Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 janvier 2023 et 29 août 2025, la société par actions simplifiée Alyzia Province, représentée par M^e Lepargneur, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 24 novembre 2022 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a ordonné la fermeture administrative temporaire de l’établissement qu’elle exploite à l’aéroport Nantes Atlantique à Bouguenais, pour une durée d’un mois à compter du 9 janvier 2023 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la compétence de l’auteur de l’acte n’est pas établie ;

- l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé au regard des exigences fixées par les articles L. 8272-2 du code du travail et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ;

- il méconnaît le principe de présomption d’innocence protégé par les articles 9 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen et 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- il méconnaît le principe constitutionnel de sécurité juridique ;

- il est entaché d’une d’erreur de droit, d’une erreur de fait et d’une erreur de qualification juridique des faits au regard des conditions fixées par les articles L. 8272-2 et R. 8272-8 du code du travail ;

- la sanction infligée est disproportionnée ;

- l’arrêté attaqué est entaché d’un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 novembre 2023, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués par la société Alyzia Province ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités des Pays de la Loire, qui n’a pas produit d’observations.

Vu les pièces du dossier.

Vu :

— la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code du travail ;

— le décret n° 2003-374 du 29 avril 2004 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Lacour,

- les conclusions de M. Cormier, rapporteur public,

- les observations de M^e Viala, substituant M^e Lepargneur, représentant la société Alyzia Province ;

- et les observations de la représentante du préfet de la Loire-Atlantique.

Considérant ce qui suit :

La société Alyzia Province, qui exerce une activité d’assistance aéroportuaire, exploite un établissement à l’aéroport Nantes Atlantique à Bouguenais. Cet établissement a fait l’objet d’un contrôle par les services de l’inspection du travail le 7 juillet 2022, qui ont remis un rapport de contrôle le 20 septembre 2022. Par un courrier du 21 octobre 2022, le préfet de la Loire-Atlantique a informé le gérant de l’établissement qu’il envisageait d’ordonner sa fermeture sur le fondement de l’article L. 8272-2 du code du travail et l’a invité à présenter des observations. Un entretien s’est tenu, le 3 novembre 2022, dans les locaux de la direction départementale de l’emploi, du travail et des solidarités entre le responsable de celle-ci et les représentants de la société Alyzia Province, puis, cette dernière a présenté des observations écrites les 28 octobre et 7 novembre 2022. Par un arrêté du 24 novembre 2022, le préfet de la Loire-Atlantique a ordonné la fermeture administrative temporaire de l’établissement pour une durée d’un mois à compter de sa notification. Par un arrêté du 24 novembre 2022, dont la société requérante demande l’annulation, le préfet de la Loire-Atlantique a abrogé le précédent arrêté du même jour et a ordonné la fermeture administrative temporaire de l’établissement pour une durée d’un mois à compter du 9 janvier 2023.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la régularité de la sanction :

En premier lieu, aux termes de l’article 15 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements : « Le préfet prend les décisions dans les matières relevant des attributions des services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat dans la région ou dans le département. (…) ». Aux termes de l’article 43 du même décret : « Le préfet de département peut donner délégation de signature, notamment en matière d’ordonnancement secondaire : / 1° En toutes matières et notamment pour celles qui intéressent plusieurs chefs des services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat dans le département, au secrétaire général et aux chargés de mission ; (…) ». Enfin, aux termes de l’article R. 8272-7 du code du travail : « Le préfet du département dans lequel est situé l’établissement, ou, à Paris et sur les emprises des aérodromes de Paris-Charles de Gaulle, Paris-Le Bourget et Paris-Orly, le préfet de police, peut décider, au vu des informations qui lui sont transmises, de mettre en œuvre à l’égard de l’employeur verbalisé l’une ou les mesures prévues aux articles L. 8272-2 et L. 8272-4 (…) ».

