferrée, au défaut d’évaluation socio-économique du volet hospitalier et aux insuffisances et incohérences des autres évaluations socio-économiques ;

— cet arrêté est entaché de plusieurs erreurs de fait et d’appréciation, liées à la minoration du nombre de lits existants dans les hôpitaux Bichat et Beaujon, à la majoration des lits proposés dans le CHUGPN, à la sous-estimation des hypothèses démographiques ainsi que des besoins futurs et à la non-adéquation entre les besoins futurs et le projet ;

— il a été pris en violation du droit fondamental à la protection de la santé de la mère et de l’enfant, garanti par les articles 3-1, 3-2 et 24-1 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant ;

— l’utilité publique du projet n’est pas démontrée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 décembre 2022, le préfet de la Seine-Saint-Denis conclut, à titre principal, au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit sursis à statuer sur la requête, afin de permettre la régularisation des vices retenus.

Il fait valoir que les moyens que les requérants soulèvent ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense et des mémoires complémentaires, enregistrés les 6 janvier, 2 juin et 9 juin 2023, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué ainsi que des pièces complémentaires produites à la demande du tribunal, enregistrées le 14 juin 2023, l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris, représentée par M^e Memlouk, conclut, à titre principal, au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit sursis à statuer sur la requête, afin de permettre la régularisation des vices retenus. Elle demande en outre, dans le dernier état de ses écritures, à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que plusieurs requérants ne sont pas recevables, car ils ne justifient pas d’un intérêt à agir et qu’en outre, les moyens que les requérants soulèvent ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 11 janvier 2023, la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche conclut, à titre principal, au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit sursis à statuer sur la requête, afin de permettre la régularisation des vices retenus.

Elle fait valoir que les moyens que les requérants soulèvent ne sont pas fondés.

Par deux ordonnances du 17 mai 2023, la clôture immédiate de l’instruction a été prononcée et l’instruction de l’affaire a été rouverte sur les seuls points évoqués lors de l’audience d’instruction tenue le 16 mai 2023, pour lesquels la clôture de l’instruction a été fixée au 2 juin 2023 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution, en particulier le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 :

— la convention internationale relative aux droits de l’enfant ;

— le code de l’environnement ;

— le code de l’expropriation ;

— le code de la santé publique ;

— le décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d’évaluation des investissements publics en application de l’article 17 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Jasmin-Sverdlin, rapporteure,

— les conclusions de M. Löns, rapporteur public,

— et les observations de M^e Benech et M^e Aurey, représentant les requérants, de M^e Juquin, représentant l’AP-HP, de M. F, pour le préfet de la Seine-Saint-Denis et de M. H, pour la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Une note en délibéré, présentée pour le syndicat Sud Santé Solidaires des personnels de l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris, a été enregistrée le 26 juin 2023.

Deux notes en délibéré, présentées pour l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris, ont été enregistrées les 28 juin et 3 juillet 2023.

Une note en délibéré, présentée par la ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, a été enregistrée le 28 juin 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Le projet de campus hospitalo-universitaire Grand Paris Nord (CHUGPN), dont les maîtres d’ouvrage sont l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) pour le volet hospitalier et le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche pour le volet universitaire, prévoit de rassembler sur un même site une structure hospitalière, regroupant les activités médicales et chirurgicales des hôpitaux Bichat (Paris 18ème) et Beaujon (Clichy) et une structure universitaire réunissant les activités d’enseignement et de recherche de l’unité de formation et de recherche (UFR) de médecine de l’Université Paris Cité, de l’UFR d’odontologie de cette université et de quatre instituts de formation en soins infirmiers ainsi que des services associés du centre régional des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) de Paris. Par la présente requête, le syndicat Sud Santé Solidaires des personnels de l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris et les autres requérants demandent au tribunal d’annuler l’arrêté n° 2022-0606 en date du 14 mars 2022, par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré d’utilité publique le projet de réalisation du CHUGPN, emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme intercommunal de l’établissement public territorial Plaine Commune.

Sur la recevabilité :

2. Les conclusions d’une requête collective, qu’elles émanent d’un requérant qui attaque plusieurs décisions ou de plusieurs requérants qui attaquent une ou plusieurs décisions, sont recevables dans leur totalité si elles présentent entre elles un lien suffisant. Il est constant que M. N J, qui est domicilié 15 rue Farcot à Saint-Ouen, commune dans laquelle s’implantera le projet litigieux, a intérêt à agir. Par suite, la présente requête est recevable, sans qu’il y ait lieu de rechercher si les demandes présentées par les autres requérants sont recevables.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le contenu du dossier d’enquête publique :

3. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de cette enquête publique, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

