Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 7 août 2024, M^me C… A…, représentée par M^e Desfarges, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le président du conseil départemental de de la Seine-Saint-Denis a rejeté son recours préalable formé le 12 octobre 2023 contre une décision du 17 août 2023 lui notifiant un indu de revenu de solidarité active d’un montant de 19 626,53 euros ;

2°) de la décharger du paiement de la somme de 19 626,53 euros ;

3°) subsidiairement, de lui accorder une remise totale de sa dette ;

4°) de mettre à la charge du département de la Seine-Saint-Denis le versement à son bénéfice de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la décision est entachée d’incompétence ;

- la preuve de l’assermentation de l’agent en charge du contrôle n’est pas apportée ;

- la procédure est irrégulière dès lors que la caisse ne l’a pas informée d’avoir usé du droit de communication ;

- les articles L. 262-47 et R. 262-90 du code de l’action sociale ont été méconnus, faute de saisine de la commission de recours amiable pour avis ;

- les décisions ne sont pas motivées ; les droits de la défense ont été méconnus dès lors qu’elle n’a pas pu « comparaître » devant le signataire de la décision ; elle n’a pas reçu communication des conclusions du contrôle ; l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales a été méconnu ;

- elle s’est trouvée dans une situation exceptionnelle due à la crise sanitaire et a été contrainte de rester hors de France plus longtemps que prévu et n’a pas été informée de son obligation de déclarer ses déplacements, la caisse ayant ainsi commis une faute à son égard qui est à l’origine d’un préjudice financier certain ; la décision est entachée d’erreur d’appréciation et de droit, sa situation n’ayant pas été examinée ;

- sa bonne foi est évidente et elle vit en situation de précarité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 décembre 2025, le président du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis sollicite sa mise hors de cause. Il soutient que l’indu est postérieur à l’accord de renationalisation du 1er janvier 2022 et qu’il ne relève pas de la compétence du département.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 janvier 2026, le directeur de la caisse d’allocations familiales de la Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

M^me A… a été admisse au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 17 décembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’action sociale et des familles ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M^me Gaullier-Chatagner, première conseillère, pour statuer sur le litige en application de l’article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

La présidente de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Gaullier-Chatagner, première conseillère,

- les observations de M^me D…, représentant la caisse d’allocations familiales de la Seine-Saint-Denis.

La clôture de l’instruction a été prononcée, en application de l’article R. 772-9 du code de justice administrative, à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

M^me A… est allocataire de la caisse d’allocations familiales (CAF) de la Seine-Saint-Denis. Par une décision du 17 août 2023, le directeur de la caisse lui a notifié un indu d’un montant global de 19 626,53 euros, correspondant à un indu de RSA d’un montant 19 224,08 euros, pour la période du 1er juin 2020 au 31 juillet 2023, un indu de 250 euros au titre de l’aide exceptionnelle de solidarité et un indu de 152,45 euros au titre de l’aide exceptionnelle de fin d’année au titre de l’année 2020. M^me A… a contesté ces indus auprès de la commission de recours amiable (CRA) de la caisse par un courrier du 12 octobre 2023. M^me A… doit être regardée comme demandant l’annulation de la décision implicite par laquelle la commission de recours amiable a confirmé l’indu de RSA mis à sa charge et l’annulation de la décision du 17 août 2023 en tant qu’elle a mis à sa charge un indu d’aide exceptionnelle de fin d’année et un indu d’aide exceptionnelle de solidarité. Elle demande, à titre subsidiaire, qu’une remise gracieuse totale de sa dette lui soit accordée.

Sur les conclusions à fin d’annulation dirigées contre les décisions d’indu :

En ce qui concerne l’indu de RSA :

Il appartient au tribunal administratif saisi d’une demande dirigée contre une décision suspendant le versement de l’allocation de revenu de solidarité active, radiant le demandeur de la liste des bénéficiaires de cette allocation ou lui refusant l’ouverture des droits au bénéfice de cette allocation, non pas d’apprécier la légalité de cette décision, mais de se prononcer sur les droits du demandeur à cette allocation jusqu’à la date où il statue compte tenu de la situation de droit ou de fait applicable au cours de cette période. Au vu de ces éléments, il appartient au juge d’annuler ou de réformer, s’il y a lieu, cette décision en fixant alors lui-même les droits de l’intéressée, pour la période en litige, à la date à laquelle il statue ou, s’il ne peut y procéder, de renvoyer l’intéressée devant l’administration afin qu’elle procède à cette fixation sur la base des motifs de son jugement.