Par un arrêté du 6 juillet 2022, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la Loire-Atlantique n° 106 du même jour, le préfet de la

Loire-Atlantique a délégué sa signature à M. Pascal Otheguy, secrétaire général de cette préfecture, à l’effet de signer tous actes, arrêtés, décisions, avis, documents et correspondances administratives concernant l’administration de l’Etat dans le département de la Loire-Atlantique, à l’exception d’une liste limitative de décisions au nombre desquelles ne figure pas l’arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de ce que la compétence de l’auteur de l’arrêté attaqué, signé par M. Pascal Otheguy, n’est pas établie doit être écarté comme manquant en fait.

En second lieu, en vertu de l’article L. 8272-2 du code du travail, la décision par laquelle le préfet ordonne la fermeture d’un établissement sur ce fondement est motivée. En outre, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) / Infligent une sanction ; (…) ». L’article L. 211-5 du même code dispose que : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

L’arrêté attaqué vise les articles pertinents du code du travail, en particulier les articles L. 8211-1, L. 8272-2, R. 8272-7 à R. 8272-9, L. 8231-1, L. 8241-1 et L. 8241-2, ceux du code des relations entre le public et l’administration, ainsi que le rapport de contrôle de l’inspectrice du travail du 20 septembre 2022. Il fait également état des circonstances du contrôle administratif dont l’établissement a fait l’objet et des faits précis sur lesquels l’administration se fonde pour caractériser des infractions de prêt de main d’œuvre illicite et d’opération de marchandage. Cet arrêté retient en outre que douze salariés sont concernés par les infractions relevées et la particulière gravité de celles-ci pour infliger la sanction prévue par les dispositions précitées, ce critère de gravité des faits constatés étant un critère alternatif à celui tiré de leur répétition, lequel n’a, dès lors, pas à être mentionné. Dans ces conditions, et alors que le préfet n’est pas tenu de mentionner l’ensemble des éléments caractérisant la situation de la société requérante mais seulement ceux sur lesquels il se fonde, l’arrêté attaqué comporte, avec suffisamment de précision, les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction :

En premier lieu, aux termes du deuxième paragraphe de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne accusée d’une infraction est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie ». L’article 9 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 dispose que : « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ».

Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 8272-2 du code du travail que le pouvoir de sanction administrative du préfet n’est pas subordonné à l’existence d’une condamnation pénale mais à la constatation, par procès-verbal, d’une infraction prévue aux 1° à 4° de l’article L. 8211-1 du même code ou à la constatation, par un rapport établi notamment par un agent de contrôle de l’inspection du travail, en application du 1° de l’article L. 8271-1-2 de ce code, d’un manquement aux 1° à 4° de ce même article. Par suite, le principe de la présomption d’innocence, protégé par les dispositions et stipulations citées au point précédent, n’a pas été méconnu.

En deuxième lieu, la société requérante soutient que l’arrêté attaqué, qui lui interdit l’exercice de toute activité pendant un mois à compter du 9 janvier 2023, entrerait en contradiction avec la décision du 29 mars 2022 par laquelle le préfet de la Loire-Atlantique l’a désignée en tant que prestataire d’assistance en escale chargé d’assurer la permanence de ce service sur l’aérodrome de Nantes Atlantique à compter du 1er avril 2022 et méconnaîtrait ainsi le principe de sécurité juridique. Toutefois, il résulte de l’instruction que, par une décision du 6 janvier 2023, notifiée le 9 janvier suivant, le préfet de la Loire-Atlantique a désigné le prestataire d’assistance en escale Alyzia comme étant chargé d’assurer cette mission entre le 9 janvier 2023 et le 9 février 2023, mois pendant lequel la société Alyzia Province a été fermée. Les circonstances tirées de ce que cette décision, notifiée le 9 janvier à 14h27, est intervenue tardivement par rapport à sa prise d’effet et qu’aucune permanence d’assistance en escale a pu être assurée entre minuit et 14h27 le 9 janvier 2023 n’ont aucune incidence sur la légalité de l’arrêté attaqué. Il en va de même s’agissant de la circonstance tenant à ce que serait irrégulière, en l’absence de concertation publique préalable, la procédure d’édiction de cette décision du 6 janvier 2023, dont la société n’a pas contesté la légalité dans le cadre d’un recours contentieux. Ce moyen doit, dès lors, être écarté comme inopérant.

