Vu la procédure suivante :

I- Sous le n° 2203357, par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 novembre 2022 et 28 février 2024, l’association One Voice, représentée par M^e Thouy et M^e Vidal, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté inter-préfectoral du préfet de la Lozère (48) et du préfet de la Haute-Loire (43) du 26 octobre 2022, ordonnant, sur une période d’un mois, la réalisation d’un tir de prélèvement situé sur le territoire des trois communes de Chanaleilles (43), de Saint-Alban-sur-Limagnole (48) et de Lajo (48), en vue de la protection des troupeaux contre la prédation du loup (canis lupus) ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

L’association One Voice soutient que :

— la requête est recevable au regard de ses statuts et compte tenu de son agrément pour la protection de l’environnement dans un cadre national au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement ;

— l’arrêté attaqué a été pris à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors que :

*il n’est pas justifié de la régularité du dépôt des dossiers de demande de dérogation au regard des exigences des articles 1 et 2 de l’arrêté interministériel du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ;

*il ne comporte aucune indication relative à l’identité des bénéficiaires en méconnaissance de l’article 4 de l’arrêté du 19 février 2007 précité ;

* il ne fait état d’aucun avis préalable de l’office français de la biodiversité (OFB) sur la liste des personnes habilitées à réaliser les tirs de prélèvement, en méconnaissance de l’article 23 de l’arrêté interministériel du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup ;

* il n’a pas été précédé de la mise en œuvre de la procédure de participation du public prévue aux articles L. 120-1 et L. 123-19-2 du code de l’environnement et à l’article 7 de la Charte de l’environnement et aucune note de présentation visée à l’article L. 123-19-1 du même code n’a été mise à la disposition du public ; ce vice de procédure est susceptible d’avoir eu une influence sur le sens de la décision prise et a privé le public de garanties ;

— l’arrêté contesté méconnaît les articles L. 411-1 4° et L. 411-2 du code de l’environnement ainsi que l’arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup en ce que :

* il n’est pas établi que les mesures de protection requises ont bien été mises en œuvre ;

* il n’est justifié ni de la mise en œuvre de tirs renforcés préalables au cours des 12 derniers mois ni de l’existence d’attaques postérieurement à ces tirs renforcés ; il n’est pas non plus justifié de la tenue régulière des registres prévus à l’article 13 de l’arrêté du 23 octobre 2020 pour l’établir ; l’arrêté contesté a autorisé le tir de prélèvement en violation de l’article 22 de l’arrêté du 23 octobre 2020 ;

* il n’est pas justifié de l’exposition actuelle à la prédation du loup, au sens de l’article 12 de l’arrêté du 23 octobre 2020 durant la période d’application de l’arrêté puisque le troupeau est retourné dans la bergerie ;

* la preuve de dommages exceptionnels au sens de l’article 22 de l’arrêté du 23 octobre 2020 n’est pas rapportée ;

* il n’est pas justifié de l’étude ou de la mise en œuvre de solutions alternatives satisfaisantes ;

— l’arrêté en litige méconnaît l’article L. 100-2 du code des relations du public avec l’administration et le principe général du droit tenant à l’obligation de neutralité et d’impartialité de l’administration dès lors qu’il a été édicté sous la pression exercée publiquement par les éleveurs au mépris des dispositions encadrant la délivrance de dérogation à la protection des loups, espèce protégée strictement au niveau international et national ;

Par un mémoire en défense enregistré le 20 décembre 2023, le préfet de la Lozère et le préfet de la Haute-Loire concluent au rejet de la requête de l’association One Voice.

Ils font valoir que les moyens de la requête sont infondés.

II- Sous le n° 2203440 par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 novembre 2022 et 28 février 2024, l’association One Voice, représentée par M^e Thouy et M^e Vidal, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté inter-préfectoral du préfet de la Lozère (48) et du préfet de la Haute-Loire (43), en date du 26 octobre 2022, ordonnant, sur une période d’un mois, la réalisation d’un tir de prélèvement situé sur le territoire des trois communes de Chanaleilles (43), de Saint-Alban-sur-Limagnole (48) et de Lajo (48), en vue de la protection des troupeaux contre la prédation du loup (canis lupus) ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle invoque les mêmes moyens que dans la requête n° 2203357.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 décembre 2023, le préfet de la Lozère et le préfet de la Haute-Loire concluent au rejet de la requête de l’association One Voice.

