Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 juin 2019 et le 30 octobre 2020, M. D E et M. A E, représentés par M^e Loiseau, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération n° 2019-39 du 5 avril 2019 par laquelle le conseil de Nantes Métropole a approuvé le plan local d’urbanisme de Nantes Métropole ;

2°) de mettre à la charge de Nantes Métropole le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— l’enquête publique s’est déroulée dans des conditions irrégulières dès lors que la commission d’enquête n’a pas examiné leurs observations et n’a pas émis les concernant d’avis motivé ;

— le classement en secteur Ad des parcelles cadastrées section BH n° 5, 62, 63 et 72 ainsi que BI n° 6 et 113 à Saint-Herblain est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 septembre 2020, Nantes Métropole, représentée par M^e Vic, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de MM. E le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est irrecevable, faute pour les requérants de justifier de la propriété des terrains dont ils contestent le classement ;

— les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. B de Baleine,

— les conclusions de M. Penhoat, rapporteur public,

— les observations de Me de Bouglon, substituant M^e Loiseau, avocat de MM. E,

— les observations de M^e Vic, avocat de Nantes Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 17 octobre 2014, le conseil de la communauté urbaine Nantes Métropole a prescrit l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal couvrant l’ensemble du territoire communautaire et, à cette occasion, a délibéré sur les objectifs poursuivis, sur les modalités de la concertation ainsi que les modalités de la collaboration des communes membres à cette élaboration. Par une délibération du 13 avril 2018, le conseil métropolitain de Nantes Métropole, devenue une métropole depuis le 1er janvier 2015, a arrêté le projet de plan local d’urbanisme métropolitain, qui a fait l’objet d’une enquête publique du 6 septembre au 19 octobre 2018. Par une délibération du 5 avril 2019, cet organe délibérant a approuvé le plan local d’urbanisme métropolitain.

2. Le projet de plan local d’urbanisme arrêté le 13 avril 2018 ensuite soumis à enquête publique classait dans le secteur Ad de la zone agricole A les parcelles cadastrées section BH n°s 5, 62, 63 et 72 ainsi que section BI n°s 6 et 113 dont MM. E sont propriétaires à Saint-Herblain. Nantes Métropole n’a pas fait droit à l’observation présentée par MM. E au cours de l’enquête tendant à ce que soit maintenu le classement de ces six parcelles en zone à urbaniser 2AU dans le plan local d’urbanisme de Saint-Herblain. MM. E demandent l’annulation, pour excès de pouvoir, de la délibération du 5 avril 2019.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la régularité de la délibération du 5 avril 2019 :

3. Aux termes de l’article L. 123-15 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête rend son rapport et ses conclusions motivées () / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l’enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d’ouvrage. / () ». Aux termes de l’article R. 123-18 du même code : « () / Après clôture du registre d’enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête rencontre, dans un délai de huit jours, le responsable du projet, plan ou programme et lui communique les observations écrites et orales consignées dans un procès-verbal de synthèse. / () ». Aux termes de l’article R. 123-19 de ce code : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / () ». Si ces dispositions font obligation au commissaire enquêteur ou à la commission d’enquête d’examiner les observations recueillies au cours de l’enquête et à leur rapport de faire état des observations et propositions produites pendant la durée de cette dernière, en comportant une synthèse des observations du public et une analyse des propositions produites durant l’enquête, elles ne leur font en revanche obligation ni de répondre à ces observations ou propositions, ni d’émettre un avis sur lesdites observations ou propositions, le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête ayant seulement l’obligation de faire part d’un avis sur le projet soumis à enquête. Elles ne font pas non plus obstacle à ce que le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête, alors même qu’ils n’en ont pas l’obligation, fassent part de leur avis sur les avis exprimés par les observations du public présentées à l’occasion de l’enquête publique.

4. Il ressort des pièces du dossier que la commission d’enquête a examiné l’observation présentée par MM. E contestant le classement en secteur Ad des six parcelles énumérées ci-avant à Saint-Herblain et demandant le maintien de leur classement en zone à urbaniser 2AU. Cette observation figure dans la liste des observations présentées au cours de l’enquête jointe au rapport d’enquête et elle y est analysée, cette analyse n’ayant pas l’obligation de rentrer dans le détail de l’argumentation présentée au soutien de cette observation. Elle a été communiquée à Nantes Métropole, qui a fait part à la commission d’enquête des observations que la demande de MM. E appelait de sa part. Au vu tant de cette demande que de la réponse y ayant été apportée par Nantes Métropole, la commission d’enquête, alors même qu’elle n’en avait pas l’obligation, a émis un avis sur cette demande de MM. E. Il en résulte que ces derniers ne sont pas fondés à soutenir que la délibération attaquée a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière.