En troisième lieu, l’article L. 8211-1 du code du travail qualifie de travail illégal les infractions de marchandage et de prêt illicite de main d’œuvre. L’article L. 8272-2 du même code dispose que : « Lorsque l’autorité administrative a connaissance d’un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l’article L. 8211-1 ou d’un rapport établi par l’un des agents de contrôle mentionnés à l’article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l’établissement ayant servi à commettre l’infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois. Elle en avise sans délai le procureur de la République. / La mesure de fermeture temporaire est levée de plein droit en cas de décision de relaxe ou de non-lieu. Lorsqu’une fermeture administrative temporaire a été décidée par l’autorité administrative avant un jugement pénal, sa durée s’impute sur la durée de la peine complémentaire de fermeture mentionnée au 4° de l’article 131-39 du code pénal, pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l’un ou de plusieurs des établissements de l’entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés, prononcée, le cas échéant, par la juridiction pénale (…) ». Il résulte de ces dispositions combinées que le marchandage et le prêt illicite de main-d’œuvre constituent des infractions de nature à justifier le prononcé de la sanction administrative de fermeture provisoire de l’établissement ayant servi à la commettre.

Il résulte de l’instruction que, pour ordonner la fermeture administrative de l’établissement exploité par la société Alyzia Province à la suite du rapport de contrôle dressé par l’inspectrice du travail le 20 septembre 2022, le préfet de la Loire-Atlantique s’est fondé sur la circonstance que des manquements de prêt illicite de main-d’œuvre et de marchandage ont été relevés.

S’agissant de la matérialité des manquements constatés :

D’une part, l’opération de prêt de main d’œuvre illicite est définie à l’article L. 8241-1 du code du travail qui prévoit que : « Toute opération à but lucratif ayant pour objet exclusif le prêt de main d’œuvre est interdite. / (…) / Une opération de prêt de main d’œuvre ne poursuit pas de but lucratif lorsque l’entreprise prêteuse ne facture à l’entreprise utilisatrice, pendant la mise à disposition, que les salaires versés au salarié, les charges sociales afférentes et les frais professionnels remboursés à l’intéressé au titre de la mise à disposition ». D’autre part, l’opération de marchandage est définie à l’article L. 8231-1 du même code qui dispose que : « Le marchandage, défini comme toute opération à but lucratif de fourniture de main-d’œuvre qui a pour effet de causer un préjudice au salarié qu’elle concerne ou d’éluder l’application de dispositions légales ou de stipulations d’une convention ou d’un accord collectif de travail, est interdit ».

S’agissant des faits de prêt illicite de main d’œuvre, en soutenant qu’elle ne dispose pas d’une trésorerie propre en raison d’une organisation en « cash-pulling », qu’elle a fait face à de grandes difficultés de recrutement en 2022 lors de l’accroissement de l’activité aérienne à l’issue de la crise sanitaire et que les conventions de mise à disposition litigieuses sont établies sur le même modèle que la convention, non contestée, conclue avec la société Gibag, la société, qui a mis plusieurs mois à produire les justificatifs demandés, en particulier les conventions de mise à disposition, n’apporte aucun élément susceptible de remettre en cause la qualification des faits retenue par l’administration pour caractériser le manquement de prêt illicite de main d’œuvre. En outre, s’agissant des faits de marchandage, il résulte de l’instruction que les horaires des salariés concernés dépassaient la durée maximale de travail autorisée, mettant ainsi en péril la santé et la sécurité de ces derniers. En se bornant à soutenir, sans l’établir, que les horaires relevés concernent des amplitudes journalières de travail et non la réalité des heures travaillées, la société requérante ne remet pas en cause les constatations faites par l’administration. Il s’ensuit que la matérialité des faits est établie et les manquements constatés sont caractérisés.