Ils font valoir que les moyens de la requête sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;

— le code de l’environnement ;

— l’arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ;

— l’arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l’ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;

— l’arrêté du 28 novembre 2019 relatif à l’opération de protection de l’environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation ;

— l’arrêté du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de spécimens de loup (Canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée chaque année ;

— l’arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Sarac-Deleigne,

— les conclusions de M^me Bala, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Thouy, représentant l’association One Voice.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté inter-préfectoral du 26 octobre 2022, pris après avis favorable du préfet coordonnateur du plan national d’actions loup, les préfets de la Lozère et de la Haute-Loire ont ordonné, sur une période d’un mois à compter de la publication de cet arrêté, une opération de tir de prélèvement renforcé d’un loup pour la défense des troupeaux domestiques de la Margeride et en particulier des trois communes de Chanaleilles (43), de Saint Alban-sur-Limagnole (48) et de Lajo (48), et ont précisé les modalités de réalisation de ces tirs. L’association One Voice demande au tribunal d’annuler cet arrêté.

Sur la jonction :

2. Les requêtes susvisées, enregistrées sous les n° 2203357 et 2203440 sont identiques et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur le cadre juridique :

3. Aux termes de l’article 12 de la directive du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « Habitats » : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l’annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance () « . Le loup est au nombre des espèces figurant au point a) de l’annexe IV de la directive. L’article 16 de la même directive énonce toutefois que : » 1. A condition qu’il n’existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l’article 15 points a) et b) : () b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ".

4. Aux termes du I de l’article L. 411-1 du code de l’environnement, pris pour la transposition de la directive « Habitats » : « Lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation () d’espèces animales non domestiques () et de leurs habitats, sont interdits : 1° () la mutilation, la destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d’animaux de ces espèces () ». Aux termes du I de l’article L. 411-2 du même code, pris pour la transposition de l’article 16 de la même directive : " Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques () ainsi protégés ; 2° La durée et les modalités de mise en œuvre des interdictions prises en application du I de l’article L. 411-1 ; 3° La partie du territoire sur laquelle elles s’appliquent () ; 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l’autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : a) Dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; / b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage () et à d’autres formes de propriété ".

5. Pour l’application de ces dernières dispositions, l’article R. 411-1 du code de l’environnement prévoit que la liste des espèces animales non domestiques faisant l’objet des interdictions définies à l’article L. 411-1 est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l’agriculture. L’article R. 411-6 du même code précise que : « Les dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 sont accordées par le préfet, sauf dans les cas prévus aux articles R. 411-7 et R. 411-8. / () ». Le 2° de son article R. 411-13 prévoit que les ministres chargés de la protection de la nature et de l’agriculture fixent par arrêté conjoint, pris après avis du Conseil national de la protection de la nature, «  si nécessaire, pour certaines espèces dont l’aire de répartition excède le territoire d’un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ».

6. Sur le fondement de ces dispositions, l’arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus), précise les modalités selon lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction de loups peuvent être accordées par les préfets en vue de la protection des troupeaux domestiques aux fins de prévenir et limiter les dommages occasionnés par les attaques de loup. Son article 2 prévoit que le nombre maximum de loups dont la destruction est autorisée, en application de l’ensemble des dérogations qui pourront être accordées par les préfets, est fixé chaque année selon des modalités prévues par arrêté ministériel. Ses articles 3 à 5 prescrivent diverses mesures pour assurer le respect de ce plafond, en particulier l’obligation pour les bénéficiaires de dérogations d’informer les préfets, en cas de destruction ou de blessure d’un loup lors des opérations qu’ils mettent en œuvre, et, pour les préfets, d’informer les administrations et établissements publics concernés ainsi que les autres bénéficiaires de dérogations. Les autres dispositions de l’arrêté encadrent les conditions dans lesquelles il peut être recouru à des mesures, d’effet gradué et pouvant être combinées, destinées à mettre les troupeaux à l’abri de la prédation du loup. Ainsi, peuvent être opérées des opérations d’effarouchement aux fins d’éviter les tentatives de prédation du loup, des tirs de défense, éventuellement renforcée, destinés à défendre directement les troupeaux d’une attaque et des tirs de prélèvement, qui permettent la destruction de spécimens en dehors d’une opération de protection immédiate d’un troupeau. Par ailleurs, dans certaines zones identifiées au sein de « fronts de colonisation du loup », où il a été établi que les modes de conduite des troupeaux les rendent particulièrement vulnérables aux attaques de loups en l’absence de mesures de protection à la fois efficaces et compatibles avec ces modes de conduite, l’article 31 de l’arrêté permet, sous certaines conditions, de recourir aux tirs de défense et de prélèvement sans que les troupeaux bénéficient de mesure de protection.

