Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3, 17, 20, 22 et 28 octobre 2025, la société Suez Eau France, représentée par la Selarl Centaure Avocats, demande au juge des référés statuant en application de l’article L. 551-1 du code de justice administrative :

1°) d’annuler l’ensemble des décisions prises par la communauté d’agglomération de Sophia-Antipolis (CASA) qui se rapportent à la procédure de passation de la concession de service public de distribution d’eau potable sur le territoire de la commune du Rouret ;

2°) d’enjoindre à la CASA, si elle entend poursuivre la procédure et conclure ladite concession, de se conformer à ses obligations, en tirant les conséquences des irrégularités relevées ;

3°) En tout état de cause, de condamner la CASA à lui verser la somme de 5 000 euros, au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La société Suez soutient que :

l’article 8.5 « modalités d’indexation du tarif de base » du projet de contrat en prévoyant une formule d’indexation dans laquelle est mentionnée un prix moyen d’achat d’eau de 0,30 euros HT/m3 est entachée d’une erreur, le prix réel étant de 0,40 euros HT/m3 ; elle a fondé son offre sur ce prix réel alors que Veolia a utilisé le prix erroné de 0,30 euros ce qui a faussé la comparaison entre les offres ; l’offre de Veolia est donc faussement compétitive ; l’erreur de tarif, alors qu’il appartient à l’autorité concédante de donner des informations complètes, précises et fiables est de nature à causer une lésion à ses intérêts compte tenu de l’écart de notation important, entre les offres ; le critère financier est irrégulier car il ne tiendrait pas compte des hausses liées à la formule d’indexation ;

la CASA devait se conformer aux modalités de la phase d’offre finale qu’elle avait précisées dans l’article 8.3 du règlement de la consultation qui prévoyait une phase de négociation, conduisant à ce que les candidats soient entendus, dans des conditions garantissant l’égalité de traitement, et devant s’achever par la remise d’une offre finale ce qui n’a pas été le cas dès lors que la CASA lui a imposé, par un courrier du 11 août 2025 la clôture des négociations et lui a demandé « de transformer l’offre intermédiaire remise le 25 juillet 2025 en offre finale sans aucune modification possible ;

l’offre de Veolia est irrégulière dès lors que l’annexe 13 au contrat de concession, qui définit les pénalités, a été modifiée par Veolia alors que cette annexe ne pouvait faire l’objet d’une modification ; le motif pour lequel cette modification a été admise par la CASA, en l’occurrence une correction de l’annexe pour tenir compte du fait que les pénalités ne pouvaient commencer à courir qu’à compter de 2027, n’est pas fondé ; l’égalité de traitement entre les candidats a été, à tout le moins, méconnu par cette modification ; en étant exonérée de sanction en 2026 en cas de non atteinte de l’objectif de rendement, VEOLIA a vu son niveau de risque financier réduit ce qui lui a permis de présenter un tarif initial plus bas.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 17, 21 et 23 octobre 2025, la communauté d’agglomération de Sophia-Antipolis, représentée par M^e Charrel, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 4 500 euros soit mise à la charge de la société Suez au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

La CASA soutient que :

Les candidats avaient connaissance que le prix moyen d’achat de l’eau était fourni à titre purement indicatif ; le caractère indicatif de ces données empêche de caractériser une faute de l’autorité délégante s’agissant de la fiabilité des informations communiquées aux candidats ; le prix moyen d’achat d’eau de 0,30 euros HT/m3, figurant au sein de l’article 8.5 « modalités d’indexation du tarif de base », constitue un paramètre présente une incidence mineure dans la notation des offres ;

La pertinence du prix de 0,40 euros HT/m3 retenu par Suez n’est pas établie compte tenu des fluctuations des prix pratiqués par l’un des fournisseurs ;

la différence du prix de l’eau est sans incidence sur l’évaluation des sous-critères financiers ; par ailleurs, l’offre de Suez est classée en troisième position sur quatre et qu’elle accuse un retard de 16,6 points sur 100 avec l’offre économiquement la plus ; dans ces conditions, la société requérante ne démontre pas avoir été lésée par le manquement qu’elle invoque ;

l’obligation faite aux candidats tendant à la transformation de l’offre intermédiaire en offre finale était autorisée par le règlement de consultation et a été imposé à tous les candidats ; il n’y a pas eu de manquement à l’égalité de traitement entre les candidats ;

l’offre de Veolia était régulière ;

les moyens de la requête sont inopérants en l’absence de lésion aux intérêts de la société requérante ;

