Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 15 novembre 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Le Petit Trou, représentée par M^e Oukhelifa, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 3 novembre 2023 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a prononcé la fermeture de son établissement « Café des Cheminots », situé rue de Landy à Saint-Denis, pour une durée de soixante jours ;

2°) d’enjoindre au préfet de la Seine-Saint-Denis d’autoriser l’ouverture de son établissement et de retirer sans délai toute affiche posée sur sa porte d’entrée, au besoin sous astreinte ;

3°) de condamner l’État à lui verser la somme de 5 662,96 euros en réparation du préjudice subi correspondant à la perte d’exploitation générée par la fermeture ;

4°) de mettre à la charge de l’État les entiers dépens et la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée a été prise à l’issue d’une procédure illégale, à défaut d’avoir été préalablement invitée à présenter ses observations sur la sanction envisagée, en méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- elle est insuffisamment motivée dès lors qu’elle ne porte pas de mentions précises concernant le respect de la procédure contradictoire ;

- la décision est entachée d’erreur d’appréciation et se trouve dépourvue de base légale ;

- la sanction administrative est disproportionnée eu égard à la très faible proportion des salariés concernés, à l’absence de répétition des faits et à leur faible gravité ;

- elle a subi un préjudice de 5 662,96 euros correspondant à la perte de son chiffre d’affaires.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juillet 2025, le préfet de la Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés ;

- les conclusions indemnitaires présentées par la requérante sont irrecevables en l’absence de demande indemnitaire préalable.

Par une ordonnance du 31 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 5 septembre 2025 à 12h00.

Un mémoire complémentaire a été produit pour la société Le Petit Trou le 15 novembre 2025 et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Gaullier-Chatagner, première conseillère,

- les conclusions de M. Bernabeu, rapporteur public,

- et les observations de M^e Oukhelifa, avocat de la société requérante.

Considérant ce qui suit :

La société Le Petit Trou exploite un commerce de café et restaurant sous l’enseigne « Café des Cheminots » situé rue de Landy à Saint-Denis, lequel a fait l’objet, le 30 mai 2023, d’un contrôle par les services de police. A l’occasion de ce contrôle a été constaté l’emploi de trois personnes n’ayant pas fait l’objet de la déclaration préalable à l’embauche prévue à l’article L. 1221-10 du code du travail, faits qualifiés de travail illégal en application de l’article L. 8211-1 de ce code. Par un arrêté du 3 novembre 2023 préfet de la Seine-Saint-Denis a prononcé la fermeture de l’établissement pour une durée de soixante jours. La société Le Petit Trou demande l’annulation de cet arrêté et la condamnation de l’État à lui verser la somme de 5 662,96 euros au titre du préjudice qu’elle estime avoir subi.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article L. 8272-2 du code du travail : « Lorsque l’autorité administrative a connaissance d’un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l’article L. 8211-1 ou d’un rapport établi par l’un des agents de contrôle mentionnés à l’article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l’établissement ayant servi à commettre l’infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois. Elle en avise sans délai le procureur de la République. / La mesure de fermeture temporaire est levée de plein droit en cas de décision de relaxe ou de non-lieu. (…). / (…) / Les modalités d’application du présent article ainsi que les conditions de sa mise en œuvre sont fixées par décret en Conseil d’Etat. » Aux termes de l’article L. 8211-1 de ce code : « Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : / 1° Travail dissimulé ; / (…) 4° Emploi d’étranger non autorisé à travailler ; (…) ». L’article L. 8211-5 du même code dispose : « Est réputé travail dissimulé par dissimulation d’emploi salarié le fait pour tout employeur : / 1° Soit de se soustraire intentionnellement à l’accomplissement de la formalité prévue à l’article L. 1221-10, relatif à la déclaration préalable à l’embauche ; / (…) ». Selon l’article L. 1221-10 du code du travail : « L’embauche d’un salarié ne peut intervenir qu’après déclaration nominative accomplie par l’employeur auprès des organismes de protection sociale désignés à cet effet. / L’employeur accomplit cette déclaration dans tous les lieux de travail où sont employés des salariés ». Enfin, aux termes de l’article R. 8272-7 du code du travail : « Le préfet du département dans lequel est situé l’établissement, (…), peut décider, au vu des informations qui lui sont transmises, de mettre en œuvre à l’égard de l’employeur verbalisé l’une ou les mesures prévues aux articles L. 8272-2 et L. 8272-4, en tenant compte de l’ensemble des éléments de la situation constatée, et notamment des autres sanctions qu’il encourt. Préalablement, il informe l’entreprise, par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire, de son intention en lui précisant la ou les mesures envisagées et l’invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. A l’expiration de ce délai, au vu des observations éventuelles de l’entreprise, le préfet peut décider de la mise à exécution de la ou des sanctions appropriées. Il notifie sa décision à l’entreprise par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire et transmet immédiatement une copie au procureur de la République (…) ».

Il résulte de ces dispositions que l’embauche d’un salarié sans avoir procédé à la formalité de la déclaration préalable à l’embauche prévue à l’article L. 1221-10 du code du travail cité au point précédent et l’emploi d’un étranger non autorisé à travailler, sont des infractions constitutives de travail illégal, de nature à justifier le prononcé de la sanction administrative de fermeture provisoire de l’établissement où cette infraction a été relevée.

En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) 2° Infligent une sanction ; (…) », et aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

En l’espèce, la décision attaquée vise les textes dont elle fait application, à savoir le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le code du travail, et le code des relations entre le public et l’administration. Elle rappelle les circonstances et les résultats du contrôle intervenu le 30 mai 2023 qui ont donné lieu à son édiction, et énonce que les faits de travail dissimulé et d’emploi d’un étranger non autorisé à travailler constituent des délits. Par suite, et alors même qu’il n’apporte pas de précision quant à la procédure contradictoire qui a précédé son édiction, l’arrêté en litige est suffisamment motivé en droit et en fait.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L’administration n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. » L’article L. 211-2 de ce code dispose : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / ; / 2° Infligent une sanction ; / (…) ».