7. Un second arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup prévoit que : " I. – Le nombre maximum de spécimens de loups (mâles ou femelles, jeunes ou adultes) dont la destruction est autorisée, en application de l’ensemble des dérogations qui pourront être accordées par les préfets, est fixé chaque année selon des modalités prévues par arrêté ministériel. / II. – Les dispositions du présent arrêté sont mises en œuvre afin : / – d’éviter que le plafond de destruction mentionné au I soit atteint trop précocement en cours d’année ; / – de concentrer les moyens d’intervention sur les élevages ou territoires les plus touchés par la prédation, en particulier lorsque le plafond de destruction mentionné au I est proche d’être atteint. / III. – Le plafond de destruction mentionné au I sera diminué du nombre des animaux ayant fait l’objet d’actes de destruction volontaire constatés par les agents mentionnés à l’article L. 415-1 du code de l’environnement durant toute la période de validité de l’arrêté visé au premier alinéa du présent article ".

8. Dans ce cadre, l’article 1er de cet arrêté dispose que : " I. – Le nombre maximum de spécimens de loups (mâles ou femelles, jeunes ou adultes) dont la destruction est autorisée, en application de l’ensemble des dérogations qui pourront être accordées par les préfets, est fixé à 19 % de l’effectif moyen de loups estimé annuellement. / II. – Lorsqu’est atteint, avant la fin de l’année civile, le seuil de 17 % sur les 19 % prévu au I, seuls peuvent être mis en œuvre : / – les tirs de défense, simple et renforcée ; / – les tirs de prélèvement dans les zones définies à l’article 31 de l’arrêté du 23 octobre 2020 susvisé. / III. – En application de l’article 2 du décret du 12 septembre 2018 susvisé, lorsqu’est atteint, avant la fin de l’année civile, le seuil de 19 % prévu au I, le préfet coordonnateur du plan national d’actions sur le loup peut décider, par arrêté, que la mise en œuvre de tirs de défense simple pouvant conduire à l’abattage de spécimens de loups peut se poursuivre dans la limite de 2 % de l’effectif moyen de loups estimé annuellement ".

Sur les conclusions à fin d’annulation :

S’agissant de la mise en œuvre des mesures de protection :

9. Aux termes de l’article 22 de l’arrêté du 23 octobre 2020 alors applicable, des tirs de prélèvement peuvent être autorisés à l’encontre de loups, soit s’il est constaté, sur la base du suivi des dommages effectué en application de son article 6, des « dommages exceptionnels dans les élevages ayant mis en œuvre les tirs de défense simple », soit s’il est constaté " des dommages exceptionnels au cours des 12 derniers mois sur une zone de présence permanente du loup non constituée en meute () et isolée géographiquement d’autres zones de présence permanente, dans les élevages ayant installé des mesures de protection des troupeaux (sauf pour les élevages reconnus comme ne pouvant être protégés), et / – au moins deux autorisations de tirs de défense renforcée tels que prévus aux articles 16 à 17 ont été mises en œuvre au cours des 12 derniers mois ; et – dans la mesure où les troupeaux demeurent dans les conditions où ils sont exposés à la prédation du loup « . Si la notion de » dommages exceptionnels " n’est pas définie en tant que telle, elle implique que la prédation du loup constitue une perturbation d’ampleur portée aux activités pastorales occasionnant des dommages qui vont au-delà des dommages pouvant être qualifiés d’importants, notamment au regard de leur récurrence et du nombre de victimes constatées.

10. Les dispositions précitées fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup subordonnent l’intervention des tirs de prélèvement soit à la mise en œuvre préalable de mesures de protection, soit à la reconnaissance du troupeau comme ne pouvant être protégé au sens des dispositions du III de l’article 6 du même arrêté. Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n’est pas soutenu que les troupeaux des communes concernées par l’arrêté en litige seraient des élevages reconnus comme ne pouvant être protégées. Dès lors, il appartient aux préfets de la Lozère et de la Haute-Loire d’établir la mise en œuvre effective et proportionnée de mesures de protection, préalablement à l’édiction de l’arrêté attaqué.