Par des mémoires enregistrés les 18, 22 et 23 octobre 2025, la société Veolia Eau – Compagnie Générale des Eaux, représentée par M^e Laridan, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 8 000 euros soit mise à la charge de la société Suez au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Le moyen tenant à information erronée quant au prix d’achat de l’eau est sans effet sur la régularité de la procédure dès lors que le prix indiqué était purement indicatif ; l’intégralité des factures a été fournie par la CASA ; la société Suez qui a retenu un autre prix que celui donné par la CASA était informée du caractère purement indicatif ; aucun manquement caractérisé à ses obligations de transparence et de mise en concurrence n’est articulé par la société Veolia à l’encontre la CASA ; la comparaison des offres présentée par la société Suez est erronée dès lors que Dès lors que l’offre de la Société VEOLIA tient bien compte de la double dimension de la charge d’achat d’eau aux deux fournisseurs le SIEF et le SICASIL, à leur tarifs respectifs ;

La CASA n’avait aucune obligation d’ouvrir une deuxième phase de négociation de sorte a valablement pu demander aux candidats de transformer leurs offres intermédiaires en offre finale ; il n’y a donc pas eu de méconnaissance des règles organisant la négociation ni du principe d’égalité de traitement entre les candidats ; en toute hypothèse si la société Suez avait été autorisée à présenter une offre finale dans laquelle elle aurait indexé le tarif dès 2026, cela n’aurait pas changer l’appréciation de son offre qui doit être faite au regard des tarifs de base, et non au regard des évolutions via la formule d’indexation ; par ailleurs, il lui appartenait de proposer un tarif abonné plus bas dès 2026 ;

Son offre était régulière en ce que l’acceptation par la CASA de la proposition d’adaptation de la pénalité 17 de l’annexe 13, qui concerne les pénalités en cas de méconnaissance des obligations contractuelles, n’a eu aucune influence sur le choix de l’attributaire ;

Par un mémoire distinct, enregistré le 17 octobre 2025 et communiqué, présenté en application de l’article R.412-2-1 du code des juridictions administratives, la CASA a transmis au Tribunal des pièces soustraites au contradictoire, à savoir un rapport d’analyse des offres établissant notamment le classement nominatif de l’ensemble des soumissionnaires, ainsi que de l’offre financière de la société évincée et a conclu à ce qu’il lui soit donné acte du caractère confidentiel desdits document, au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Suez Eau au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire distinct, enregistré le 22 octobre 2025 et communiqué, présenté en application de l’article R.412-2-1 du code des juridictions administratives, la société Veolia Eau – Compagnie générale des eaux a transmis au Tribunal des pièces soustraites au contradictoire, à savoir le mémoire financier de son offre et a conclu à ce qu’il lui soit donné acte du caractère confidentiel de son mémoire financier et de sa soustraction au contradictoire, au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 8 000 euros soit mise à la charge de la société Suez Eau au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des marchés publics ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Soli, vice-président, pour statuer ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique tenue en présence de M. de Thillot, greffier d’audience, M. Soli a lu son rapport et entendu les observations :

de M^e Ferré, représentant la société Suez Eau France qui conclut aux mêmes fins que la requête en reprenant les moyens de ses écritures,

de M^e Harket pour la CASA qui conclut aux mêmes fins que la requête et répond aux moyens développés dans le dernier mémoire du requérant en soutenant que le règlement de consultation ne prévoyait pas un calendrier pour le déroulement des négociations et stipulait dans son article 10 que l’intangibilité des éléments du contrat pouvait à tout moment être opposée aux candidats à l’initiative de l’autorité concédante ; que tous les candidats avaient compris que l’annexe 13 était modifiable afin de prendre en compte l’entrée en vigueur des pénalités à partir de 2027 seulement ; que cette mise au point de l’annexe 13 par Veolia a été actée après l’analyse des offres et n’a donc pas eu d’influence sur la comparaison des offres ; que l’offre de Suez était en retard sur tous les critères dès l’origine et que la société requérante n’établit pas que ce retard aurait été rattrapé lors de la phase finale de négociation ;

et de M^e Ratouit, représentant la société Veolia Eaux – Compagnie Générale des Eaux qui conclut aux mêmes fins que la requête et répond aux moyens développés dans le dernier mémoire du requérant en soutenant que les moyens articulés ne sont pas fondés ; que l’offre de Veolia n’était pas irrégulière ; que la modification de l’annexe 13 était ouverte à tous les candidats qui ont toujours la possibilité de faire des propositions de modification du contrat dans le cadre d’une négociation pour la délégation du règlement de consultation ;

La clôture de l’instruction a été différée au 28 octobre 2025 à midi.