Il résulte de l’instruction que le préfet de la Seine-Saint-Denis a adressé au président de la société requérante, par pli recommandé avec accusé de réception, un courrier daté du 3 août 2023, distinct de « l’avertissement » adressé le même jour par l’administration au titre des dispositions de l’article L. 3512-8 du code de la santé publique, l’informant de ce qu’il envisageait de prononcer la fermeture de son établissement pour une durée de soixante jours, en application de l’article L. 8272-2 du code du travail. Ce courrier expose la nature des faits qualifiés de travail illégal et cite les articles du code du travail dont il entendait faire application. Il se réfère au « rapport d’infractions » joint et invite la société à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. Enfin, il a été adressé par lettre recommandée avec avis de réception revenue à l’expéditeur avec les mentions « pli avisé, le 4/08, et non réclamé », et doit dès lors être regardé comme ayant été régulièrement notifié à son destinataire le 4 août 2023. Dans ces conditions, la société Le Petit Trou n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée méconnaît les dispositions de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration.

En troisième lieu, il résulte de l’instruction, en particulier du courrier de proposition de fermeture administrative adressé le 10 juillet 2023 par le commissaire divisionnaire A… au directeur territorial de la sécurité de proximité de la Seine-Saint-Denis, que lors d’une opération de contrôle ayant eu lieu le 30 mai 2023 à 20h30, a été constatée la présence en situation de travail de trois personnes dans l’établissement de la société requérante, deux exerçant l’activité de serveuse et la troisième sortant de la cuisine de l’établissement, chacune étant en situation irrégulière sur le territoire et n’ayant fait l’objet d’aucune déclaration préalable à l’embauche. Si la société requérante fait état de ses charges, de sa situation financière fragile et de sa bonne foi, ces éléments ne permettent pas de démontrer que le préfet aurait commis une erreur d’appréciation en édictant à l’encontre de l’établissement la mesure de fermeture provisoire d’une durée de soixante jours. En outre, le courrier du service de lutte contre le travail illégal de l’Urssaf du 31 juillet 2023 produit par la société, indiquant que l’une des trois salariées de la société faisait l’objet d’une déclaration préalable à l’embauche déposée au mois de février 2023 par une société distincte à Colombes, ne permet pas à lui seul de caractériser une erreur d’appréciation du préfet dès lors que la société requérante ne démontre ni même n’allègue avoir elle-même déposé cette déclaration préalable à l’embauche et qu’une telle déclaration ne concerne, en tout état de cause, qu’une seule des trois personnes dont la présence en situation de travail a été constatée. En outre, cette dernière circonstance est sans incidence sur l’infraction correspondant à l’emploi d’un étranger sans autorisation de travail caractérisée pour les trois personnes en activité de travail lors du contrôle. Les moyens tirés de ce que la décision est entachée d’erreur d’appréciation et se trouve dépourvue de base légale doivent par suite être écartés.

En quatrième et dernier lieu, aux termes de l’article R. 8272-8 du code du travail : « Le préfet tient compte, pour déterminer la durée de fermeture d’au plus trois mois du ou des établissements ayant servi à commettre l’infraction conformément à l’article L. 8272-2, de la nature, du nombre, de la durée de la ou des infractions relevées, du nombre de salariés concernés ainsi que de la situation économique, sociale et financière de l’entreprise ou de l’établissement. / (…) ».

D’une part, il résulte de ce qui précède que la société requérante a employé trois salariés dans des conditions constitutives de travail illégal au sens des articles L. 8211-1 et L. 8211-5 du code du travail. Dans ces conditions, le préfet de la Seine-Saint-Denis était fondé à prendre, en vertu de l’article L. 8272-2 du code du travail, une sanction de fermeture administrative de l’établissement. D’autre part, il résulte de l’instruction, eu égard à la nature et à au nombre de salariés employés dans des conditions illégales et dans la mesure où la requérante se borne à produire un bilan de son activité au titre de l’année 2021, ainsi que des quittances de loyer, qu’en prononçant une fermeture administrative de soixante jours de son établissement, le préfet de la Seine-Saint-Denis n’a pas pris de sanction disproportionnée.

Il découle de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation et, par conséquent, celles à fin d’injonction présentées par la société Le Petit Trou doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « (…) Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. (…) ».

La société requérante demande la condamnation de l’État à lui verser la somme de 5 662,96 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi durant la période de fermeture. Toutefois, il résulte des éléments qui précèdent que la décision en litige n’est pas entachée d’illégalité fautive. En outre, alors que le préfet a opposé une fin de non-recevoir de cette réclamation tirée de ce que la société requérante n’a pas présenté de demande indemnitaire préalable, cette dernière n’a pas contesté ne pas avoir formé une telle demande, conformément aux dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées par la société ne sont pas fondées ni, en tout état de cause, recevables.

Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Le Petit Trou doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre des dépens, au demeurant inexistants, et de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Le Petit Trou est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Le Petit Trou et au ministre du travail et des solidarités.

Copie en sera adressée au préfet de la Seine-Saint-Denis.

Délibéré après l’audience du 19 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Baffray, président,

M^me Lançon, première conseillère,

M^me Gaullier-Chatagner, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 décembre 2025.

La rapporteure,

N. Gaullier-Chatagner

Le président,

J.-F. Baffray

La greffière,

A. Macaronus

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.