Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 30 mai 2022, M^me B, représentée par la SELARL EBC avocats, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 7 avril 2022 par laquelle le conseil métropolitain d’Orléans métropole a approuvé son plan local d’urbanisme ;

2°) de mettre à la charge de la métropole d’Orléans une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— elle justifie d’un intérêt à agir ;

— la délibération attaquée a été prise à l’issue d’une procédure de consultation du public irrégulière dès lors que :

o les modalités de la concertation initialement définies n’ont pas été respectées ;

o l’avis de la commission d’enquête n’est pas motivé ;

o la commission d’enquête n’a pas examiné l’une de ses remarques ;

— le classement en zone agricole de ses parcelles est entaché d’erreur manifeste d’appréciation et repose sur des faits matériellement inexacts ;

— ce classement est incohérent au regard des orientations définies dans le projet d’aménagement et de développement durable (PADD).

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mai 2024, la métropole d’Orléans, représentée par la SELARL Casadei-Jung, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M^me B sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M^me B ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 27 mai 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 11 juin 2024.

Les parties ont été informées, sur le fondement de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme, que le tribunal était susceptible de surseoir à statuer s’il retenait comme fondés le vice tiré de l’insuffisance de motivation des conclusions de la commission d’enquête.

Une réponse à cette information, présentée pour la métropole d’Orléans, a été enregistrée le 11 février 2025 et a été communiquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

—  le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Ploteau,

— les conclusions de M^me Best-De Gand, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Tissier-Lotz, représentant la métropole d’Orléans.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 7 avril 2022, le conseil métropolitain d’Orléans métropole a approuvé son plan local d’urbanisme (PLUm). M^me B, propriétaire de parcelles cadastrées section XR nos 110, 111, 142, 143 et 160 sur le territoire de la commune d’Ingré (Loiret), membre de l’établissement public de coopération intercommunale, demande l’annulation de cette délibération.

Sur la régularité de la procédure de consultation du public :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme : " Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L’élaboration () du plan local d’urbanisme ; () « et aux termes de l’article L. 103-3 du même code : » Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : 1° L’autorité administrative compétente de l’Etat lorsque la révision du document d’urbanisme ou l’opération sont à l’initiative de l’Etat ; 2° Le représentant légal de la société SNCF Réseau mentionnée à l’article L. 2111-9 du code des transports ou de sa filiale mentionnée au 5° du même article lorsque l’opération est à l’initiative de l’une de ces deux sociétés ; 3° L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public dans les autres cas. () ".

3. Une irrégularité affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’elle a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’elle a privé les intéressés d’une garantie.

4. En l’espèce, par une délibération du 11 juillet 2017 prescrivant l’élaboration du plan local d’urbanisme métropolitain, le conseil métropolitain d’Orléans a prévu la programmation de réunions publiques, « à raison d’au moins trois réunions par groupes de communes et une à l’échelle du territoire métropolitain pour chaque phase (1 – diagnostic et enjeux, 2 – projet d’aménagement et de développement durables, 3 – règles, zonages et orientations d’aménagement) ». Il est constant qu’aucune des réunions publiques organisées lors de l’élaboration du document d’urbanisme en cause n’a porté, spécifiquement, sur le diagnostic et les enjeux du territoire (phase 1). Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu’antérieurement à l’approbation du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) par les élus métropolitains, trois réunions publiques relatives aux orientations définies dans ce PADD, élaborées à partir du diagnostic du territoire, ont eu lieu. En outre, il ressort du bilan de la concertation qu’entre 45 et 91 personnes ont assisté à chacune de ces trois réunions, qui se sont déroulées dans des communes différentes. Dans ces conditions, les habitants de la métropole ont nécessairement été informés des éléments relatifs au diagnostic et aux enjeux de la métropole et ont pu, en temps utile, formuler des observations sur ces points. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que le non-respect de cette modalité de la concertation aurait privé ces habitants d’une garantie ou aurait exercé une influence sur le sens de la délibération attaquée. Ce moyen doit, dès lors, être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ». Si la commission d’enquête n’a pas à répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête, elle doit indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

6. D’une part, si la commission d’enquête n’est pas tenue de répondre à chacune des observations formulées lors de l’enquête publique, elle est tenue de toutes les examiner. A cet égard, M^me B fait valoir que la commission d’enquête n’a pas réalisé un réel examen de sa remarque eu égard à la confusion opérée entre ses parcelles et celles appartenant à l’établissement B, situées à proximité. Toutefois, la commission d’enquête, qui a indiqué partager la position d’Orléans métropole ayant elle-même relevé que les terrains de la requérante « sont accolés aux établissements B », n’a pas opéré une telle confusion. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission d’enquête n’aurait pas examiné l’observation de M^me B. Par suite, cette branche du moyen doit être écartée.

7. En revanche, d’autre part, pour émettre un avis favorable sur le projet de PLUm, la commission d’enquête a relevé que ce « projet satisfait aux exigences » prévues compte-tenu de sa légalité, de sa conformité avec les documents cadres, de sa compatibilité avec le SCoT, des observations émises et des constatations qu’elle a effectuées. Toutefois, la légalité et la conformité ou la compatibilité du projet de PLUm avec d’autres documents ne sauraient suffire à justifier l’avis émis. Par ailleurs, si la commission d’enquête a détaillé les différents points susmentionnés en amont dans ses conclusions, la partie relative aux constatations opérées ne comporte que des éléments descriptifs ou imprécis ne traduisant ni une analyse ni un quelconque avis de la commission d’enquête sur ces points. En outre, en renvoyant à son rapport dans lequel elle a analysé les observations émises par les communes, les personnes publiques associées et le public, la commission d’enquête n’a pas énoncé clairement et de manière globale les raisons pour lesquelles elle a émis un avis favorable. Enfin, si la commission d’enquête a formulé une réserve et deux recommandations, ces éléments, qui portent sur des points précis du PLUm et concernent des insuffisances du projet, ne permettent pas de comprendre les raisons pour lesquelles la commission d’enquête a émis un avis favorable sur l’ensemble du projet.

8. Par ailleurs, il ressort du rapport d’enquête publique que la commission d’enquête s’est bornée, d’une part, à décrire les différents éléments des diagnostics (territorial et socio-démographique, environnemental), les objectifs de la métropole et les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) et à émettre des remarques sur des points particulier du PLUm, sans se prononcer sur la crédibilité des diagnostics, la cohérence et l’articulation des objectifs et orientations. D’autre part, s’agissant de l’analyse des observations du public, elle s’est limitée, de manière répétée, à indiquer qu’elle partage la position de la métropole d’Orléans sans en donner les raisons. Par suite, l’insuffisance de motivation de l’avis émis par la commission d’enquête ne peut, en l’espèce, être suppléée par une analyse des différents objectifs et enjeux du projet à laquelle la commission n’a pas procédé dans le cours de son rapport.

9. Dans ces conditions, malgré l’ampleur du travail réalisé par la commission d’enquête et alors même que cette dernière a émis un avis motivé sur certains points précis mais d’ampleur limitée du PLUm, ses conclusions et son rapport ne permettent pas de connaître les raisons pour lesquelles elle a émis un avis favorable sur la globalité du projet de PLUm. Par suite, M^me B est fondée à soutenir que les conclusions de la commission d’enquête sont insuffisamment motivées. Cette irrégularité, qui a privé le public de la garantie qui s’attache à l’expression d’une position personnelle de la commission d’enquête, est de nature à entacher la légalité de la délibération litigieuse.

Sur la légalité du classement des parcelles cadastrées section XR nos 111 et 160 en zone agricole :

10. En premier lieu, l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme dispose : « Les zones agricoles sont dites » zone A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ».

11. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. En outre, pour apprécier si le classement de parcelles en zone agricole est entaché d’une erreur manifestation, il appartient au juge, non de rechercher le caractère agricole des parcelles elles-mêmes, mais de porter une appréciation d’ensemble à l’échelle du secteur concerné.

12. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause sont bordées au Sud par la parcelle où se trouve la maison d’habitation de la requérante et à l’Ouest par une parcelle en jachère, qui était cultivée jusqu’en 2020 selon les données librement accessibles issues du site geoportail-urbanisme.fr et que plusieurs autres parcelles cultivées ou en jachère sont situées à proximité. Les parcelles en cause, non bâties et actuellement affectées au potager de la requérante, ne sont elles-mêmes pas dépourvues de potentiel agricole En outre, le classement retenu s’inscrit dans l’orientation 6.1. de l’axe « territoire habité et vivant » du PADD prévoyant l’organisation d’une transition entre l’espace agricole et les habitations et dans l’orientation 6.8. du même axe prévoyant l’encadrement strict des constructions de logements et de jardins sur les espaces de frange agricole. S’agissant spécifiquement du classement en zone AA, qui couvre un secteur composé de « quelques bâtiments d’activité existants pour lesquels des aménagements légers sont tolérés dans l’attente d’un retour à une activité agricole », il ressort des pièces du dossier que le secteur comprend effectivement des bâtiments d’activité existants, dont ceux des établissements B. Dans ces conditions et dès lors que la légalité du classement litigieux s’apprécie à l’échelle de l’ensemble du secteur concerné, la circonstance que les parcelles de M^me B ne comportent elles-mêmes aucun bâtiment d’activité existant n’est pas de nature à entacher d’erreur manifeste d’appréciation ce classement. Par ailleurs, ainsi qu’il a été dit, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’autorité administrative aurait opéré une confusion entre les parcelles d’implantation des établissements B et les parcelles appartenant à la requérante. Par suite, les moyens tirés de l’erreur manifeste d’appréciation et de l’erreur de fait doivent être écartés.

13. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. »

14. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

15. La requérante fait valoir que le classement litigieux est incohérent au regard de l’orientation n° 2 de l’axe « Territoire habité et vivant » du PADD qui prévoit en substance le développement de l’urbanisation à partir des secteurs urbains et périurbains existants, dès lors que les documents graphiques figurant au sein du PADD identifient ses parcelles comme incluses dans l’espace urbain et non comme espaces agricoles. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 12 que le classement retenu se justifie par une autre orientation du PADD visant à créer des espaces de transition entre les espaces agricoles et les habitations et ne remet pas en cause l’orientation invoquée par la requérante. Il ressort au surplus des pièces du dossier, et en particulier des documents graphiques du PADD, que les auteurs du PLUm, d’une part, ont entendu étendre l’urbanisation du centre-ville de la commune d’Ingré en direction du Sud et du Sud-Ouest alors que les parcelles de M^me B sont situées au Nord-Est du centre-ville d’Ingré et, d’autre part, qu’ils ont identifié un corridor écologique majeur à proximité des parcelles de la requérante. Dans ces conditions, et alors même qu’un autre document graphique n’identifie pas le secteur en tant qu’espace agricole, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement des parcelles en cause en zone agricole présenterait une incohérence avec le PADD. Par suite, ce moyen doit être écarté.

16. Il résulte de ce qui a été dit au point 9 que la délibération du conseil métropolitain d’Orléans du 7 avril 2022 est entachée d’illigibilité.

Sur l’application de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme :

17. Aux termes de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme : « Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées () un plan local d’urbanisme () estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d’urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : () 2° En cas d’illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l’illégalité a eu lieu, pour () les plans locaux d’urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. () ».

18. L’illégalité relevée au point 9, relative à l’insuffisance de motivation des conclusions de la commission d’enquête en méconnaissance de l’article R. 123-19 du code de l’environnement, constitue un vice de procédure commis après le débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables. Par suite, ce vice est susceptible d’être régularisé. Dans ces conditions et dès lors que les autres moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés, il y a lieu de surseoir à statuer jusqu’à l’expiration d’un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement afin que, dans ce délai, la métropole d’Orléans procède à la régularisation de cette illégalité.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la métropole d’Orléans soit mise à la charge de la requérante, qui ne constitue pas la partie perdante. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la métropole d’Orléans la somme de 1 500 euros à verser à M^me B en application de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête de M^me B jusqu’à l’expiration d’un délai de 6 mois à compter de la notification du présent jugement imparti à la métropole d’Orléans pour notifier au tribunal une délibération de son conseil communautaire en vue de régulariser le vice relevé au point 9 du présent jugement.

Article 2 : Tous droits, conclusions et moyens des parties sur lesquels il n’est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu’en fin d’instance.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me A B et à la métropole d’Orléans.

Délibéré après l’audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller,

M^me Ploteau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

La rapporteure,

Coralie PLOTEAU

Le président,

Denis LACASSAGNE La greffière,

Marie-Josée PRECOPE

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.