Vu la note en délibéré, présentée par la CASA, enregistrée le 30 octobre 2025.

Considérant ce qui suit :

Par un avis de concession publié au BOAMP et au JOUE le 4 avril 2025, la communauté d’agglomération de Sophia-Antipolis (CASA) a lancé une consultation sous la forme d’une procédure ouverte en application des dispositions de l’article L. 3120-1 du code de la commande publique, en vue de la passation d’une délégation de service public de distribution d’eau potable sur le territoire de la commune du Rouret. Par une délibération du 29 septembre 2025, la CASA a approuvé le choix de la société Veolia comme attributaire et a informé, par courrier du 14 octobre 2025, la CASA du rejet de son offre de base ainsi que son offre avec variante, classées respectivement en 3eme et 4eme position, soit avant-dernière et dernière position, avec les notes globales de 81,8/100 et 81,3/100. La société Suez demande l’annulation de la procédure d’attribution.

Sur l’instruction de la requête :

Aux termes de l’article L. 5 du code de justice administrative : « L’instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l’urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes. ». Aux termes de l’article L. 611-1 du même code : « Les exigences de la contradiction mentionnées à l’article L. 5 du présent code sont adaptées à celles de la protection du secret des affaires (…) ». Aux termes de l’article R. 611-30 de ce même code : « Lorsqu’une partie produit une pièce ou une information dont elle refuse la transmission aux autres parties en invoquant la protection du secret des affaires, la procédure prévue par l’article R. 412-2-1 est applicable ». Aux termes de l’article R. 412-2-1 de ce code : « Lorsque la loi prévoit que la juridiction statue sans soumettre certaines pièces ou informations au débat contradictoire ou lorsque le refus de communication de ces pièces ou informations est l’objet du litige, la partie qui produit de telles pièces ou informations mentionne, dans un mémoire distinct, les motifs fondant le refus de transmission aux autres parties, en joignant, le cas échéant, une version non confidentielle desdites pièces après occultation des éléments soustraits au contradictoire. Le mémoire distinct et, le cas échéant, la version non confidentielle desdites pièces sont communiqués aux autres parties. / Les pièces ou informations soustraites au contradictoire ne sont pas transmises au moyen des applications informatiques mentionnées aux articles R. 414-1 et R. 414-6 mais sont communiquées au greffe de la juridiction sous une double enveloppe, l’enveloppe intérieure portant le numéro de l’affaire ainsi que la mention : « pièces soustraites au contradictoire-Article R. 412-2-1 du code de justice administrative ». / Si la juridiction estime que ces pièces ou informations ne se rattachent pas à la catégorie de celles qui peuvent être soustraites au contradictoire, elle les renvoie à la partie qui les a produites et veille à la destruction de toute copie qui en aurait été faite. Elle peut, si elle estime que ces pièces ou informations sont utiles à la solution du litige, inviter la partie concernée à les verser dans la procédure contradictoire, le cas échéant au moyen des applications informatiques mentionnées aux articles R. 414-1 et R. 414-6. Si la partie ne donne pas suite à cette invitation, la juridiction décide des conséquences à tirer de ce refus et statue sans tenir compte des éléments non soumis au contradictoire. / Lorsque des pièces ou informations mentionnées au premier alinéa sont jointes au dossier papier, celui-ci porte de manière visible une mention signalant la présence de pièces soustraites au contradictoire. Ces pièces sont jointes au dossier sous une enveloppe portant la mention : « pièces soustraites au contradictoire-Article R. 412-2-1 du code de justice administrative » ».

La CASA a transmis au Tribunal sur le fondement des dispositions précitées de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, le rapport d’analyse des offres établissant notamment le classement nominatif de l’ensemble des soumissionnaires, ainsi que de l’offre financière de la société évincée. Ces documents relevant la stratégie commerciale des sociétés concernées, leur soumission au débat contradictoire porterait atteinte au secret des affaires. Il y a donc lieu de les soustraire au contradictoire. La motivation de la présente ordonnance, qui tient compte de ce document confidentiel, est nécessairement adaptée pour ne pas porter atteinte au secret des affaires.