4. Aux termes de l’article 2 du décret du 23 décembre 2013 : « I. – Tout projet d’investissement au sens de l’article 1er du présent décret fait l’objet d’une évaluation socio-économique préalable qui a pour objectif de déterminer les coûts et bénéfices attendus du projet d’investissement envisagé. () ». Aux termes de l’article 3 de ce décret : « () II – Lorsque le projet d’investissement est soumis à enquête publique au sens des articles L. 11-1 et suivants du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et L. 123-1 et suivants du code de l’environnement, le rapport de contre-expertise et l’avis du secrétaire général pour l’investissement sont versés au dossier d’enquête publique. () III. – Le rapport de contre-expertise valide et, le cas échéant, actualise les hypothèses du dossier d’évaluation socio-économique, s’assure de la pertinence des méthodes utilisées et évalue les résultats qui en découlent. () ».

5. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier qu’aucune évaluation socio-économique n’a été jointe au dossier d’enquête publique et que, concernant le volet hospitalier, ce dossier ne comportait ni le rapport de contre-expertise sur cette évaluation, réalisé le 21 novembre 2016, ni l’avis rendu le même jour par le commissaire général pour l’investissement. Si la lettre de l’Agence régionale de santé (ARS) du 21 février 2017 mentionne l’avis favorable du Comité interministériel de la performance et de la modernisation de l’offre de soins hospitaliers (COPERMO) du 13 décembre 2016, qui a pris en compte les observations figurant dans le rapport de contre-expertise du 21 novembre 2016 et si le rapport de contre-expertise du 20 mai 2021 et l’avis émis par le secrétaire général pour l’investissement le 21 mai 2021 sur le volet universitaire du projet, qui figurent au dossier d’enquête publique, évoquent la réalisation d’une contre-expertise sur le volet hospitalier, il est constant que les éléments et observations que contiennent le rapport de contre-expertise, notamment sur le positionnement de l’établissement par rapport aux autres structures de la zone d’attractivité, le projet médical ou le dimensionnement capacitaire du projet ne figurent dans aucun des autres documents du dossier d’enquête publique. Par ailleurs, si la note présentée par l’Université de Paris, jointe au dossier d’enquête publique en pièce n°5.2, indique la manière dont seront prises en compte les observations formulées dans cet avis, aucun document de cet ordre n’a été joint au dossier d’enquête publique par l’AP-HP en ce qui concerne le volet hospitalier. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que l’absence du rapport de contre-expertise sur l’évaluation socio-économique et de l’avis du commissaire général pour l’investissement, en date du 21 novembre 2016, a eu pour effet de nuire à l’information complète de la population et a, par suite, vicié la procédure.

En ce qui concerne l’utilité publique du projet :

6. Il appartient au juge, lorsqu’il se prononce sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs au regard de l’intérêt qu’elle présente.

7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier d’enquête publique, notamment de la notice explicative et du premier tome du rapport CHU, que le projet tend notamment à rééquilibrer l’offre de soins hospitalière et universitaire au profit du nord de Paris, dès lors qu’au cours des dernières décennies, les efforts d’investissement hospitalier ont été concentrés sur le sud et l’ouest parisien et à « réduire les inégalités sociales et territoriales de santé ». De plus, ce projet contribuera à l’essor économique et au rayonnement du territoire de la commune, notamment en créant des emplois à Saint-Ouen et dans sa périphérie. Le CHUGPN a également pour objet de « construire la médecine de demain en intégrant le soin, la formation et la recherche pour une meilleure prise en charge des patients et pour favoriser le progrès médical » et participe ainsi au renforcement de la recherche médicale et à l’amélioration de la qualité des soins délivrés. En outre, le projet prévoit d’assurer une cohérence de l’offre de soins sur l’ensemble du territoire et de nouvelles articulations avec la ville. Enfin, ce campus hospitalo-universitaire sera installé dans des locaux neufs et fonctionnels, possédant une performance énergétique de haut niveau et facilement accessibles. Il s’ensuit que le projet litigieux répond à une finalité d’intérêt général.

8. En deuxième lieu, il n’est pas sérieusement contesté qu’un campus hospitalo-universitaire d’une nature équivalente à celui dont le projet prévoit la création ne pourrait être réalisé par l’administration sans recourir à l’expropriation, dès lors notamment que la rénovation des hôpitaux Bichat et Beaujon, qui devrait se faire en site occupé ou s’accompagner d’une fermeture temporaire totale ou partielle de ces établissements, ne permettrait pas de disposer de locaux spécialement conçus pour les besoins de l’activité médicale du XXIème siècle et ne présenterait pas les mêmes avantages au regard du territoire d’implantation.

