Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 janvier 2024 et le 3 décembre 2025, la société Marinimmo, représentée par M^e Carré, doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par la commune de Mandelieu-la-Napoule sur sa demande de communication, d’une part, de l’entier dossier de demande de permis de construire modificatif déposé par la société SCICV Résidence Saphir, des avis des personnes publiques ou des services techniques consultés ainsi que de l’arrêté délivrant, refusant ou retirant cette autorisation et, d’autre part, des déclarations attestant l’achèvement et la conformité des travaux afférentes aux permis de construire initial et modificatif ainsi que de tout courrier de la commune relatif au contrôle de la conformité des travaux ;

2°) d’enjoindre à la commune de Mandelieu-la-Napoule de lui communiquer les documents réclamés, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre la somme de 1 500 euros à la charge de la commune de Mandelieu-la-Napoule au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les documents administratifs qu’elle réclame sont communicables, de sorte que le refus opposé à sa demande méconnaît les articles L. 300-2 et L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 novembre 2025, la commune de Mandelieu-la-Napoule conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 000 euros soit mise à la charge de la société Marinimmo au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, en raison de l’irrégularité de la procédure suivie devant la Commission d’accès aux documents administratifs ;

- les moyens soulevés par la société Marinimmo ne sont pas fondés.

Par un courrier du 29 décembre 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions de la société Marinimmo dirigées contre le refus de communication de l’entier dossier de demande de permis de construire initial du 27 février 2017 et des avis correspondants, dès lors que la commune de Mandelieu-la-Napoule a procédé à leur communication dès le 24 juillet 2023.

La société Marinimmo a présenté des observations sur ce moyen, enregistrées le 8 janvier 2026.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M^me Monnier-Besombes, première conseillère, pour statuer sur les requêtes relevant de l’article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Monnier-Besombes, première conseillère,

- les conclusions de M. Ruocco-Nardo, rapporteur public ;

- et les observations de M^me B… et de M^me A…, représentant la commune de Mandelieu-la-Napoule.

Une note en délibéré, présentée par la commune de Mandelieu-la-Napoule, a été enregistrée le 22 janvier 2026.

Considérant ce qui suit :

Par une demande déposée en mairie le 17 juillet 2023 et un courrier recommandé réceptionné le 25 juillet 2023, la société Marinimmo a demandé à la commune de Mandelieu-la-Napoule de lui communiquer, de première part, l’entier dossier de demande de permis de construire déposé par la société SCICV Résidence Saphir, les avis des personnes publiques ou des services techniques consultés pour son instruction ainsi que l’arrêté du 27 février 2017 délivrant cette autorisation, de deuxième part, l’entier dossier de demande de permis de construire modificatif, les avis des personnes publiques ou des services techniques consultés et l’arrêté délivrant, refusant ou retirant cette autorisation et, de troisième part, les déclarations attestant l’achèvement et la conformité des travaux afférentes à ces permis de construire ainsi que tout courrier de la commune relatif au contrôle de conformité des travaux. Par un courriel du 24 juillet 2023, le service d’urbanisme de la commune de Mandelieu-la-Napoule a transmis à la société Marinimmo l’entier dossier de permis de construire du 27 février 2017, le courrier du 14 juin 2022 par lequel la société pétitionnaire a sollicité le retrait de sa demande de permis de construire modificatif et le courrier du service instructeur du 16 décembre 2022 actant la fin de l’instruction du permis de construire modificatif. Pour le surplus, le silence gardé par la commune de Mandelieu-la-Napoule a fait naître une décision implicite de refus de communication des autres documents, intervenue au plus tôt le 17 août 2023. La société requérante a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, le 22 septembre 2023, qui n’a pas rendu d’avis. Le silence ensuite conservé par la commune de Mandelieu-la-Napoule a fait naître, en application des articles R. 343-4 et R. 343-5 du code des relations entre le public et l’administration, une décision implicite de refus, le 22 novembre 2023, qui s’est substituée à la première. Par la présente requête, la société Marinimmo doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, d’annuler la décision implicite de rejet de la commune de Mandelieu-la-Napoule née le 22 novembre 2023, confirmant le refus partiel opposé à sa demande de communication de documents administratifs et d’enjoindre à la commune de lui communiquer les documents réclamés, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Mandelieu-la-Napoule :