En premier lieu, d’une part, aux termes des dispositions du IV de l’article 43 de la loi du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 applicable au litige : « 18° Pour l’application de l’article L. 262-46 : a) Par dérogation au premier alinéa, les départements participant à l’expérimentation ne sont pas compétents pour récupérer les paiements indus de revenu de solidarité active (…) ; 19° Par dérogation à l’article L. 262-47, toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l’objet, préalablement à l’exercice d’un recours contentieux, d’un recours administratif auprès de la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale (…) ». Il résulte de ces dispositions et de celles de l’article R. 262-90 du code de l’action sociale et des familles tel que modifié par le décret du 5 février 2022 relatif à l’expérimentation de la recentralisation du revenu de solidarité active que la décision sur une réclamation relative au RSA est, en Seine-Saint-Denis, prise par la commission de recours amiable de la caisse.

D’autre part, aux termes de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n’est pas illégale du seul fait qu’elle n’est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu’à l’expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ».

Il résulte des dispositions citées au point précédent que le recours préalable de M^me A… à l’encontre de la décision du 17 août 2023 lui notifiant un indu de RSA d’un montant de 19 224,08 euros a été rejeté par une décision implicite de la commission de recours amiable de la caisse née du silence gardé par celle-ci. Par suite, les moyens tirés de ce que la décision confirmant cet indu serait entachée d’incompétence et de vice de procédure par défaut de saisine pour avis de la commission de recours amiable doivent être écartés. En outre, et alors que la requérante ne démontre pas avoir sollicité les motifs de la décision implicite contestée, le moyen tiré de ce que la décision serait entachée d’un défaut de motivation doit également être écarté.

En deuxième lieu, selon l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale, les directeurs des caisses d’allocations familiales « sont tenus, lorsqu’ils ont connaissance d’informations ou de faits pouvant être de nature à constituer une fraude, de procéder aux contrôles et enquêtes nécessaires. (…) ». Aux termes de l’article L. 114-10 du code de la sécurité sociale : « Les directeurs des organismes de sécurité sociale confient à des agents chargés du contrôle, assermentés et agréés dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale (…), le soin de procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l’attribution des prestations (…). Ces agents ont qualité pour dresser des procès-verbaux faisant foi jusqu’à preuve du contraire ».

Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que les contrôles portant sur les déclarations des bénéficiaires ne peuvent être conduits que par des agents assermentés et agréés, chargés d’une telle mission par le directeur de la caisse d’allocations familiales assurant le service de cette prestation. Il en résulte également que l’agrément d’un agent établit que celui-ci est affecté à un emploi comportant une mission de contrôle, dont il a été chargé par le directeur de la caisse d’allocations familiales qui l’emploie.

En l’espèce, la caisse d’allocations familiales a justifié de ce que l’agent ayant procédé au contrôle de la situation de M^me A… et émis le rapport d’enquête du 16 mars 2023 préalablement à la notification de l’indu de RSA en litige était un agent de contrôle agréé et assermenté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige : « Le droit de communication permet d’obtenir, sans que s’y oppose le secret professionnel, les documents et informations nécessaires : / 1° Aux agents des organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire de sécurité sociale pour contrôler la sincérité et l’exactitude des déclarations souscrites ou l’authenticité des pièces produites en vue de l’attribution et du paiement des prestations servies par lesdits organismes ; (…) ». Aux termes de l’article L. 114-21 du même code : « L’organisme ayant usé du droit de communication en application de l’article L. 114-19 est tenu d’informer la personne physique ou morale à l’encontre de laquelle est prise la décision de supprimer le service d’une prestation ou de mettre des sommes en recouvrement, de la teneur et de l’origine des informations et documents obtenus auprès de tiers sur lesquels il s’est fondé pour prendre cette décision. Il communique, avant la mise en recouvrement ou la suppression du service de la prestation, une copie des documents susmentionnés à la personne qui en fait la demande ».