9. En troisième lieu, d’une part, s’il est constant que, dès lors que les terrains litigieux ont, pour la plupart, fait l’objet de cessions amiables, les atteintes à la propriété privée générées par le projet sont limitées, son coût financier était évalué, en juillet 2021, à 900 millions d’euros.

10. D’autre part, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’annexe 3 de l’arrêté litigieux, que le projet a notamment pour objet de regrouper sur le nouveau site de Saint-Ouen les activités médicales et hospitalières actuellement abritées par les hôpitaux Bichat et Beaujon, et, par suite, de remplacer les services qui y étaient proposés par une nouvelle offre proposée par le CHUGPN et s’articulant avec les autres établissements de la région Ile-de-France.

11. Il ressort des tableaux produits par l’AP-HP que, d’une part, le nombre de lits d’hospitalisation existants dans les hôpitaux Bichat et Beaujon, auxquels doit se substituer le projet litigieux, s’élève à 1 131, dès lors que sur les 1 271 lits existants, 100 (74 en soins de suite et 26 en psychiatrie et addictologie) auront vocation à être transférés au « Nouveau Claude Bernard » et que 40 lits (10 en cancérologie et 30 en rhumatologie) seront transférés au « Nouveau Lariboisière ». Il ressort de ces mêmes pièces que le nombre de places en ambulatoire existantes est de 207 (50 442 patients pour 244 jours d’ouverture avec un taux de rotation de 1). Ainsi, comme cela est indiqué par l’AP-HP selon ses propres données, « le nombre de lits existants qu’il est prévu de transférer au CHUGPN et corrigé en 2022 est de 1 131 lits existants (1171-10-30), soit 1 338 lits et places ». D’autre part, il ressort de l’annexe 3 à l’arrêté litigieux que 941 lits d’hospitalisation sont prévus par le projet, les 96 lits dédoublables n’ayant pas vocation à être pris en considération pour la comparaison, dans la mesure où ce dédoublement pourrait aussi bien être réalisé dans les structures actuelles, et que 173 places en ambulatoire seront créées, soit un total de 1 114 lits et places.

12. Pour justifier la diminution du nombre de lits d’hospitalisation, les défendeurs font valoir qu’actuellement, 10 à 15% des patients hospitalisés pourraient recevoir des soins d’une qualité identique en étant hébergés dans le cadre de lits en hôtels hospitaliers, conformément à l’article R. 6111-52 du code de la santé publique. Toutefois, d’une part, le pourcentage annoncé n’est établi par aucune pièce du dossier, spécifiquement pour la patientèle prise en charge dans les hôpitaux Bichat et Beaujon. D’autre part, la seule prévision de 150 lits en hôtels hospitaliers ne permet pas d’établir que des patients actuellement pris en charge en lits d’hospitalisation conserveraient une offre de soins de niveau équivalent, dès lors que rien n’est prévu pour assurer la prise en charge de ces patients au sein de l’hôpital, en l’absence notamment de tout élément sur la manière dont seront fixés les rendez-vous d’examens ou de soins et sera assurée la fluidité des transferts entre le lieu des soins et l’hôtel hospitalier, ainsi que sur la prise en compte de ces patients pour la détermination du nombre de places disponibles en ambulatoire.

13. Pour justifier la diminution du nombre de places en ambulatoire, l’AP-HP fait valoir qu’elle vise un taux de rotation de 1,3, contre un taux actuellement observé de 1, ce qui permettrait d’accueillir davantage de patients en ambulatoire pour un nombre de places inférieur. Toutefois, elle n’apporte aucun élément permettant de rendre crédible cette augmentation du taux de rotation.

14. Enfin, le projet prévoit que l’offre de soins en maternité sera de 2 000 naissances alors qu’initialement, l’annexe 3 à l’arrêté litigieux en prévoyait 3 000 et qu’il ressort des chiffres présentés par l’AP-HP dans ses écritures en défense que 3 238 accouchements ont été réalisés en moyenne dans les deux hôpitaux de Bichat et Beaujon entre 2016 et 2022.

15. Pour justifier la diminution prévisible du nombre annuel d’accouchements à venir, l’APHP fait valoir que des transferts seront opérés vers les 6 autres maternités du territoire, dont 3 relèvent de l’AP-HP (Lariboisière à Paris 10e, Jean Verdier/Avicenne à Bobigny, Louis Mourier à Colombes) et 3 sont hors AP-HP (Institut franco-britannique à Levallois-Perret, hôpital Rives-de-Seine à Neuilly sur Seine et hôpital Delafontaine à Saint-Denis). Elle indique en outre que le cumul des « cibles » des huit maternités permet de couvrir, voire de dépasser, les besoins du bassin de patientèle, en se fondant sur des statistiques montrant une baisse de la natalité en Seine-Saint-Denis.