D’une part, selon l’article L. 342-1 du code des relations du public avec l’administration, la saisine de la Commission d’accès aux documents administratifs est un préalable indispensable à la saisine du juge administratif. Aux termes de l’article R. 343-1 du même code : « L’intéressé dispose d’un délai de deux mois à compter de la notification du refus (…) pour saisir la Commission d’accès aux documents administratifs (…) ». L’article R. 343-3 du même code dispose que : « La commission notifie son avis à l’intéressé et à l’administration mise en cause, dans un délai d’un mois à compter de l’enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d’un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu’elle entend donner à la demande ». L’article R. 343-5 prévoit que : « Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l’article R. 343-4 est de deux mois à compter de l’enregistrement de la demande de l’intéressé par la commission ». D’autre part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (…) ». Il résulte de ces dispositions que les décisions par lesquelles l’autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l’avis rendu par la Commission d’accès aux documents administratifs, des demandes tendant à la communication de documents administratifs se substituent à celles initialement opposées au demandeur. En l’absence de décision expresse de confirmation de refus de communication, le délai pour saisir le juge de l’excès de pouvoir est de deux mois à compter de la naissance de la décision implicite de confirmation du refus de communication opposé par l’administration, soit deux mois après la date à laquelle la Commission d’accès aux documents administratifs a enregistré la demande d’avis dont elle a été saisie par le demandeur.

Il est constant que le 22 septembre 2023, la société Marinimmo a adressé un formulaire de saisine à la Commission d’accès aux documents administratifs, portant sur la communication des documents en litige, dont il n’est pas soutenu, ni a fortiori démontré qu’il était incomplet. S’il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la commission aurait accusé réception de la demande d’avis en indiquant la date d’enregistrement de cette demande, ni qu’elle aurait rendu un avis à ce titre, cette carence, qui n’est pas imputable à la société Marinimmo, demeure sans incidence sur la régularité du recours administratif préalable obligatoire exercé par la société requérante. Par suite, alors même que la commune de Mandelieu-la-Napoule n’a pas été informée par la Commission d’accès aux documents administratifs de cette saisine et qu’aucun avis n’a été communiqué aux parties dans le délai d’un mois comme l’exige pourtant l’article R. 343-3 du code des relations entre le public et l’administration, ces circonstances ne sauraient faire obstacle, en l’absence de notification d’une décision expresse dans le délai de deux mois suivant la saisine de la commission, le 22 septembre 2023, à la naissance d’une décision implicite de la commune de Mandelieu-la-Napoule confirmant le refus partiel de communication des documents administratifs, le 22 novembre 2023. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Mandelieu-la-Napoule, tirée de l’irrégularité de la procédure suivie devant la Commission d’accès aux documents administratifs, doit être écartée.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

L’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par (…) les collectivités territoriales (…). Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. (…) ».

Aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». En outre, aux termes de l’article L. 311-2 de ce code : « Le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration. Cependant, les avis, prévus par les textes législatifs ou réglementaires, au vu desquels est prise une décision rendue sur une demande tendant à bénéficier d’une décision individuelle créatrice de droits, sont communicables à l’auteur de cette demande dès leur envoi à l’autorité compétente pour statuer sur la demande. Lorsque les motifs de l’avis n’y figurent pas, ceux-ci doivent être également communiqués au demandeur en cas d’avis défavorable. / (…) / Le droit à communication ne s’exerce plus lorsque les documents font l’objet d’une diffusion publique. (…) ».

Si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu’elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s’applique toutefois qu’à des documents existants et n’a ni pour objet, ni pour effet de contraindre l’administration à établir un document qui n’existe pas, l’administration n’étant pas davantage tenue d’établir un document en vue de procurer les renseignements ou l’information souhaités.

En premier lieu, la commune de Mandelieu-la-Napoule fait valoir que la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux consécutive au permis de construire initial du 27 février 2017, déposée en mairie par la société pétitionnaire le 23 septembre 2022, était incomplète, de sorte que la commune ne s’est pas encore prononcée sur la conformité des travaux et que ce document, qui ne présente ainsi qu’un caractère préparatoire, n’est pas communicable. Toutefois, la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux déposée par la pétitionnaire constitue un document administratif communicable qui, contrairement à ce que fait valoir la commune de Mandelieu-la-Napoule, ne présente pas un caractère préparatoire, alors même qu’elle n’aurait pas encore donné lieu à une décision du service instructeur quant à la conformité des travaux. Par suite, le refus de communication de ce document méconnaît les dispositions citées aux points 4 et 5 du jugement.

