Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 décembre 2025 et 5 janvier 2026, la société Free Mobile, représentée par M^e Martin, demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l’exécution de la décision du 9 juillet 2025, par laquelle le maire de Nancy s’est opposé à la déclaration préalable qu’elle avait déposée le 16 mai 2025 pour l’implantation d’antennes de téléphonie mobile camouflées dans de fausses cheminées sur le toit d’un bâtiment sis 16 F rue de la côte, ainsi que l’exécution de la décision du 11 septembre 2025 rejetant le recours gracieux qu’elle a formé contre cette opposition ;

2°) d’enjoindre au maire de Nancy, à titre principal, de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa déclaration préalable et de prendre une décision, dans le même délai ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Nancy une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

la condition d’urgence est présumée remplie en application de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme ; en tout état de cause, l’urgence à suspendre les décisions contestées est caractérisée, eu égard à l’intérêt public tenant à la couverture du territoire national par son réseau de téléphonie mobile et à son intérêt propre, compte tenu de ses obligations de couverture, et alors que le territoire concerné n’est que partiellement desservi par ce réseau ;

un doute sérieux existe quant à la légalité de la décision en litige :

. la compétence de l’auteur de cette décision n’est pas établie ;

. cette décision est insuffisamment motivée ;

. le motif d’opposition, tiré de ce qu’elle n’aurait pas déposé de dossier en mairie conformément à la charte de 2005 conclue avec les opérateurs de télécommunication est entaché d’inexactitude matérielle, puisqu’elle a fourni à la commune de Nancy, avant le dépôt de sa déclaration de travaux, le dossier exigé par l’article L. 34-9-1 II B du code des postes et communications électroniques et l’arrêté du 12 octobre 2016 pris pour son application ;

. en tout état de cause, ce motif devrait être considéré comme reposant sur une erreur de droit, la charte de 2005 n’étant pas au nombre des règles auxquelles, en application des dispositions combinées des articles L. 421-6 et L. 421-7 du code de l’urbanisme, les autorisations d’urbanisme doivent se conformer ;

. le dossier prévu par cette charte ne fait pas partie des pièces qui doivent être fournies à l’appui d’un dossier de déclaration préalable en application des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l’urbanisme ;

. l’absence de production de cette pièce ne pouvait pas fonder légalement une opposition à travaux, sans que l’autorité compétente, conformément aux dispositions de l’article R. 423-22 du code de l’urbanisme, ne lui notifie préalablement la liste des pièces manquantes ;

il y aura lieu, en application de l’article L. 911-1 du code de justice administrative d’enjoindre au maire de Nancy de lui délivrer une décision de non-opposition, et ce, dans un délai d’un mois courant à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir, en assortissant cette injonction d’une astreinte de 500 euros par jour de retard ; subsidiairement, et en application de l’article L. 911-2 du code de justice administrative, il y aura lieu d’enjoindre au maire de Nancy de réinstruire sa déclaration préalable et d’y statuer en prenant une décision dans un délai d’un mois courant à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 janvier 2026, la commune de Nancy conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

la société requérante ne peut se prévaloir d’une présomption d’urgence et ne justifie pas d’une telle urgence ;

les moyens soulevés par la requérante ne font pas naître de doute sérieux sur la légalité de l’acte contesté.

Vu :

- la requête, enregistrée le 10 novembre 2025, sous le n° 2503593, par laquelle la société Free Mobile demande au tribunal d’annuler les décisions dont la suspension est présentement demandée ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Goujon-Fischer, vice-président, en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer sur les demandes de référés.

Les parties ont été régulièrement averties de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 5 janvier 2026 à 11 heures 30 :

- le rapport de M. Goujon-Fischer, juge des référés ;

- les observations de M^e Brunstein-Compard, substituant M^e Martin, représentant la société Free Mobile ;

- les observations de M^me A…, représentant la commune de Nancy.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience publique du 5 janvier 2026 à 12 heures 33.

Considérant ce qui suit :

Le 16 mai 2025, la société Free Mobile a déposé auprès des services de la commune de Nancy une déclaration préalable de travaux pour l’implantation d’antennes de téléphonie mobile sur la toiture d’un bâtiment situé 16 F, rue de la Côte à Nancy. Par un courrier du 19 mai 2025, la commune de Nancy a informé la société requérante que le délai d’instruction de cette déclaration était porté à deux mois en raison de la nécessité de consulter l’Architecte des bâtiments de France. Par un arrêté du 9 juillet 2025, le maire de Nancy a pris une décision d’opposition à déclaration préalable. Cet arrêté a été confirmé, sur recours gracieux de la société requérante, par une décision du 11 septembre 2025, au motif que celle-ci n’avait pas produit, à l’appui de sa déclaration préalable, le dossier d’information mairie (DIM), conformément à la charte conclue en 2005 entre la commune de Nancy et les opérateurs de téléphonie mobile de 2005. La société Free Mobile demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de l’arrêté du 9 juillet 2025 et de la décision du 11 septembre 2025 et d’enjoindre sous astreinte au maire de Nancy de lui délivrer une décision de non-opposition ou, subsidiairement, de réexaminer sa déclaration préalable.

