Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 et 27 octobre 2023, la société Le Chanvrier Français, représentée par le Maître Munier-Apaire, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, demande au juge des référés :

1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de l’arrêté du préfet de police du 14 août 2023 portant suspension de la mise sur le marché et retrait des denrées alimentaires à base de cannabidiol (CBD) suivantes qu’elle commercialise : Huile de Chanvre Premium CBD 30 % spectre complet de marque Le Chanvrier français-Relaxation-flacon de 10 mL, Huile de Chanvre Premium CBD 40 % spectre complet de marque Le Chanvrier français-Relaxation-flacon de 10 mL, Caramels Beurre salé au CBD de marque Le Chanvrier français-sachet de 120 g (quantité de CBD annoncée : 15 mg/caramel), Caramels Beurre salé chocolat au CBD de marque Le Chanvrier français-sachet de 120 g (quantité de CBD annoncée : 15 mg/caramel), Miel au CBD des Champs Elysées de marque Le Chanvrier français-pot de 125 g (quantité de CBD annoncée : 300 mg/pot de 125 g), Miel au CBD de Paris de marque Le Chanvrier français – pot de 125 g (quantité de CBD annoncée : 300 mg /pot de 125 g), Miel au CBD du Marais de marque Le Chanvrier français – pot de 125 g (quantité de CBD annoncée : 300 mg/pot de 125 g), Miel au CBD des Abbesses de marque Le Chanvrier français – pot de 125 g (quantité de CBD annoncée : 300 mg/pot de 125 g) et Miel au CBD du Champs de Mars de marque Le Chanvrier français – pot de 125 g (quantité de CBD annoncée : 300 mg/pot de 125 g), jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la légalité de cette décision ;

2°) de mettre à la charge de l’État une somme de 6000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la condition d’urgence est remplie car les huiles ayant une teneur en CBD de 30 % et 40 % représentent à elles-seules près d’un quart de ses ventes d’huiles et constituent une part importante de son chiffre d’affaires, l’huile de chanvre à 30 % représente à elle seule 13 % de ce chiffre d’affaires tandis que l’huile de chanvre à 40 % a connu la plus forte progression des ventes en six mois d’existence seulement, leur suspension est de nature à mettre en péril la société et ses sept salariés ainsi que les sociétés de ses franchisés, alors qu’elle se trouve dans un environnement concurrentiel avec des sociétés dont les produits similaires n’ont pas été suspendus ;

— elle subit aussi un préjudice d’image important dans un contexte fortement concurrentiel ;

— l’arrêté attaqué a méconnu les droits de la défense car le courrier du 27 juillet 2023, pris en pleine période estivale, l’informant de la mesure susceptible d’être prise à son encontre et lui laissant un délai de quinze jours pour présenter ses observations, ne lui a été notifié par lettre recommandée avec accusé de réception que le 3 août 2023 alors que l’arrêté attaqué est intervenu dès le 14 août suivant ; les premiers éléments de réponse qu’elle a fait parvenir par voie électronique le 31 juillet 2023 sollicitaient le droit de se faire assister par un avocat, ce qui était impossible au mois d’août et la précipitation de l’administration l’a privée de cette assistance et de la possibilité de proposer un nouvel étiquetage de ses produits ;

— l’arrêté attaqué n’a pas été précédé d’opérations de contrôle régulières, les produits visés par l’arrêté du 14 août 2023 ont seulement fait l’objet d’un constat, le 26 juillet 2023, par un agent de la répression des fraudes à partir de son site internet de vente à distance, ces produits n’ont pas été analysés si bien que l’administration n’a pas vérifié leur composition effective avant de suspendre leur commercialisation ;

— l’arrêté attaqué a méconnu le champ d’application du règlement (UE) 2015/2283 du 25 novembre 2015 car l’huile de graine de chanvre n’est, à un double titre, pas un nouvel aliment, d’une part, ce n’est pas une denrée alimentaire au sens du règlement n°178/2002 et, d’autre part et en tout état de cause, les graines de chanvre et l’huile de graine de chanvre extraites du produit « Cannabis Sativa L » ne sont pas considérées comme un nouvel aliment dans le catalogue européen des nouveaux aliments pour lequel une autorisation et une inscription sur la liste de l’Union serait nécessaire ;