S’agissant des autres conditions fixées par l’article L. 8272-2 du code du travail :

Ainsi qu’il a été dit précédemment, les faits relevés sont constitutifs de manquements à la législation du travail et susceptibles de fonder légalement la sanction de fermeture administrative dès lors que, en application de l’article L. 8272-2 du code du travail, cette sanction peut intervenir en cas d’infractions, relevés par procès-verbal, ou en cas de manquements, constatés par l’inspection du travail, aux 1° à 4° de l’article L. 8211-1 de ce code. En outre, ces faits, qui concernaient une proportion suffisante de salariés concernés par rapport à l’effectif de l’établissement, sont suffisamment graves pour justifier la sanction infligée, sans que le critère de répétition de ces faits, alternatif à celui de la gravité de ceux-ci, ne doive être caractérisé. Enfin, ainsi qu’il a été dit au point 7 du présent jugement, la circonstance qu’aucune procédure pénale ne serait engagée en dépit de la saisine du procureur de la République est sans incidence sur la matérialité des faits sur lesquels le préfet s’est fondé pour prononcer la fermeture administrative d’un établissement et sur la légalité de l’arrêté attaqué.

Il résulte de ce qui précède que c’est sans commettre d’erreur de droit, d’erreur de fait ou d’erreur de qualification juridique des faits au regard des conditions fixées par l’article L. 8272-2 du code du travail que le préfet de la Loire-Atlantique a ordonné la fermeture administrative temporaire de l’établissement qu’elle exploite à l’aéroport Nantes Atlantique à Bouguenais.

En quatrième lieu, il résulte de l’article R. 8272-8 du code du travail que : « Le préfet tient compte, pour déterminer la durée de fermeture d’au plus trois mois du ou des établissements ayant servi à commettre l’infraction conformément à l’article L. 8272-2, de la nature, du nombre, de la durée de la ou des infractions relevées, du nombre de salariés concernés ainsi que de la situation économique, sociale et financière de l’entreprise ou de l’établissement. (…) ».

En se bornant à soutenir que la sanction est disproportionnée en raison d’une mauvaise organisation de la permanence des services, qu’elle était initialement tenue d’assurer, pendant le mois de fermeture, liée au report de la prise d’effet de la sanction et à la désignation d’une autre société chargée d’assurer cette mission pendant cet intervalle, la société ne conteste pas utilement la disproportion entre le choix du quantum de la sanction et les faits reprochés. En tout état de cause, ainsi qu’il a été dit précédemment, il résulte de l’instruction que douze salariés étaient concernés et que plusieurs manquements, qui revêtent un caractère grave, ont été commis pendant plusieurs mois sans que la société ne se soit expliquée de manière diligente. En outre, et alors qu’il résulte de l’instruction, en particulier d’un courrier du 2 avril 2019 adressé à la société Alyzia province par l’inspection du travail, qu’une confusion des salariés de la société Alyzia province et de la société Gibag, gérés par les mêmes dirigeants et le même encadrement de proximité, a déjà été remarquée lors de précédents contrôles, le préfet fait valoir, sans être contesté, que la société requérante, qui jouit d’une bonne situation économique et financière, n’a pas fait état de ce que l’exécution de la sanction serait de nature à bouleverser celle-ci. Dans ces conditions, en fixant à un mois la durée de fermeture, et alors que la fermeture peut porter sur une durée maximale de trois mois, en application des dispositions de l’article L. 8272-2 du code du travail, le préfet de Loire-Atlantique n’a pas infligé à la société requérante une sanction présentant un caractère disproportionné.

En cinquième et dernier lieu, et eu égard à ce qui a été dit au point 8 du présent jugement, le détournement de pouvoir allégué par la société requérante n’est pas établi.

Il résulte de tout ce qui précède que la société Alyzia Province n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 24 novembre 2022.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Alyzia Province demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Alyzia Province est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Alyzia Province et au ministre du travail et des solidarités.

Copie en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique et à la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités des Pays de la Loire.

Délibéré après l’audience du 5 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Penhoat, président,

M. Bernard, conseiller,

M^me Lacour, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2026.

La rapporteure,

J. Lacour

Le président,

A. Penhoat

La greffière,

A. Voisin

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,