En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section BH n°s 5, 62, 63 et 72 ainsi que section BI n°s 6 et 113 à Saint-Herblain :

5. En vertu de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme définit notamment « Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques » et « fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ». L’article R. 151-17 de ce code dispose : « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ». L’article R. 151-22 du code de l’urbanisme prévoit que « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ».

6. Une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée.

7. Il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir mais sans être lié par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d’un plan local d’urbanisme s’apprécie au regard du parti d’urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables. L’appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir.

8. Il ressort des pièces du dossier que l’une des orientations stratégiques spatiales du projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole est de « dessiner la métropole nature » et, à cet effet et notamment, de réduire de 50 % le rythme de consommation annuel des espaces naturels, agricoles et forestiers. Pour atteindre cet objectif, ce projet planifie prioritairement le développement urbain dans l’enveloppe urbaine, en mobilisant l’ensemble des possibilités constructibles au sein des espaces urbanisés. Le rapport de présentation, au titre de l’exposé des motifs et des choix retenus pour établir ce projet, expose que ce dernier donne la priorité au développement dans l’enveloppe urbaine par intensification des espaces déjà bâtis et de manière préférentielle en intra-périphérique et dans les centralités en extra-périphérique et que c’est pourquoi il fixe un objectif de 80 % du développement urbain au sein de l’enveloppe urbaine et de production des trois-quarts des logements dans les centralités urbaines et à l’intérieur du périphérique conformément aux schéma de cohérence territoriale Nantes Saint-Nazaire.

9. Une autre orientation stratégique spatiale de ce projet d’aménagement et de développement durables est, en matière de développement économique, de renforcer l’économie métropolitaine de proximité, notamment en soutenant une agriculture durable de proximité et en favorisant le développement des filières locales d’approvisionnement et des circuits courts. A ce titre, ce projet fait état de ce que la « politique agricole » de la métropole nantaise vise à garantir, en particulier, la pérennisation des espaces et des activités agricoles, notamment par la protection d’au minimum 15 000 hectares de zones agricoles durables, la reconquête des friches et l’accompagnement des filières, le développement d’une agriculture durable de proximité et de qualité, notamment par le maintien des exploitations existantes et par l’installation de nouvelles exploitations, ainsi que le renforcement de la place et du rôle de l’agriculture sur le territoire, « dans sa relation au consommateur pour l’équilibre du territoire », notamment le maraîchage, la vigne et la production laitière.

10. Au sein de la zone agricole A, le plan local d’urbanisme de Nantes Métropole comprend quatre secteurs, dont le secteur Ad (espaces agricoles durables), qui identifie les espaces dont la vocation agricole est pérenne, où seules les constructions nouvelles liées à une exploitation agricole sont permises.

11. Justifiant l’orientation du projet d’aménagement et de développement durables consistant à « dessiner la métropole nature » et l’objectif de réduction de 50 % du rythme de consommation annuel des espaces naturels, agricoles et forestiers, le rapport de présentation expose qu’ils permettent de maîtriser l’étalement urbain et de préserver les espaces naturels et agricoles périurbains, qui composent en partie la trame verte et bleue métropolitaine. Justifiant ensuite l’objectif consistant à lutter contre l’étalement urbain, le rapport de présentation rend compte des dispositions réglementaires en faveur de la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. A ce titre, il expose que le classement des zones A et N permet de les pérenniser, en limitant leur consommation par le développement de l’urbanisation et leur « grignotage » par de l’habitat ou des activités isolées.

12. Il ressort des pièces du dossier qu’à Saint-Herblain, les parcelles cadastrées section BH n°s 5, 62 et 62, qui sont successivement mitoyennes aux lieux-dits les Pavillons, le Parc et la Maison Rouge, couvrent ensemble, au nord du chemin de la Chatterie, 68 923 m2. A l’ouest de ces trois parcelles, la parcelle cadastrée BH n° 72 couvre, au lieu-dit le Parc, 9 922 m2. Au sud du chemin de la Chatterie et partiellement en vis-à-vis de la parcelle BH n° 63, la parcelle cadastrée section BI n° 113 couvre, au lieu-dit la Maison Rouge, 52 586 m2. Enfin, à l’ouest de cette dernière et du même côté que ce chemin, la parcelle cadastrée section BI n° 6 couvre, au lieu-dit Beau Soleil, 3 581 m2.