— le préfet a commis une erreur de droit dans l’application du règlement n°2015/2283 combiné avec le règlement n°178/2002 aux termes duquel seules les denrées alimentaires dangereuses ne doivent pas être mises sur le marché et sont considérées comme sûres celles qui sont conformes aux dispositions spécifiques de la législation alimentaire nationale de l’Etat membre ; en l’espèce, le cannabis sativa L est librement commercialisable en France depuis l’arrêté ministériel du 30 décembre 2021 et la semence Felina 32 de la plante de chanvre utilisée dans les produits en cause est autorisée par les arrêtés ministériel des 6 avril 1998 et 24 février 2023 portant modification du Catalogue officiel des espèces et variétés de plantes cultivées en France, si bien qu’il n’était pas nécessaire d’attendre l’avis de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) ;

— l’arrêté attaqué méconnaît les articles 35 et 36 du TFUE et les libertés fondamentales garanties par le traité de l’Union européenne car les restrictions édictées sont excessives en l’absence de contrôle établissant le danger de ces produits et parce qu’une mesure moins restrictive consistant à l’inviter à revoir l’étiquetage de ses produits ou les recommandations d’usage apposées sur les produits, aurait pu être prise ;

— le préfet de police a commis une erreur de droit dans l’usage de ses pouvoirs de police en se croyant en situation de compétence liée alors que l’article L. 521-16 du code de la consommation lui laisse un pouvoir d’appréciation ;

— le préfet de police a commis une erreur de fait sur l’existence d’un prétendu manquement car il n’a pas vérifié, par l’analyse d’échantillons, que les produits en cause avaient une teneur en CBD supérieure à 20 % ni que les conditions d’utilisation de ces produits entraînaient une consommation supérieure à 50 mg par jour de CBD ;

— le préfet a commis une erreur manifeste d’appréciation sur l’existence d’un risque d’atteinte à la santé des consommateurs car la commercialisation des neufs produits concernés ne crée pas une situation de danger immédiat pour la santé du consommateur ;

— la mesure de police est disproportionnée car elle porte atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie et pénalise lourdement son activité dès lors que les risques pour la santé des consommateurs ne sont pas établis avec suffisamment de certitude, alors que ses concurrents continuent à vendre des produits dont la teneur en CBD est supérieure à 20 % sans faire l’objet de mesure similaire ; la mesure de police n’est pas nécessaire car la santé des consommateurs pouvait être protégée en enjoignant au producteur de fournir un avertissement au consommateur dans les conditions prévues à l’article L. 521-14 du code de la consommation ;

— la mesure de police est discriminatoire car elle est la seule à en faire l’objet, alors qu’elle est la seule société qui est 100 % française et assure une traçabilité complète de ses produits ;

— l’arrêté attaqué méconnaît l’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales en portant, par son caractère disproportionné, atteinte au respect de ses biens.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 novembre 2023, le préfet de police conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— à titre principal, la condition d’urgence n’est pas remplie car la société requérante s’est elle-même placée en situation d’urgence en commercialisant des produits non autorisés, elle ne démontre pas que le retrait des huiles litigieuses serait de nature à lui seul à la mettre en péril avec l’emploi de ses sept salariés, ni que le retrait des deux huiles serait à l’origine de la baisse des ventes et des visites du site de l’entreprise ;

— le préjudice d’image né du retrait de produits interdits à la commercialisation ne peut être imputé à l’autorité administrative qui a agi dans un objectif de santé publique et de respect de la réglementation, en outre, la réalité de ce préjudice n’est pas démontrée ;

— il y a urgence à suspendre les produits concernés dont la teneur en CBD est supérieure à 20 % et/ou pour lesquels la recommandation d’emploi conduit à exposer le consommateur à une dose de CBD supérieure à 50mg/jour, ainsi que les denrées contenant des extraits de chanvre à spectre complet « full spectrum » dont la consommation est susceptible d’exposer le consommateur à une dose de THC supérieure à la dose aigüe de référence (ARfD)de 1µg/kg de poids corporel retenu par l’EFSA ; il y a aussi urgence à retirer ces produits à défaut d’information particulière du consommateur que la société requérante n’est pas en mesure de lui fournir, alors que l’absence de cadre réglementaire lié à son défaut d’autorisation sur le marché, ne permet pas aux pouvoirs publics de s’assurer du suivi, du contrôle et du bon usage de ces produits ;