16. Toutefois, alors que le nombre des accouchements a augmenté en moyenne de 2% entre 2016 et 2022 dans les hôpitaux Bichat et Beaujon, le projet ne définit pas les modalités d’organisation de la coopération entre les différents hôpitaux du territoire et n’évoque pas la question de l’accès des parturientes aux différentes maternités, en fonction notamment de leur domicile.

17. Il résulte de ce qui précède que le projet de CHUGPN conduit à une diminution du nombre de lits, y compris en maternité, et de places en ambulatoire. D’une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment des statistiques de l’Observatoire régional de santé en 2020, que l’offre de soins existante sur le territoire concerné est déjà inférieure à la moyenne nationale, alors que les taux de mortalité prématurée et de natalité y sont élevés. D’autre part, l’AP-HP, qui ne soutient pas que les soins pourraient être assurés par d’autres acteurs, tels les médecins libéraux ou les cliniques privées, lesquels sont, du reste, également en nombre inférieur à la moyenne nationale sur le territoire, ne produit aucun élément de nature à définir les conditions dans lesquelles seraient mises en œuvres les complémentarités annoncées avec d’autres établissements de santé sur le bassin de patientèle concerné. En outre, il ressort des pièces du dossier que la superficie du terrain d’assiette du projet et la configuration retenue pour les bâtiments ne permettront pas d’augmenter sensiblement les capacités en lits et places.

18. Il s’ensuit que le projet litigieux qui, comme il a été dit, diminue l’offre de soins hospitaliers proposée à la population du bassin de patientèle concerné, tant en nombre de lits, y compris de maternité, que de places, sans prévoir ou justifier les complémentarités, les alternatives ou la diminution des besoins invoquées en défense, porte atteinte au droit fondamental à la protection de la santé, garanti par le onzième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et précisé par les articles L. 1110-1 et suivants du code de la santé publique. Par conséquent, eu égard au caractère essentiel que revêt la préservation de ce droit, s’agissant de la création d’un centre hospitalier et en dépit des atouts du projet qui ont été rappelés au point 7, les inconvénients de l’opération projetée sont excessifs au regard de l’intérêt qu’elle présente.

19. Par suite, le syndicat Sud Santé Solidaires et les autres requérants sont fondés à soutenir que l’arrêté litigieux est entaché d’un défaut d’utilité publique, ainsi que l’avait estimé, au demeurant, la commission d’enquête publique en indiquant, au titre des réserves devant être impérativement levées faute de quoi son avis deviendrait défavorable, que les " conditions d’accueil capacitaire global liées au nouvel hôpital [qui] devront, a minima, être équivalentes à celles qui existent aujourd’hui dans les hôpitaux Beaujon et Bichat ".

20. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat Sud Santé Solidaires et les autres requérants sont fondés à demander l’annulation de l’arrêté n° 2022-0606 en date du 14 mars 2022, par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré d’utilité publique le projet de réalisation du campus hospitalo-universitaire du Grand Paris Nord, emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme intercommunal de l’établissement public territorial Plaine Commune.

21. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ». Aucun autre moyen n’est susceptible de fonder, en l’état du dossier, l’annulation de la décision attaquée.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du syndicat Sud Santé Solidaires et des autres requérants la somme que demande l’AP-HP en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

23. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat, partie perdante à l’instance, le versement d’une somme totale de 2 000 euros au syndicat Sud Santé Solidaires et aux autres requérants et de mettre à la charge de l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris le versement d’une somme totale de 2 000 euros aux mêmes requérants, en application de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté n° 2022-0606 en date du 14 mars 2022, par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré d’utilité publique le projet de réalisation du campus hospitalo-universitaire du Grand Paris Nord, emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme intercommunal de l’établissement public territorial Plaine Commune est annulé.

Article 2 : L’Etat versera au syndicat Sud Santé Solidaires et aux autres requérants une somme totale de 2 000 (deux mille) euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : L’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris versera au syndicat Sud Santé Solidaires et aux autres requérants une somme totale de 2 000 (deux mille) euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié au syndicat Sud Santé Solidaires des personnels de l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris, premier dénommé pour l’ensemble des requérants, au directeur général de l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris, à la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche et au préfet de la Seine-Saint-Denis.

Copie en sera adressée au maire de la commune de Saint-Ouen et au président de l’établissement public territorial Plaine Commune.

Délibéré après l’audience du 22 juin 2023, à laquelle siégeaient :

— M^me Katia Weidenfeld, présidente,

— M^me Irène Jasmin-Sverdlin, première conseillère,

— M^me Marjorie Hardy, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2023.

La rapporteure,

I. Jasmin-SverdlinLa présidente,

K. Weidenfeld

La greffière,

M. B

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.