Sur les conclusions aux fins de suspension des décisions en litige :

En ce qui concerne l’urgence :

Aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Aux termes de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, créé par la loi du 26 novembre 2025 et applicable aux référés introduits après la publication de celle-ci : « Lorsqu’un recours formé contre une décision d’opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir est assorti d’un référé introduit sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d’urgence est présumée satisfaite. ».

L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Lorsque la suspension d’une décision d’opposition à déclaration préalable est demandée sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d’urgence est en principe satisfaite, ainsi que le prévoient les dispositions précitées de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme. Il ne peut en aller autrement que dans le cas où l’autorité qui a pris la décision d’opposition justifie de circonstances particulières. Il appartient alors au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l’ensemble des circonstances de l’espèce qui lui est soumise.

La présomption d’urgence rappelée ci-dessus, applicable à toute décision d’opposition à déclaration préalable, fait obstacle à ce que la commune de Nancy soutienne utilement que la société requérante n’établirait pas la réalité du préjudice résultant des décisions en litige. En outre, si la société Free Mobile n’a pas donné suite à l’invitation que lui ont faite les services de la commune de Nancy de déposer une nouvelle déclaration préalable, assortie du rapport de mesures qu’elle a produit le 3 juillet 2025, la commune ne justifie pas, par cette allégation, d’une circonstance particulière de nature à renverser la présomption d’urgence, alors qu’elle dispose de ce document et n’allègue pas qu’un autre document, dont elle pourrait au demeurant demander la production, serait nécessaire à l’instruction de la déclaration préalable initialement déposée par la société Free Mobile.

Au demeurant, eu égard à l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile et aux intérêts propres de la société requérante, qui a pris des engagements vis-à-vis de l’Etat quant à la couverture du territoire par son réseau, et à la circonstance, non contestée, que le territoire de la commune de Nancy n’est que partiellement couvert par le réseau de téléphonie mobile de la société requérante, la condition d’urgence exigée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être, en tout état de cause, regardée comme remplie, quel qu’ait été, en l’espèce, le délai dans lequel la société requérante a saisi le juge des référés.

En ce qui concerne l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux :

Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ».

La société Free Mobile soutient que :

le motif d’opposition, tiré de ce qu’elle n’aurait pas déposé de dossier en mairie conformément à la charte de 2005 conclue avec les opérateurs de télécommunication est entaché d’inexactitude matérielle, puisqu’elle a fourni à la commune de Nancy, avant le dépôt de sa déclaration de travaux, le dossier exigé par l’article L. 34-9-1 II B du code des postes et communications électroniques et l’arrêté du 12 octobre 2016 pris pour son application ;

en tout état de cause, ce motif devrait être considéré comme reposant sur une erreur de droit, la charte de 2005 n’étant pas au nombre des règles auxquelles, en application des dispositions combinées des articles L. 421-6 et L. 421-7 du code de l’urbanisme, les autorisations d’urbanisme doivent se conformer ;

le dossier prévu par cette charte ne fait pas partie des pièces qui doivent être fournies à l’appui d’un dossier de déclaration préalable en application des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l’urbanisme ;

l’absence de production de cette pièce ne pouvait pas fonder légalement une opposition à travaux, sans que l’autorité compétente, conformément aux dispositions de l’article R. 423-22 du code de l’urbanisme, ne lui notifie préalablement la liste des pièces manquantes, dès lors que, contrairement à ce que soutient la commune de Nancy dans son mémoire en défense, la décision de non-opposition est fondée sur le seul défaut de pièces et non sur des motifs autonomes de sécurité et de salubrité publiques.

Dans son mémoire en défense, la commune de Nancy soutient que la décision d’opposition contestée aurait été prise au regard des exigences de sécurité et de salubrité publiques, dans l’exercice des pouvoirs de police générale conférés au maire par l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, compte tenu de l’avis défavorable émis le 19 juin 2025 par le service hygiène et gestion des risques, alors que les mesures d’essais sur site, requises pour la mise en consultation du dossier conformément à la charte de 2005, étaient en attente, et en l’absence, à cette date, d’éléments techniques permettant de se prononcer sur la conformité sanitaire de l’installation, le rapport de mesures n’ayant été produit par la société Free Mobile que le 3 juillet 2025, soit moins d’une semaine avant l’édiction de l’arrêté du 9 juillet 2025.

Toutefois, aucun des éléments versés au dossier ne permet d’établir qu’un tel motif serait, en droit et en fait, celui qu’avait retenu le maire de Nancy pour fonder initialement les décisions en litige. A supposer que la commune de Nancy ait entendu, par ces allégations, solliciter le bénéfice d’une substitution de motif, il n’est fait état d’aucun élément précis concernant la nature des craintes pour la sécurité ou la salubrité publique qui auraient existé aux dates auxquelles ces décisions ont été prises et qui auraient pu justifier l’exercice du pouvoir de police générale du maire. En outre, il est constant que la commune de Nancy n’a pas, comme l’y autorisait le cas échéant l’article R. 423-22 du code de l’urbanisme, sollicité la production du rapport de mesures qu’elle évoque et dont la non-production ou le retard de production constituait l’unique motif invoqué à l’appui de la décision d’opposition. Enfin, à la date du 11 septembre 2025, à laquelle la commune a rejeté le recours gracieux de la société Free Mobile, elle disposait de ce rapport de mesures depuis le 3 juillet précédant, sans avoir caractérisé, ni même fait état de l’existence d’un risque que l’installation envisagée faisait courir à la sécurité ou à la salubrité publiques.