13. Il ressort également des pièces du dossier que ces six parcelles, couvrant ensemble 13 hectares 52 ares et 12 centiares, sont vierges de toute construction. A supposer même qu’au moins une partie de ces parcelles ne ferait pas effectivement l’objet d’une exploitation agricole, ces parcelles sont pour l’essentiel en nature de prairie de fauche et présentent un potentiel à tout le moins agronomique pour l’agriculture, les requérants ne justifiant pas en quoi de telles parcelles seraient insusceptibles de faire l’objet d’une telle exploitation. Eloignées de toute centralité comme à l’extérieur du périphérique nantais, ces parcelles sont des terres agricoles, quand bien même ne seraient-elles pas ou plus effectivement exploitées. Elles font partie, aux lieux-dits les Pavillons, le Parc, la Chatterie, la Maison Rouge et Beausoleil, d’un secteur de Saint-Herblain demeuré à très nette dominante naturelle et agricole, couvrant plus de soixante hectares et classé dans le secteur Ad de la zone agricole A. Si, à l’instar des terrains des requérants, au moins une partie de ce secteur était classée en zone à urbaniser 2AU par le plan local d’urbanisme de Saint-Herblain, les requérants n’avaient pas droit au maintien d’un tel zonage et, s’agissant d’espaces qui n’avaient pas été effectivement ouverts à l’urbanisation, il était loisible aux auteurs du plan local d’urbanisme métropolitain de retenir les concernant un autre parti d’urbanisme. A cet égard, l’orientation retenue par ces auteurs de réduire fortement le rythme de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers les a conduits à réduire de 775 ha les espaces classés en zones à urbaniser 1AU ou 2AU par rapport aux vingt-quatre plans locaux d’urbanisme communaux antérieurement applicables.

14. Il ressort encore des pièces du dossier que le secteur à dominante naturelle et agricole dont font partie à Saint-Herblain les terrains des requérants est repéré par le cahier communal de cette commune du rapport de présentation. Ce dernier, après avoir exposé que « Les espaces agricoles et forestiers ont également leur importance pour une commune urbaine comme Saint-Herblain. En effet, la partie ouest du territoire est dédiée aux usages agricoles avec un renforcement de ces espaces dans le projet de territoire notamment sur le secteur du parc situé au nord de la commune », relève qu'« à l’est du boulevard Professeur C, se situe le secteur dit du » Parc « , espace situé entre la route de Vannes et la vallée de la Chézine, qui revêt un enjeu environnemental par la présence de haies bocagères, de boisements et de zones humides. Sur ce secteur, aux lieux-dits La Chatterie et La Maison Rouge, on note la présence de fermes, témoins d’anciennes activités agricoles ». Ce cahier rappelle que, conformément aux prévisions du projet d’aménagement et de développement durables, les objectifs réglementaires pour cette partie du territoire de Saint-Herblain sont, notamment, de protéger durablement les zones agricoles, l’outil réglementaire à cet effet étant le classement dans le secteur Ad du secteur du Parc.

15. Compte tenu de ce qui précède, le classement dans le secteur Ad de la zone agricole A des terrains de MM. E répond clairement aux orientations générales et aux objectifs du projet d’aménagement et de développement durables et correspond, ainsi, à un parti d’urbanisme. Ces terrains, de grandes ou très grandes superficies, vides de toute construction, qu’ils fassent, ne fassent pas ou ne fassent plus l’objet d’une exploitation agricole, sont des terres agricoles et font partie d’un secteur à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique des terres agricoles. Compte tenu du parti d’urbanisme retenu par les auteurs du plan local d’urbanisme métropolitain, ce classement est justifié par la préservation du potentiel des terres agricoles encore existantes à Saint-Herblain et, au-delà, dans le territoire de Nantes Métropole. Il en résulte que MM. E ne sont pas fondés à soutenir que ce classement serait empreint d’une erreur manifeste d’appréciation.

16. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par Nantes Métropole, MM. E ne sont pas fondés à demander l’annulation de la délibération attaquée du 5 avril 2019.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Nantes Métropole, qui n’a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d’une somme au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Nantes Métropole au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de MM. E est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Nantes Métropole au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D E, représentant unique des requérants, ainsi qu’à Nantes Métropole.

Délibéré après l’audience du 31 mai 2022, à laquelle siégeaient :

M. B de Baleine, président,

M^me Le Lay, première conseillère,

M^me Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juin 2022.

Le président-rapporteur,

A. B DE BALEINE

L’assesseure la plus ancienne dans l’ordre du tableau,

Y. LE LAY La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne

au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui la concerne

ou à tous huissiers de justice à ce

requis en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées, de pourvoir

à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

le greffier