Ainsi que l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision 2019-789 QPC du 14 juin 2019, l’objet des dispositions de l’article L. 114-21 du code de la sécurité sociale est de permettre à la personne contrôlée de prendre connaissance des documents communiqués afin de pouvoir contester utilement les conclusions qui en ont été tirées par l’organisme de sécurité sociale. Il incombe ainsi à l’organisme ayant usé du droit de communication, avant la suppression du service de la prestation ou la mise en recouvrement de l’indu, d’informer l’allocataire à l’encontre duquel est prise la décision de supprimer le droit au revenu de solidarité active ou de récupérer un indu de cette prestation, de la teneur et de l’origine des renseignements qu’il a obtenus de tiers par l’exercice de son droit de communication et sur lesquels il s’est fondé pour prendre sa décision. Cette obligation a pour objet de permettre à l’allocataire, notamment, de discuter utilement leur provenance ou de demander que les documents qui, le cas échéant, contiennent ces renseignements soient mis à sa disposition avant la récupération de l’indu ou la suppression du service de la prestation, afin qu’il puisse vérifier l’authenticité de ces documents et en discuter la teneur ou la portée. Par suite, il appartient en principe à la caisse d’allocations familiales de mettre en œuvre cette garantie avant l’intervention de la décision de récupérer un indu de revenu de solidarité active, qui permet son recouvrement sur les prestations à échoir, ou de supprimer le service de cette prestation.

Enfin, les dispositions de l’article L. 114-21 du code de la sécurité sociale instituent une garantie au profit de l’intéressé. Toutefois, leur méconnaissance par l’organisme demeure sans conséquence sur le bien-fondé de la décision prise s’il est établi qu’eu égard à la teneur du renseignement, nécessairement connu de l’allocataire, celui-ci n’a pas été privé, du seul fait de l’absence d’information sur l’origine du renseignement, de cette garantie.

En l’espèce, la caisse d’allocations familiales de la Seine-Saint-Denis produit le courrier du 16 mars 2023 par lequel le contrôleur a notamment informé M^me A… de ce qu’elle avait usé du droit de communication auprès de ses organismes bancaires, caisse d’assurance maladie et services consulaires et la requérante a utilisé le formulaire joint à ce courrier pour exprimer, le 22 mars 2023, son désaccord avec les constats du contrôleur. Par suite, le moyen tiré de ce que la requérante n’aurait pas été informée de la teneur et de l’origine des renseignements obtenus manque en fait.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « (…) les décisions individuelles qui doivent être motivées (…) sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ». Aux termes de l’article L. 121-2 du même code : « Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables : (…) / 4° Aux décisions prises par les organismes de sécurité sociale (…), sauf lorsqu’ils prennent des mesures à caractère de sanction (…) ».

Si M^me A… soutient à l’appui de sa requête que la caisse d’allocations familiales de la Seine-Saint-Denis a porté atteinte au principe du contradictoire et par conséquent aux droits de la défense dès lors qu’elle n’aurait pas été en mesure de présenter utilement ses observations avant l’édiction de la décision litigieuse, il résulte toutefois de l’instruction que la décision litigieuse, laquelle ne constitue pas une sanction, ne doit pas être précédée d’une procédure contradictoire en application du 4° de l’article L. 121-2 du code des relations entre le public et l’administration. En outre, la caisse produit un document signé le 22 mars 2023 par la requérante, par lequel elle déclare avoir pris connaissances des constats du contrôleur assermenté et indique être en désaccord avec ses constats. Par suite, la requérante a, en tout état de cause été mise à même de présenter utilement ses observations avant la décision d’indu initiale, puis à l’occasion de recours préalable qu’elle a exercé. Par suite, les moyens tirés de ce que les droits de la défense auraient été méconnus, de même qu’en tout état de cause les stipulations de l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, doivent être écartés.

En cinquième lieu, d’une part aux termes de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles : « Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre (…) ». Aux termes de l’article R. 262-5 du même code, dans sa version applicable au litige : « Pour l’application de l’article L. 262-2, est considérée comme résidant en France la personne qui y réside de façon permanente ou qui accomplit hors de France un ou plusieurs séjours dont la durée de date à date ou la durée totale par année civile n’excède pas trois mois (…) / En cas de séjour hors de France de plus de trois mois, l’allocation n’est versée que pour les seuls mois civils complets de présence sur le territoire ».