Ainsi, les moyens cités au point 7 sont, en l’état de l’instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions en litige. Par suite, il y a lieu de suspendre l’exécution de ces décisions.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

D’une part, si, eu égard à leur caractère provisoire, les décisions du juge des référés n’ont pas, au principal, l’autorité de la chose jugée, elles sont néanmoins, conformément au principe rappelé à l’article L. 11 du code de justice administrative, exécutoires et, en vertu de l’autorité qui s’attache aux décisions de justice, obligatoires. Il en résulte que lorsque le juge des référés a prononcé la suspension d’une décision administrative et qu’il n’a pas été mis fin à cette suspension, l’administration ne saurait légalement reprendre une même décision sans qu’il ait été remédié au vice que le juge des référés avait pris en considération pour prononcer la suspension. Lorsque le juge des référés a suspendu une décision de refus, il incombe à l’administration, sur injonction du juge des référés ou lorsqu’elle est saisie par le demandeur en ce sens, de procéder au réexamen de la demande ayant donné lieu à ce refus. Lorsque le juge des référés a retenu comme propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ce refus un moyen dirigé contre les motifs de cette décision, l’autorité administrative ne saurait, eu égard à la force obligatoire de l’ordonnance de suspension, et sauf circonstances nouvelles, rejeter de nouveau la demande en se fondant sur les motifs en cause. Ces principes sont applicables au cas où le juge des référés a fait droit à une demande de suspension d’une décision d’opposition à déclaration préalable.

D’autre part, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision (…) s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision (…) d’opposition (…) ». Ces dispositions visent à imposer à l’autorité compétente de faire connaitre tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d’autorisation d’urbanisme ou de l’opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision. Elles ont pour objet de permettre d’accélérer la mise en œuvre de projets conformes aux règles d’urbanisme applicables en faisant obstacle à ce qu’en cas d’annulation ou de suspension par le juge du refus opposé à une demande d’autorisation d’urbanisme ou de l’opposition à la déclaration préalable, et compte tenu de ce que les dispositions de l’article L. 600-2 du même code conduisent à appliquer le droit en vigueur à la date de la décision annulée, l’autorité compétente prenne une nouvelle décision de refus ou d’opposition.

Il s’en déduit que, lorsque le juge des référés suspend, comme en l’espèce, une décision d’opposition à déclaration préalable après avoir retenu, comme étant propres à créer un doute sérieux sur la légalité de cette décision, des moyens dirigés contre l’ensemble des motifs énoncés dans la décision litigieuse et ceux que l’administration a pu invoquer en cours d’instance, l’autorité compétente doit, en principe, prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que si les dispositions en vigueur à la date de la décision suspendue interdisent à l’autorité compétente de prononcer cette décision de non-opposition pour un motif qu’elle n’a pas relevé dans sa décision ou en cours d’instance, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de l’ordonnance du juge des référés y fait obstacle. Si le juge des référés, compte tenu de son office, ne peut enjoindre à l’autorité compétente que le réexamen de la déclaration préalable, rien ne fait obstacle à ce que, dans son ordonnance, il rappelle les conditions dans lesquelles ce réexamen doit avoir lieu pour qu’il soit remédié aux vices ayant justifié le prononcé de la suspension.

Il résulte de ce qui précède qu’en exécution de la présente ordonnance, le maire de Nancy est tenu de se prononcer à nouveau sur la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile le 16 mai 2025 et de prendre une nouvelle décision, sans pouvoir, sauf en cas de changement de circonstances, réitérer une décision de non-opposition fondée sur les mêmes motifs que ceux énoncés dans son arrêté du 9 juillet 2025 et sa décision du 11 septembre 2025 ou que celui invoqué au cours de la présente instance.

Il y a lieu d’enjoindre au maire de Nancy de procéder à ce réexamen et de prendre une nouvelle décision dans un délai d’un mois à compter de la notification qui lui sera faite de la présente ordonnance. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais de l’instance :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Nancy la somme de 1 500 euros, au titre des frais exposés par la société Free Mobile et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution de l’arrêté du maire de Nancy du 9 juillet 2025 et de sa décision du 11 septembre 2025 est suspendue.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Nancy de procéder au réexamen de la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile le 16 mai 2025 dans les conditions précisées au point 14 de la présente ordonnance et de prendre une nouvelle décision dans un délai d’un mois à compter de la notification qui lui sera faite de cette ordonnance.

Article 3 : La commune de Nancy versera à la société Free Mobile la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Free Mobile et à la commune de Nancy.

Fait à Nancy, le 13 janvier 2026.

Le juge des référés,

J.-F. Goujon-Fischer

La République mande et ordonne au préfet de Meurthe-et-Moselle, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.