— à titre subsidiaire, aucun des moyens n’est propre à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée, le délai de quinze jours a commencé à courir le 31 juillet 2023, date à laquelle la société a reconnu avoir reçu le courrier d’intention du 27 juillet 2023 et un acte administratif n’encourt pas la nullité si un administré présente des observations sans l’assistance d’un avocat ;

— les contrôles du site internet n’avaient pour but que de constater la présence sur le marché d’articles non autorisés et non de vérifier la teneur en CBD de ces produits, qui n’avaient donc pas à faire l’objet de prélèvement d’échantillons en vue de leur analyse en laboratoire ;

— les produits objets de l’arrêté attaqué, sont bien des nouveaux aliments entrant dans le champ d’application du règlement (CE) n°178/2002 du parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 et du règlement (UE) n°2015/2283 du Parlement et du Conseil du 25 novembre 2015 ;

— le catalogue « Novel Food » précise que les extraits de Cannabis sativa L et les produits dérivés contenant des cannabinoïdes sont considérés comme des nouveaux aliments, ce qui n’est pas le cas des graines de chanvre ; il n’y a pas d’atteinte aux articles 35 et 36 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne car la règlementation européenne s’applique aussi en Espagne ;

— la mesure de police au titre de l’article L. 521-16 du code de la consommation n’est pas disproportionnée car elle ne vise que les produits de la société requérantes les plus susceptibles d’être dangereux, parmi lesquels figurent les neuf références précitées, le préfet s’est borné à constater l’absence d’autorisation sans faire usage de l’article L. 521-7 du même code ;

— il n’y a pas de discrimination dès lors que la société n’est pas la seule à être contrôlée et il n’a pas été porté une atteinte illégale à son droit de propriété.

Vu :

— les autres pièces du dossier ;

— la requête enregistrée le 16 octobre 2023 sous le n°2323885 par laquelle la société Le Chanvrier français demande l’annulation de la décision attaquée.

Vu :

— le règlement (CE) n°178/2002 du parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 ;

— le règlement (UE)n°2015/2283 du Parlement et du Conseil du 25 novembre 2015 ;

— le code de la consommation ;

— le code de la santé publique ;

— l’arrêt du Conseil d’Etat n°444887 du 29 décembre 2022 ;

— l’arrêté du 30 décembre 2021 portant application de l’article R. 5132-86 du code de la santé publique ;

— l’arrêté du 24 février 2023 modifiant le Catalogue officiel des espèces et variétés de plantes cultivées en France (semences de lin et chanvre) ;

— le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M^me B pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique tenue en présence de M^me Rahmouni, greffier d’audience, M^me B a lu son rapport et entendu :

— les observations de M^e Meunier-Apaire, pour la société Le Chanvrier français et les observations de Mr Bensa et de Mr Berrue, représentants la société Le Chanvrier français, qui reprennent les moyens développés dans leurs précédentes écritures en insistant sur l’urgence de la situation car les deux huiles concernées sont des produits phares qui représentent une part significative de leur chiffre d’affaires dans un contexte fortement concurrentiel alors que la société est récente, ils ont dû racheter les stocks de leurs dix-sept franchisés en France et de leurs deux franchisés en Espagne et sont obligés de conserver un stock énorme d’huiles à 30 % et à 40 % ainsi que tout le packaging acheté d’avance, ce qui leur pose des problèmes de trésorerie, la société met en outre un point d’honneur à garantir la qualité et la traçabilité complète des produits qui sont entièrement d’origine française et, compte tenu de ce niveau d’exigence, la société subit un préjudice d’image important par rapport à ses concurrents,

— ils rappellent aussi que le catalogue des nouveaux aliments de la commission européenne ne considère par les graines de chanvre issues du cannabis sativa L comme un nouvel aliment, or leurs produits utilisent le CBD naturel issu des graines de chanvre par voie de cristallisation ou d’huile, ces résultats sont conformes à la règlementation comme il ressort du courrier du 1er septembre 2021 du laboratoire d’études et d’analyses des fluides (LEAF) et tant la Cour de justice des communautés européenne que le Conseil d’Etat ont considéré que le CBD issu du cannabis sativa L n’avait pas d’effet nocif pour la santé humaine,

— ils observent enfin que la mesure de police n’est ni proportionnée ni nécessaire car le préfet de police pouvait obtenir le même résultat de protection des consommateurs en demandant à la société d’apporter des informations supplémentaires sur ses étiquettes et ajoutent qu’il faudrait ingérer une quantité extrêmement importante de caramels et de miels pour que cette absorption soit, peut-être, dangereuse car il n’y a que 13 milligrammes de CBD sur par caramel de 8 grammes et 1/3 de grammes de CBD pour 125 grammes de miel,