La société Veolia a transmis au Tribunal sur le fondement des dispositions précitées de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, le rapport financier de son offre. Ce document relevant la stratégie commerciale de la société concernée, sa soumission au débat contradictoire porterait atteinte au secret des affaires. Il y a donc lieu de les soustraire au contradictoire. La motivation de la présente ordonnance, qui tient compte de ce document confidentiel, est nécessairement adaptée pour ne pas porter atteinte au secret des affaires.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L.551-1 du CJA :

Aux termes de l’article L. 551-1 du code de justice administrative : « Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu’il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l’exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d’exploitation, la délégation d’un service public ou la sélection d’un actionnaire opérateur économique d’une société d’économie mixte à opération unique. / Le juge est saisi avant la conclusion du contrat. » L’article L. 551-2 du même code dispose que : « Le juge peut ordonner à l’auteur du manquement de se conformer à ses obligations et suspendre l’exécution de toute décision qui se rapporte à la passation du contrat, sauf s’il estime, en considération de l’ensemble des intérêts susceptibles d’être lésés et notamment de l’intérêt public, que les conséquences négatives de ces mesures pourraient l’emporter sur leurs avantages. Il peut, en outre, annuler les décisions qui se rapportent à la passation du contrat et supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations ».

Il appartient au juge administratif, saisi en application des dispositions précitées, de se prononcer uniquement sur le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence incombant à l’administration lors du déroulement de la procédure d’attribution d’un marché public. Dans le cadre de ce contrôle de pleine juridiction, le juge vérifie en particulier les motifs de l’exclusion d’un candidat et en contrôle le bien-fondé. A cet égard, s’il ne lui appartient pas de se prononcer sur l’appréciation portée sur la valeur d’une offre ou les mérites respectifs des différentes offres, il lui appartient en revanche de vérifier que le pouvoir adjudicateur n’a pas dénaturé le contenu d’une offre en méconnaissant ou en altérant manifestement les termes de celle-ci et procédé ainsi à la sélection de l’attributaire du contrat en méconnaissance du principe fondamental d’égalité de traitement des candidats. Il lui appartient, en outre, de rechercher si l’entreprise qui le saisit se prévaut des manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de l’avoir lésée ou risquent de la léser, fût-ce de façon indirecte, en avantageant une entreprise concurrente.

Ni les articles L.1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) ni celles, législatives ou réglementaires, du CCP, ne font obligation à l’autorité délégante de définir, préalablement à l’engagement de la négociation, les modalités de celle-ci ni de prévoir le calendrier de ses différentes phases. Toutefois, dans le cas où l’autorité délégante prévoit que les offres seront remises selon des modalités et un calendrier fixé par le règlement de consultation qu’elle arrête, le respect du principe de transparence de la procédure exige en principe qu’elle ne puisse remettre en cause les étapes essentielles de la procédure et les conditions de la mise en concurrence. A cet égard, lorsqu’un règlement de consultation prévoit que les candidats doivent, après une phase de négociation, remettre leur offre finale à une date déterminée, cette phase finale constitue une étape essentielle de la procédure de négociation qui ne peut normalement pas être remise en cause au cours de la procédure.

Aux termes de l’article 8.3 du règlement de la consultation «– Négociations : Après ouverture des plis, l’autorité habilitée à signer la convention organisera une négociation avec un ou plusieurs soumissionnaires de son choix, dans le respect des principes fondamentaux de la commande publique. A ce titre, le moment venu, l’autorité habilitée à signer la convention en informera les soumissionnaires et fixera les modalités d’organisation des négociations dans un délai de prévenance suffisant. Les négociations se dérouleront dans le strict respect du principe d’égalité de traitement entre les candidats. En outre, conformément aux dispositions de l’article L.3124-1 du Code de la Commande Publique, la négociation ne portera pas sur l’objet de la concession, sur les critères d’attributions ou durée du contrat, fourniture et contenu de la garantie à première demande, responsabilité du concessionnaire, périmètre du contrat..). Chaque soumissionnaire admis à la négociation sera entendu dans des conditions de stricte égalité. Notamment, les délais de préparation aux auditions, de convocation aux auditions et la durée des auditions seront les mêmes pour tous les candidats. Le cas échéant, aucune information susceptible d’avantager un opérateur économique au détriment d’un autre ne sera communiquée par l’Autorité Concédante au cours des négociations et tous les soumissionnaires bénéficieront du même niveau d’information. Les soumissionnaires seront invités par courriel à remettre leur offre finale comportant l’ensemble des pièces visées à l’article 6.2.».

La société requérante a été admise à participer à la phase de négociation au cours de laquelle elle a été invitée, à deux reprises à formaliser des offres intermédiaires, les 10 et 17 juillet 2025 avec respectivement des dates limites de dépôt fixées aux 18 et 25 juillet. Il est constant que, par un courrier du 11 août 2025, la CASA l’a informée de la clôture des négociations et lui a demandé « de transformer l’offre intermédiaire remise le 25 juillet 2025 en offre finale » en précisant « qu’aucune modification ne sera acceptée par l’Autorité Concédante ». La société requérante soutient qu’en lui faisant ainsi l’obligation de déposer une offre finale identique à la dernière offre intermédiaire, la CASA l’a empêché de présenter une véritable offre finale et a méconnu les stipulations précitées de l’article 8.3 du règlement de consultation.