Il résulte du rapport d’enquête établi le 16 mars 2023 par un contrôleur assermenté, dont les constats factuels font foi jusqu’à preuve du contraire, que les relevés bancaires de M^me A…, qui ne s’est pas présentée aux deux rendez-vous fixés les 12 février et 7 mars 2022, font apparaitre une activité financière quotidienne au Canada et à Québec depuis le 5 septembre 2019 et que son dernier passeport a été délivré à Montréal le 25 août 2022, le rapport ajoutant que l’allocataire a déclaré une adresse de résidence en France et validé l’intégralité des informations de toutes ses déclarations trimestrielles au cours de la période en litige. Si M^me A… allègue s’être trouvée dans une situation exceptionnelle due à la crise sanitaire du Covid-19, ces indications ne sont pas cohérentes avec la durée de la période durant laquelle son absence du territoire française est démontrée. En outre, la requérante ne produit aucun élément de nature à étayer ses allégations, ni aucune précision concernant son logement et ses activités en France au cours de la période correspondant à l’indu en litige. Enfin, en application de l’article R. 262-37 du code de l’action sociale et des familles, l’allocataire avait l’obligation de faire connaître à l’organisme toutes informations relatives à sa résidence, sa situation de famille ou ses ressources, obligation à laquelle elle ne saurait se soustraire en faisant état d’une faute de la caisse, ainsi que d’une « lacune dans l’information » reçue. Par suite, les moyens tirés de ce que la commission de recours de la caisse se serait abstenue d’examiner la réalité de la situation de M^me A… et aurait commis une erreur de droit et une erreur d’appréciation en retenant qu’elle ne remplissait pas la condition de résidence stable et effective en France, doivent être écartés.

En ce qui concerne les indus d’aide exceptionnelle de solidarité et d’aide exceptionnelle de fin d’année :

Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) 3° (…) imposent des sujétions (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

Il résulte des précisions apportées en défense par la CAF de la Seine-Saint-Denis que deux indus, le premier d’aide exceptionnelle de solidarité et le second d’aide exceptionnelle de fin d’année, ont été notifiés à M^me A… par la décision précitée du 17 août 2023 qui se bornait à faire état d’un indu global au titre de « prestations familiales » pour un montant total de 19 626,53 euros. Cette décision ne comporte aucune mention propre, ou référence à un document joint ou précédemment adressé à l’allocataire, permettant à M^me A… de connaître le montant des indus d’aide exceptionnelle de solidarité et d’aide exceptionnelle de fin d’année que la caisse a ainsi entendu lui notifier, ce qui caractérise une insuffisance de motivation de cette décision s’agissant de ces deux prestations.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête relatifs à ces deux indus d’aide exceptionnelle de fin d’année et d’aide exceptionnelle de solidarité, qu’il y a lieu d’annuler la décision du 17 août 2023 en tant qu’elle a notifié à M^me A… ces deux indus correspondant à un montant de 152,45 euros et de 250 euros.

Sur les conclusions à fin de remise gracieuse :

En premier lieu, les indus d’aide exceptionnelle de solidarité et d’aide exceptionnelle de fin d’année en litige, mis à la charge de M^me A…, étant annulés, ses conclusions tendant à la remise gracieuse de ces dettes ont perdu leur objet. Il n’y a par suite, plus lieu d’y statuer.

En deuxième lieu, aux termes des dispositions du IV de l’article 43 de la loi du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 applicable au litige : « 18° Pour l’application de l’article L. 262-46 : (…) b) Par dérogation au onzième alinéa, la créance peut être remise ou réduite, pour le compte de l’Etat, par la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale en cas de bonne foi ou de précarité de la situation du débiteur, sauf si cette créance résulte d’une manœuvre frauduleuse ou d’une fausse déclaration ; (…) ».