— les observations de M. A, pour le préfet de police, qui reprend les moyens développés dans ses précédentes écritures en insistant sur la caractère alimentaire des produits concernés dès lors qu’ils ont vocation à être ingérés, sur le fait que dans son avis du 27 février 2023, la commission a considéré les produits contenants du CBD comme des nouveaux aliments et que tant que l’autorisation n’a pas été donnée, les produits concernés par l’arrêté attaqué pouvaient être retirés du marché dans un soucis de protection du consommateur et il insiste sur la proportionnalité de la mesure de police car elle ne vise que neuf produits parmi tous les autres produits commercialisés par la société requérante.

La clôture d’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ». Aux termes de l’article L. 522-1 dudit code : « Le juge des référés statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu’il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d’y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l’heure de l’audience publique. () ». Aux termes du premier alinéa de l’article R. 522-1 dudit code : « La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit () justifier de l’urgence de l’affaire ».

En ce qui concerne la condition de l’urgence :

2. Il résulte des dispositions citées au point 1 que la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue.

3. Il ressort des pièces soumises au juge des référés et des explications données à l’audience que la société Le Chanvrier français a été créée il y a trois ans et que les deux huiles concernées par l’arrêté préfectoral attaqué sont des produits phares dans un contexte fortement concurrentiel, qui représentent à eux seuls une part significative de son chiffre d’affaires, l’huile de relaxation à 30 % ayant augmenté de 161 % en 2022 par rapport à 2021 et l’huile de relaxation à 40 % ayant fait un chiffre d’affaires prometteur de 29 208, 25 euros HT en seulement 136 jours de commercialisation et que la clientèle est très satisfaite de ces huiles selon les commentaires laissées chaque mois sur la plateforme. La société requérante soutient aussi sans être contredite avoir dû racheter les stocks de ses dix-sept franchisés en France et de ses deux franchisés en Espagne, être obligée de conserver un stock énorme d’huiles à 30 % et à 40 % ainsi que tout le packaging acheté d’avance, ce qui lui pose des problèmes de trésorerie. Il ressort aussi des pièces soumises au juge des référés et des explications données à la barre que la société subit également un préjudice d’image important par rapport à ses concurrents compte tenu du niveau d’exigence sur la qualité et la traçabilité complète de ses produits qui sont entièrement d’origine française. Dès lors, l’arrêté attaqué du 14 août 2023 préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à la situation de la société requérante, qui justifie ainsi d’une situation d’urgence.

En ce qui concerne l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté préfectoral du 14 août 2023 :

4. Aux termes de l’article L. 521-16 du code de la consommation : « S’il est établi qu’un produit a été mis sur le marché sans avoir fait l’objet de l’autorisation, de l’enregistrement ou de la déclaration exigé par la règlementation applicable à ce produit, l’autorité administrative peut ordonner par arrêté la suspension de sa mise sur le marché et son retrait jusqu’à la mise en conformité avec la réglementation en vigueur ».

5. L’arrêté du 30 décembre 2021 portant application de l’article R. 5132-86 du code de la santé publique autorise la culture, l’importation, l’exportation et l’utilisation industrielle et commerciale des seules variétés de Cannabis sativa L. dont la teneur en delta-9-tetrahydrocannabinol (THC) n’est pas supérieure à 0, 30 % et qui sont inscrites au catalogue commun des variétés et espèces de plantes agricoles ou au catalogue officiel des espèces et variétés de plantes cultivées en France. Le cannabidiol ou « CBD » et le delta-9-tetrahydrocannabinol (THC) sont deux des principaux cannabinoïdes végétaux essentiellement concentrés dans les fleurs et les feuilles de la plante de Cannabis sativa L., également appelée cannabis ou chanvre et, en l’état des données de la science, si le cannabidiol (CBD) a des propriétés décontractantes et relaxantes ainsi que des effets anti convulsivants, il ne présente pas de propriétés psychotropes et ne comporte pas les mêmes effets indésirables que le delta-9-tetrahydrocannabinol (THC), identifié comme le principal composant psychoactif du cannabis susceptible notamment de faire naître un effet de dépendance. L’arrêté du 24 février 2023 modifiant le catalogue officiel des espèces et variétés de plantes cultivées en France (semences de lin et chanvre) indique que la variété de chanvre Felina 32 est inscrite sur la liste A du catalogue officiel, c’est-à-dire sur la liste des semences pouvant être commercialisées en France (liste A).