11. Selon les termes du III de l’article 6 de l’arrêté du 23 octobre 2020 : « On entend par » mise en œuvre « des mesures de protection, l’installation effective et proportionnée de moyens de prévention de la prédation par le loup dans le cadre de l’opération de protection de l’environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation, en application de l’arrêté du 28 novembre 2019 susvisé, ou de mesures jugées équivalentes par les directions départementales des territoires (DDT) et des territoires et de la mer (DDTM). () ». A cet égard, l’article 5 de l’arrêté du 28 novembre 2019 liste plusieurs options pour le dispositif de protection des troupeaux, à savoir le gardiennage renforcé, la surveillance renforcée, les chiens de protection, les investissements matériels (parcs électrifiés), une analyse de vulnérabilité et un accompagnement technique, qui sont précisées par une instruction technique du ministre chargé de l’agriculture.

12. Sur ce point, l’arrêté contesté se borne à mentionner que les mesures de protection ont consisté en la contractualisation de mesures d’aide à la protection des troupeaux ou à la mise en place de mesure équivalentes avec la mise en œuvre de gardiennage renforcé et de parcs électrifiés mobiles sans aucune précision sur leur nombre et les élevages concernés, ni d’indication sur la fréquence et les conditions de mise en place des parcs électriques mobiles. Les préfets de la Lozère et de la Haute-Loire soutiennent en défense que pour les élevages les plus prédatés, à savoir le GAEC Tichit sur la commune de Saint-Alban-sur-Limagnole, l’élevage de M. A sur la commune de Lajo et le GAEC Merle à Chanaleilles, les éleveurs ont mis en place des filets de protection électrifiés et ont assuré un gardiennage renforcé dès la fin juillet 2022 pour le GAEC Tichit, et dès début septembre 2022 pour M. A et que par ailleurs, pour diminuer l’exposition à la prédation, les éleveurs ont modifié leurs pratiques d’élevage notamment en réalisant des regroupements de lots d’animaux pour les rendre moins vulnérables et en rentrant des animaux la nuit en bergerie. Toutefois, les pièces versées au dossier ne permettent d’établir la mise en place de filets électriques que pour le seul GAEC Tichit et des mesures de gardiennage que pour le seul élevage de M. A. En outre, et ainsi que le soutient l’association requérante, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que des mesures de protection auraient été mises en œuvre pour les éleveurs situés sur la commune de Chanaleilles. Dans ces conditions, et alors qu’il ressort des écritures en défense que très peu de contrats ont été conclus pour l’achat notamment d’un chien, il n’est pas démontré que des mesures de protection effectives et proportionnées auraient été prises pour défendre les troupeaux contre la prédation par le loup. Par suite, l’arrêté attaqué méconnaît les dispositions du III de l’article 6 de l’arrêté interministériel du 23 octobre 2020.

S’agissant de l’absence de preuve de solution alternative satisfaisante :

13. Ainsi qu’il a été dit précédemment il n’est pas établi que des mesures de protections effectives et proportionnées auraient été mises en œuvre à la date de l’arrêté attaqué. Dans ces conditions, l’absence de solution alternative satisfaisante aux tirs de prélèvements n’est pas établie. Dès lors, l’arrêté attaqué méconnaît les dispositions du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement.

14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que l’arrêté inter-préfectoral du 26 octobre 2022 doit être annulé.

Sur les frais liés au litige :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce et au titre des deux instances n°2203357 et 2203440, de mettre à la charge de l’Etat une somme globale de 1 200 euros à verser à l’association One Voice en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

D É C I D E :

Article 1er : L’arrêté inter-préfectoral du 26 octobre 2022 est annulé.

Article 2 : L’Etat versera à l’association One Voice la somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association One Voice et à la ministre de l’agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt.

Copie pour information en sera adressée au préfet de la Lozère et au préfet de la Haute-Loire.

Délibéré après l’audience du 26 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Chamot, présidente,

M^me Sarac-Deleigne, première conseillère,

M. Cambrezy, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 avril 2025.

La rapporteure,

B. SARAC-DELEIGNE

La présidente,

C. CHAMOT

La greffière,

B. MAS-JAY

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°s 2203357, 2203440