En deuxième lieu, l’allégation selon laquelle le maire de Mandelieu-la-Napoule n’aurait pris aucune décision contestant la conformité des travaux réalisés en exécution du permis de construire initial du 27 février 2017, est dépourvue de toute vraisemblance, dans la mesure où la société Marinimmo produit à l’instance un courriel de la directrice du service d’urbanisme de la commune du 31 juillet 2023, indiquant que les non-conformités constatées ont donné lieu à une décision d’opposition à la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux ainsi qu’à l’établissement d’un procès-verbal transmis au procureur. Par suite, le refus de la commune de Mandelieu-la-Napoule de communiquer la décision du maire contestant la conformité des travaux réalisés en exécution du permis de construire initial du 27 février 2017, qui est un document administratif communicable, est entaché d’erreur d’appréciation. En revanche, la commune de Mandelieu-la-Napoule fait valoir, sans être sérieusement contredite, qu’aucun échange de courrier n’est intervenu entre elle et la société pétitionnaire concernant la conformité des travaux. Par suite, la société Marinimmo n’est pas fondée à soutenir que le refus de communication de « tout courrier émanant de la ville et relatif au contrôle de conformité des travaux de cette résidence » méconnaîtrait les dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration, de tels documents étant inexistants.

En troisième lieu, il est constant que le 2 mars 2022, la société Résidence Saphir a déposé une demande de permis de construire modificatif. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la société pétitionnaire a sollicité le retrait de sa demande, par courrier du 14 juin 2022, qui a été acté par le maire de Mandelieu-la-Napoule, le 16 décembre 2022. L’instruction du permis de construire modificatif ayant ainsi pris fin, la commune de Mandelieu-la-Napoule est fondée à faire valoir que l’arrêté délivrant, refusant ou retirant ce permis ainsi que la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux afférente n’existent pas. Le refus de communiquer ces documents administratifs n’est, dès lors, entaché d’aucune erreur d’appréciation. En revanche, la circonstance qu’il a été mis un terme à l’instruction du permis de construire modificatif ne faisait pas obstacle à la communication de l’entier dossier de demande de permis de construire modificatif, incluant les avis des personnes publiques et des services techniques, de sorte que le refus de communiquer ces documents administratifs méconnaît les articles L. 300-2 et L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration.

Il résulte de tout ce qui précède que la société Marinimmo est seulement fondée à demander l’annulation de la décision implicite du 22 novembre 2023 de la commune de Mandelieu-la-Napoule confirmant son refus de communication de documents administratifs, en tant qu’elle refuse de lui communiquer la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux du permis de construire initial du 27 février 2017, la décision du maire de Mandelieu-la-Napoule contestant la conformité des travaux réalisés en exécution du permis de construire initial et l’entier dossier de demande de permis de construire modificatif, incluant les avis des personnes publiques ou des services techniques consultés.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

D’une part, aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration : « L’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l’administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d’une copie sur un support identique à celui utilisé par l’administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; / 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu’à l’intéressé en application de l’article L. 311-6 ».

Eu égard aux motifs qui la fondent, l’annulation prononcée par le présent jugement implique nécessairement que la commune de Mandelieu-la-Napoule communique à la société Marinimmo la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux réalisés en exécution du permis de construire initial du 27 février 2017, la décision du maire de Mandelieu-la-Napoule contestant la conformité de ces travaux et l’entier dossier de demande de permis de construire modificatif, incluant les avis des personnes publiques ou des services techniques consultés. Il y a donc lieu d’enjoindre à la commune de Mandelieu-la-Napoule de communiquer ces documents à la société Marinimmo, dans les conditions citées au point précédent, et ce dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction de l’astreinte demandée.

Sur les conclusions relatives aux frais d’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société Marinimmo, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune de Mandelieu-la-Napoule la somme qu’elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Mandelieu-la-Napoule une somme de 1 500 euros à verser à la société Marinimmo au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle la commune de Mandelieu-la-Napoule a refusé la communication de documents administratifs à la société Marinimmo est annulée en tant qu’elle refuse de lui communiquer la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux réalisés en exécution du permis de construire initial du 27 février 2017, la décision du maire de Mandelieu-la-Napoule contestant la conformité de ces travaux et l’entier dossier de demande de permis de construire modificatif, incluant les avis des personnes publiques ou des services techniques consultés.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Mandelieu-la-Napoule de communiquer à la société Marinimmo la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux réalisés en exécution du permis de construire initial du 27 février 2017, la décision du maire de Mandelieu-la-Napoule contestant la conformité de ces travaux et l’entier dossier de demande de permis de construire modificatif, incluant les avis des personnes publiques ou des services techniques consultés, dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement et selon les modalités rappelées au point 12 du jugement.

Article 3 : La commune de Mandelieu-la-Napoule versera une somme de 1 500 euros à la société Marinimmo en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de la commune de Mandelieu-la-Napoule présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société Marinimmo et à la commune de Mandelieu-la-Napoule.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2026.

La magistrate désignée,

signé

A. Monnier-Besombes

Le greffier,

signé

A. Baaziz

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

ou par délégation la greffière