Il résulte du rapport d’enquête établi le 16 mars 2023 par un contrôleur assermenté, dont les constats factuels font foi jusqu’à preuve du contraire, que les relevés bancaires de M^me A…, qui ne s’est pas présentée aux deux rendez-vous fixés les 12 février et 7 mars 2022, font apparaitre une activité financière quotidienne au Canada et à Québec depuis le 5 septembre 2019 et que son dernier passeport a été délivré à Montréal le 25 août 2022, le rapport ajoutant que l’allocataire a déclaré une adresse de résidence en France et validé l’intégralité des information de toutes ses déclarations trimestrielles au cours de la période en litige. Si M^me A… allègue s’être trouvée dans une situation exceptionnelle due à la crise sanitaire du Covid-19, ces indications ne sont pas cohérentes avec la durée de la période durant laquelle son absence du territoire française est démontrée. En outre, la requérante ne produit aucun élément de nature à étayer ses allégations, ni aucune précision concernant son logement et ses activités en France au cours de la période correspondant à l’indu en litige. Au vu de ces éléments, l’indu de RSA mis à sa charge doit être regardé comme résultant de fausses déclarations faisant obstacle à l’octroi d’une remise gracieuse.

Sur les conclusions à fin de décharge :

En cas d’annulation par le juge administratif, saisi d’un recours dirigé contre celle-ci, d’une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération d’un indu de revenu de solidarité active, d’aide exceptionnelle de fin d’année ou d’aide exceptionnelle de solidarité, il est loisible à l’administration, si elle s’y croit fondée et si, en particulier, aucune règle de prescription n’y fait obstacle, de reprendre régulièrement et dans le respect de l’autorité de la chose jugée, sous le contrôle du juge, une nouvelle décision. Lorsque tout ou partie de l’indu d’allocation de revenu de solidarité active ou d’aide exceptionnelle de fin d’année a été recouvré avant que le caractère suspensif du recours n’y fasse obstacle, il appartient au juge, s’il est saisi de conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à l’administration de rembourser la somme déjà recouvrée ou s’il décide de prescrire cette mesure d’office, de déterminer le délai dans lequel l’administration, en exécution de sa décision, doit procéder à ce remboursement, sauf à régulariser sa décision de récupération si celle-ci n’a été annulée que pour un vice de légalité externe.

En premier lieu, l’exécution du présent jugement, qui rejette l’ensemble des conclusions présentées par M^me A… relatives à l’indu de RSA mis à sa charge, n’implique pas qu’une décharge lui soit accordée s’agissant de cet indu d’un montant de 19 224,08 euros pour la période du 1er juin 2020 au 31 juillet 2023.

En revanche, le présent jugement, qui annule pour un motif de forme la décision du 17 août 2023, en tant que la caisse a mis à la charge de M^me A… un indu d’aide exceptionnelle de solidarité d’un montant de 250 euros et un indu d’aide exceptionnelle de fin d’année au titre de l’année d’un montant de 152,45 euros, implique qu’il soit enjoint à la caisse d’allocations familiales de la Seine-Saint-Denis de décharger M^me A… de l’obligation de payer ces indus, sauf à ce qu’elle reprenne régulièrement, dans un délai de deux mois suivant la notification du présent jugement, une nouvelle décision de récupération de ces indus, sous réserve qu’aucune règle de prescription n’y fasse obstacle.

Sur l’application des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 :

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par M^me A… sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

D É C I D E :

Article 1er : La décision du 17 août 2023 est annulée, en tant seulement que la caisse d’allocations familiales de Seine-Saint-Denis a notifié à M^me A… un indu d’aide exceptionnelle de fin d’année d’un montant de 152,45 euros et un indu d’aide exceptionnelle de solidarité d’un montant de 250 euros.

Article 2 : M^me A… est déchargée de l’obligation de payer les deux indus d’un montant de 152,45 euros et de 250 euros, visés à l’article 1er du présent jugement, sauf à ce que le directeur de la caisse d’allocations familiales reprenne, dans un délai de deux mois suivant la notification du présent jugement, une nouvelle décision de récupération de ces deux indus.

Article 3 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de M^me A… tendant à la remise gracieuse de sa dette correspondant aux indus visés à l’article 1er.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me C… A…, à la caisse d’allocations familiales de la Seine-Saint-Denis et au ministre du travail et des solidarités.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mars 2026.

La magistrate désignée,

N. Gaullier-Chatagner

La greffière,

M. B…

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.