6. Selon l’attestation du laboratoire d’études et d’analyses des fluides (LEAF) du 1er septembre 2021, les huiles de chanvre de la société Le Chanvrier français sont fabriquées à différents taux de CBD Broad Spectrum par son prestataire producteur, la semence provient d’une des espèces autorisées par le catalogue européen, par extraction de l’espèce Felina 32, le CBD est extrait des fibres et des graines et le taux de THC est toujours inférieur à 0, 2% dès lors que l’espèce provient bien du catalogue européen. La société soutient sans être contredite que tous ses produits sont issus des graines de chanvre Cannabis sativa L.

7. Il ressort par ailleurs des pièces soumises au juge des référés et, notamment, des extraits du catalogue européen « Novel Food » que les graines de chanvre du Cannabis sativa L., l’huile de graines de chanvre, les graines de chanvre partiellement dégraissées et les autres aliments dérivés des graines de chanvre ne sont pas considérés comme des nouveaux aliments. Il suit de là qu’en l’état de l’instruction, le moyen tiré de ce que c’est à tort que l’arrêté attaqué a considéré que les denrées alimentaires commercialisées par la société Le Chanvrier français à base de CBD, constitueraient un « nouvel aliment » au sens du règlement (UE) 2015/2283 susvisé, soumis à l’autorisation de la commission après évaluation par l’Autorité Européenne de Sécurité des Aliments (EFSA), apparaît de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté attaqué.

8. Au surplus, dès lors que l’article L. 521-16 précité du code de la consommation ne place pas le préfet de police en situation de compétence liée et que l’article L. 521-14 du même code permettait à l’autorité administrative de demander à la société requérante de compléter les informations figurant sur les emballages et les produits afin de permettre au consommateur d’évaluer les risques inhérents à un produit pendant sa durée d’utilisation normale ou raisonnablement prévisible, le moyen tiré du caractère disproportionné de la mesure de police suspendant la mise sur le marché des neufs produits référencés sur l’arrêté attaqué, apparaît également de nature à faire naître un doute sérieux sur sa légalité.

9. Il résulte des développements qui précèdent qu’il y a lieu, en l’état de l’instruction, d’ordonner la suspension de l’exécution de l’arrêté préfectoral du 14 août 2023 portant suspension de la mise sur le marché et retrait des denrées alimentaires à base de cannabidiol (CBD) suivantes : Huile de Chanvre Premium CBD 30 % spectre complet de marque Le Chanvrier français-Relaxation-flacon de 10 mL, Huile de Chanvre Premium CBD 40 % spectre complet de marque Le Chanvrier français-Relaxation-flacon de 10 mL, Caramels Beurre salé au CBD de marque Le Chanvrier français-sachet de 120 g (quantité de CBD annoncée : 15 mg/caramel), Caramels Beurre salé chocolat au CBD de marque Le Chanvrier français-sachet de 120 g (quantité de CBD annoncée : 15 mg/caramel), Miel au CBD des Champs Elysées de marque le chanvrier français-pot de 125 g (quantité de CBD annoncée : 300 mg/pot de 125 g), Miel au CBD de Paris de marque Le Chanvrier français – pot de 125 g (quantité de CBD annoncée : 300 mg /pot de 125 g), Miel au CBD du Marais de marque Le Chanvrier français – pot de 125 g (quantité de CBD annoncée : 300 mg/pot de 125 g), Miel au CBD des Abbesses de marque Le Chanvrier français – pot de 125 g (quantité de CBD annoncée : 300 mg/pot de 125 g) et Miel au CBD du Champs de Mars de marque Le Chanvrier français – pot de 125 g (quantité de CBD annoncée : 300 mg/pot de 125 g).

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2000 euros à verser à la société Le Chanvrier français au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution de la décision du préfet de police du 14 août 2023 est suspendue.

Article 2 : L’Etat versera à la société Le Chanvrier français la somme de 2000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Le Chanvrier français, au préfet de police et à la ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat et du tourisme.

Fait à Paris, le 7 novembre 2023.

Le juge des référés,

Anne B

La République mande et ordonne à la ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat et du tourisme, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.