Il ressort des pièces du dossier que si l’article 6.2 du règlement de consultation permettait à l’autorité délégante « de rendre intangible certains articles du contrat au cours de la négociation », cette stipulation n’avait pas pour effet d’autoriser le délégant à contraindre les candidats à transformer une offre intermédiaire en offre définitive sans modification. Il ressort en revanche de l’article 8.3 précité qu’il incombait au délégant d’inviter les soumissionnaires par courriel à remettre leur offre finale ce qui nécessairement implique la possibilité d’y apporter d’ultimes améliorations avant de la déposer. Or le courrier du 11 août 2025, par lequel la CASA a décidé de clore les négociations et de fixer le 25 juillet comme date limite pour remettre une offre finale identique à l’offre intermédiaire sans possibilité d’amélioration, ne peut être regardé comme tenant lieu de l’invitation à présenter une offre finale, prévue par l’article 8.3 précité. En figeant les propositions à un stade de négociation ou l’offre de la société requérante était moins satisfaisante que celle de ses concurrents sans lui laisser la possibilité de formaliser une offre finale susceptible d’améliorer son classement, la CASA a méconnu le principe d’égalité de traitement des candidats et a lésé les intérêts de la requérante sans pouvoir utilement soutenir que la même obligation a été faite à tous les candidats de transformer leur offre intermédiaire en offre finale.

En méconnaissant ainsi ces stipulations, la CASA a entaché la procédure d’attribution d’une irrégularité qui constitue un manquement à l’obligation d’égalité de traitement entre les candidats susceptible d’avoir lésé les intérêts de la société requérante, privée de la possibilité de formaliser ladite offre finale.

Les autres moyens de la requête ne sont pas fondés dès lors notamment que, en premier lieu, comme le soutiennent la CASA et la société Veolia, le prix moyen du m3 d’eau hors taxes de 0,30 euros figurant dans les documents de consultation, était expressément fourni à titre purement indicatif, et qu’en second lieu, l’adaptation de l’annexe 13 au contrat de concession étant une possibilité ouverte à tous les candidats pour tenir compte de l’année 2027 comme date de début des éventuelles pénalités, l’offre de la société Veolia qui a procédé à cette adaptation n’était pas irrégulière.

Il résulte de tout ce qui précède, qu’au vu du manquement au principe d’égalité de traitement des candidats qui entache la phase finale de la négociation, il y a lieu, d’une part, d’annuler la procédure à ce stade, ensemble la délibération du 29 septembre 2025 de la CASA approuvant le choix de la société Veolia Eau-CGE comme attributaire et la décision du 14 octobre 2025, informant la société Suez Eau France du rejet de son offre et, d’autre part, d’enjoindre à la CASA si elle entend poursuivre la procédure et conclure ladite concession, de la reprendre à partir de l’invitation à déposer une offre finale.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L.761-1 du CJA :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société Suez Eau France, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à la CASA et à la société Veolia Eau – Compagnie Générale des Eaux une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge la CASA et à la société Veolia Eau – Compagnie Générale des Eaux une somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société Suez Eau France et non compris dans les dépens.

ORDONNE :

Article 1er : La procédure de délégation par la communauté d’agglomération de Sophia-Antipolis (CASA) de la concession de service public de distribution d’eau potable sur le territoire de la commune du Rouret est annulée au stade de la phase finale de négociations ensemble la délibération du 29 septembre 2025 de la CASA approuvant le choix de la société Veolia Eau-CGE comme attributaire et la décision de la CASA du 14 octobre 2025, informant la société Suez Eau France du rejet de son offre.

Article 2 : Il est enjoint à la CASA, si elle entend poursuivre la procédure et conclure ladite concession, de la reprendre à partir de l’invitation à déposer une offre finale.

Article 3 : La CASA et la société Veolia Eau – Compagnie Générale des Eaux verseront à la société Suez Eau France la somme globale de 2 000 au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la CASA et de la société Veolia Eau – Compagnie Générale des Eaux tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Suez Eau France, à la Communauté d’agglomération Sophia-Antipolis et à la société Veolia Eau – Compagnie générale des eaux.

Fait à Nice, le 3 novembre 2025.

Le juge des référés,

signé

P. SOLI

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière,