Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 11 septembre 2023 et 29 janvier 2025, M^me C D, représentée par M^e Bertrand Nuret, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Sandillon a implicitement rejeté sa demande indemnitaire préalable ;

2°) de condamner la commune de Sandillon à lui verser une indemnité de 25 000 euros en réparation du harcèlement moral ;

3°) d’enjoindre à la commune de Sandillon de lui accorder la protection fonctionnelle ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Sandillon une somme de 1 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— elle est victime d’un harcèlement moral qu’elle déduit de plusieurs comportements de la commune :

o la suppression rétroactive de sa NBI ;

o le refus de saisir le comité médical d’une demande de prolongation de congé longue maladie ;

o sa rétrogradation induisant une sanction déguisée ;

o des manœuvres visant à nuire à une mobilité externe ;

o le refus de prolongement de son congé longue maladie ;

— elle justifie d’un lien de causalité ;

— elle justifie d’un préjudice moral d’un montant de 25 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 28 décembre 2024, la commune de Sandillon, représentée par M^e Weinkopf conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M^me D la somme de 1 500 euros.

Elle soutient que les moyens soulevés par M^me D ne sont pas fondés.

Par une première ordonnance du 28 novembre 2024 la clôture d’instruction a été fixée au 28 décembre 2024 à 12 heures.

Par une deuxième ordonnance du 31 décembre 2024 la clôture d’instruction a été fixée au 31 janvier 2025 à 12 heures.

Par une troisième ordonnance du 3 février 2025 la clôture d’instruction a été fixée au 20 février 2025 à 12 heures.

Vu :

— l’ordonnance n° 2301645 du 17 août 2023 du tribunal administratif d’Orléans ;

— l’ordonnance n° 2301646 du 5 juin 2023 du tribunal administratif d’Orléans ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;

— le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

— le décret n° 2006-1693 du 22 décembre 2006 ;

— le code général de la fonction publique ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me A,

— les conclusions de M. Lombard, rapporteur public,

— et les observations de M^e Weinkopf, représentant la commune de Sandillon.

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte de l’instruction que M^me D, adjoint d’animation principal, a exercé les fonctions de responsable de l’accueil périscolaire élémentaire et des accueils de loisirs au sein du pôle « Jeunesse » depuis 2011 au sein de la commune de Sandillon (45640). Elle a été placée en congé longue maladie (CLM) par deux arrêtés en date des 31 mai 2021 et 12 juin 2023 pour la période du 15 octobre 2020 au 14 août 2021 puis celle du 15 août 2021 au 14 mai 2023 avant d’être placée par arrêté du 18 décembre 2023 en congés de maladie ordinaire (CMO) du 16 octobre 2023 au 15 juin 2024. Par un courrier du 3 mai 2023, notifié le 9 mai 2023, elle a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle et présenté une demande indemnitaire préalable en raison de faits qu’elle qualifie de harcèlement moral. Par la présente requête, M^me D demande au tribunal l’annulation de la décision implicite de rejet opposée à sa demande indemnitaire, outre la condamnation de la commune de Sandillon à lui verser une indemnité de 25 000 euros en réparation de son préjudice.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. La décision implicite de rejet de la commune de Sandillon sur la demande préalable indemnitaire présentée par M^me D a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de la demande de celle-ci. Au regard de l’objet d’une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l’intéressée à percevoir la somme qu’elle réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions dirigées contre cette décision ne peuvent qu’être rejetées.

Sur le cadre juridique applicable :

3. Aux termes du premier alinéa de l’article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, désormais repris à l’article L. 133-2 du code général de la fonction publique : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel () ».

4. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

Sur les conclusions indemnitaires :

5. M^me D soutient que l’administration a pris à son encontre une succession de décisions illégales caractérisant un harcèlement moral tant par leur objectif que par leur répétition. Elle se fonde à cet effet sur la décision du 16 août 2021 portant suppression du bénéfice de sa nouvelle bonification indemnitaire (NBI), sur le refus de la commune de Sandillon de saisir à nouveau le centre médical départemental (CMD) sur sa demande de renouvellement de congé longue maladie, sur la décision du 9 septembre 2021 portant rétrogradation induisant une sanction déguisée, sur le comportement de son employeur public visant à nuire à sa mobilité vers la commune de Darvoy et enfin sur le défaut de la régularisation de sa situation jusqu’à la saisine du juge des référés et la prise de deux arrêtés du 12 juin 2023 et 30 juin 2023 portant placement en congé de longue maladie à mi-traitement.

6. En premier lieu, aux termes de l’article L. 712-12 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire occupant un emploi comportant une responsabilité ou une technicité particulière peut se voir attribuer à ce titre une nouvelle bonification indiciaire. ». Il résulte de l’instruction que le maire de la commune de Sandillon lui a, par arrêté du 15 juin 2021, retiré le bénéfice de la NBI à compter du 1er novembre 2020 à la suite de son placement en congé de longue maladie (CLM) le 15 octobre 2020. Si la commune pouvait effectivement retirer le bénéfice de cette indemnité dès lors qu’elle est conditionnée à l’exercice effectif des fonctions, elle ne pouvait cependant légalement y procéder de manière rétroactive. Toutefois, il résulte de l’instruction qu’à la suite d’un recours gracieux introduit par M^me D le 15 juillet 2021 dirigé contre cet arrêté, le maire a fait droit à sa demande et l’a retiré. Dans ces conditions, le comportement de la commune de Sandillon ne peut être regardé comme un agissement constitutif de harcèlement moral.

7. En deuxième lieu, M^me D soutient que la commune de Sandillon a adopté un comportement fautif constitutif d’un harcèlement moral dès lors qu’elle a refusé d’instruire sa demande de renouvellement de congé de longue maladie (CLM) présentée dans un courrier du 13 juillet 2021 et lui a refusé ce bénéfice par une décision du 9 septembre 2021.

8. Aux termes de l’article L. 822-6 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire en activité a droit à des congés de longue maladie, dans les cas où il est constaté que la maladie met l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions, rend nécessaire un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. ». Selon l’article 7 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l’organisation des conseils médicaux, aux conditions d’aptitude physique pour l’admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires, dans sa rédaction alors applicable : " I.-Les conseils médicaux en formation restreinte sont consultés pour avis sur :/ 1° L’octroi d’une première période de congé de longue maladie ou de congé de longue durée ; / Le renouvellement d’un congé de longue maladie et d’un congé de longue durée après épuisement de la période rémunérée à plein traitement ; () / 4° La réintégration à l’issue d’une période de congé de longue maladie ou congé de longue durée lorsque le bénéficiaire de ce congé exerce des fonctions qui exigent des conditions de santé particulières ou lorsqu’il a fait l’objet des dispositions prévues à l’article 34 du présent décret ; « . L’article 17 de ce même décret dispose : » L’avis d’un conseil médical rendu en formation restreinte peut être contesté devant le conseil médical supérieur par l’administration ou le fonctionnaire intéressé dans le délai de deux mois à compter de sa notification ".

9. Il résulte de l’instruction que M^me D a été placée en CLM du 15 octobre 2020 au 14 août 2021 par arrêté du 31 mai 2021 prolongé jusqu’au 14 septembre 2021 par arrêté du 17 août 2021. Il résulte des pièces produites en défense par la commune de Sandillon que cette dernière avait saisi déjà le comité médical départemental (CMD) du Loiret d’une demande portant sur l’aptitude de M^me D à la reprise de ses fonctions à l’issue de ce CLM et que ledit comité a rendu un avis favorable le 4 mai 2021 à sa reprise au 15 août 2021. Saisi par M^me D le 6 octobre 2021, cet avis a été confirmé par le comité médical supérieur dans son avis du 18 février 2022. Si toutefois M^me D, par courrier du 13 juillet 2021, a adressé à la commune une demande de renouvellement de son CLM que celle-ci a refusé d’instruire, il résulte de l’instruction que la commune de Sandillon a effectivement adressé au centre départemental de gestion (CDG) du Loiret une demande de saisine du comité médical par un courrier du 21 juillet 2021, notifiée le 28 juillet 2021, suite à la demande de la requérante. Si par un courrier du 9 septembre 2021 la commune de Sandillon a refusé ce prolongement, elle s’est fondée sur la réponse dudit centre de gestion classant comme irrecevable la demande de M^me D dès lors que le CMD s’était auparavant prononcé le 4 mai 2021 et que l’intéressée n’apportait pas d’élément médical nouveau. Dans ses conditions, alors que la commune de Sandillon apporte des éléments objectifs justifiant sa décision, aucun comportement ne peut être regardé comme constituant un harcèlement moral à l’égard de M^me D.

10. En troisième lieu, l’existence d’une mesure disciplinaire déguisée se caractérise à la fois par l’intention de sanctionner un agent et par la dégradation objective de sa situation professionnelle en conséquence de cette mesure.

11. Il résulte tout d’abord de l’instruction que M^me D qui exerçait jusqu’au 9 septembre 2021 les fonctions de responsable de l’accueil périscolaire élémentaire et des accueils de loisirs au service jeunesse a été affectée à compter de cette date à de nouvelles fonctions en qualité d’animatrice au pôle élémentaire au sein du nouveau service « Action jeunesse ». Elle n’allègue toutefois pas que cette nouvelle affectation qui, si elle modifie les tâches qui lui incombe et relevant de son cadre d’emploi, porterait atteinte aux droits et prérogatives qu’elle tient de son statut ou à l’exercice de ses droits et libertés fondamentaux ou à sa situation pécuniaire. Si elle soutient qu’il s’agit d’une rétrogradation, la perte des fonctions d’encadrement ne caractérise toutefois pas par elle-même une atteinte aux responsabilités professionnelles ou une dégradation objective de sa situation professionnelle. Cette décision se fonde sur une évaluation de la réorganisation des services ayant conclu à la fusion du pôle Jeunesse et du pôle Enfance du centre départemental de gestion (CDG) de la fonction publique territoriale du Loiret de décembre 2019 ayant entrainé une modification des affectations et dont il n’est pas établi qu’elle aurait été prise dans un autre but que l’intérêt du service. Si M^me D se fonde sur l’avis du comité technique paritaire (CTP) en date du 16 septembre 2021 dans lequel les représentants des personnels ont émis à l’unanimité un avis défavorable « compte tenu qu’il s’agit de sanctions déguisées et de mises au placard de deux agents », il est à lui seul insuffisant pour traduire la volonté de la commune de la sanctionner. Dans ces conditions, et alors que M^me D n’a pas été le seul agent concerné par ce changement d’affectation n’induisant pas une dégradation de sa situation professionnelle, aucune intention de sanctionner cet agent n’est établie et, par conséquent, aucun comportement fautif de la part de la commune de Sandillon à son égard.

12. En quatrième lieu, si M^me D soutient que la commune de Sandillon a souhaité nuire à sa mobilité externe lors de sa candidature à un poste auprès de la commune de Darvoy, elle ne produit cependant au soutien de ses allégations qu’une attestation émanant d’une élue de la commune de Darvoy, M^me B, qui est à elle seule insuffisante pour justifier un quelconque comportement fautif à son égard.

13. En cinquième lieu, M^me D soutient que la commune de Sandillon aurait refusé de régulariser sa situation administrative pendant de nombreux mois jusqu’à attendre la saisine du juge des référés du présent tribunal et qu’elle l’a invitée de manière abusive et illégale à reprendre son poste sous peine de radiation.

14. D’une part, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l’avenir. S’agissant des décisions relatives à la carrière des fonctionnaires ou des militaires, l’administration ne peut, en dérogation à cette règle générale, leur conférer une portée rétroactive que dans la mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l’agent intéressé ou procéder à la régularisation de sa situation.

15. D’autre part, aux termes de l’article 37-9 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l’application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l’organisation des conseils médicaux, aux conditions d’aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux : « Au terme de l’instruction, l’autorité territoriale se prononce sur l’imputabilité au service et, le cas échéant, place le fonctionnaire en congé pour invalidité temporaire imputable au service pour la durée de l’arrêt de travail. / Lorsque l’administration ne constate pas l’imputabilité au service, elle retire sa décision de placement à titre provisoire en congé pour invalidité temporaire imputable au service et procède aux mesures nécessaires au reversement des sommes indûment versées. () ».

16. Il résulte, tout d’abord, de l’instruction qu’à compter du 15 août 2021, date à laquelle le CMD avait jugé M^me D apte à la reprise de ses fonctions dans son avis du 4 mai 2021, la requérante a formulé une nouvelle demande de CLM le 13 juillet 2021 et a été placée à titre provisoire en CLM à compter du 15 août 2021 jusqu’à l’obtention de l’avis du CMD sur sa demande. Par décision du 9 septembre 2021, la commune de Sandillon a refusé cette demande de renouvellement et a invité M^me D à prendre contact avec les services des ressources humaines pour organiser sa reprise. Cette dernière ne s’étant pas présentée sur son lieu de travail, la commune était fondée à la mettre en demeure de reprendre son poste à compter du lundi 11 octobre 2021 par un courrier du 22 septembre 2021. Il résulte, ensuite, des pièces produites par la commune que la requérante a saisi le comité médical supérieur le 6 octobre 2021 et a été placée de nouveau en CLM à titre provisoire par arrêté du 25 octobre 2021, conformément aux dispositions législatives et règlementaires applicables. Le comité médical supérieur a rendu un avis défavorable le 18 février 2022 sur sa demande de prolongation de CLM et a conclu à son aptitude à ses fonctions à compter du 15 août 2021. Dès lors, les courriers du 19 mai et 7 juin 2022 invitant M^me D à reprendre ses fonctions d’abord le 7 juin puis le 30 juin 2022 étaient justifiés par le comportement de cette dernière. Toutefois, la commune de Sandillon a décidé de ne pas suivre ces avis – simple – et a décidé, conformément à la demande de M^me D, de la placer rétroactivement en CLM du 15 août 2021 au 14 mai 2023 par un arrêté du 12 juin 2023. Il résulte également de l’instruction que dans un avis du 13 juin 2023, le CMD du Loiret a rendu un avis favorable à la reprise de ses fonctions par M^me D à compter du 15 octobre 2023 à temps partiel thérapeutique. Cependant, par arrêté du 30 juin 2023, la commune de Sandillon a de nouveau décidé de ne pas suivre l’avis du CMD et a prolongé le CLM de M^me D du 15 août 2023 jusqu’au 14 octobre 2023 et par suite ses courriers des 12 et 18 octobre 2023 invitant M^me D à reprendre son poste le 16 octobre 2023 étaient également justifiés par des considérations objectives. Enfin, suite à une nouvelle demande de saisine du conseil médical, M^me D a été placée de façon rétroactive en congé de maladie ordinaire du 16 octobre 2023 au 31 janvier 2024 prolongé successivement jusqu’au 15 juin 2024 par arrêtés des 18 décembre 2023, 5 février 2024, 13 mars 2024 et 3 avril 2024 dans l’attente de l’avis sollicité. Il résulte de l’instruction que le CMD a là encore rendu un avis défavorable en date du 9 avril 2024 quant au prolongement de son CLM et a conclu à l’aptitude de M^me D à ses fonctions à compter du 16 juin 2024. Ainsi le courrier du 11 juin 2024 l’invitant à reprendre ses fonctions le lundi 17 juin suivant est également justifié par des considérations objectives. Si M^me D n’a pas souhaité reprendre son poste, sa demande de mise en disponibilité pour convenance personnelles formulée le 2 octobre 2024 a été acceptée par la commune de Sandillon par un courrier du 11 octobre 2024. Dans ces conditions, et alors que M^me D a toujours été placée dans une situation administrative régulière même rétroactivement, l’ensemble des comportements de la commune sont justifiés par des considérations objectives et ne peuvent être regardés comme constituant un harcèlement moral à l’égard de M^me D.

17. En sixième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 822-7 du code général de la fonction publique : « La durée maximale des congés de longue maladie dont peut bénéficier le fonctionnaire est de trois ans. ». Aux termes de l’article L. 822-8 du même code : " Le fonctionnaire en congé de longue maladie perçoit : 1° Pendant un an, la totalité de son traitement ; / 2° Pendant les deux années suivantes, la moitié de celui-ci. Cette part du traitement peut être portée à 60 % par décret en Conseil d’Etat si un accord conclu en application de l’article L. 221-2 le prévoit. () ". Si M^me D peut être regardée comme contestant le comportement de la commune dès lors que, à compter du 15 août 2021, elle a été placée en CLM à mi-traitement, il résulte de l’instruction, et notamment des arrêtés des 31 mai 2021 et 13 juillet 2021, qu’elle avait déjà été placée pendant une année en CLM du 15 octobre 2020 au 14 août 2021. Dès lors cette décision justifiée par des considérations objectives ne saurait être regardée comme révélant un comportement fautif de la part de la commune.

18. Il résulte ainsi de l’ensemble de ces éléments, qu’ils soient pris isolément comme dans leur ensemble, que le comportement de la commune de Sandillon ne peut être regardé comme constitutif d’un harcèlement moral en lien avec l’exercice de ses fonctions. Dans ces conditions, les conclusions indemnitaires présentées par M^me D doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

19. M^me D n’établissant pas avoir subi une situation de harcèlement moral, ses conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune de Sandillon de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle doivent en tout état de cause être rejetées.

Sur les frais d’instance :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sandillon, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M^me D demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 500 euros au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me D est rejetée.

Article 2 : M^me D versera à la commune de Sandillon la somme de 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M^me D est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me C D et à la commune de Sandillon.

Délibéré après l’audience du 13 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M. Samuel Deliancourt, président,

M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller,

M^me Aurore Bardet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2025.

La rapporteure,

Aurore A

Le président,

Samuel DELIANCOURTLa greffière,

Barbara DELENNE

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.