Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 octobre 2023 et 24 juin 2024, M^me B A, représentée par M^e Guerin, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 21 septembre 2023 par lequel la maire de Paris a, d’une part, retiré la décision implicite du 28 août 2023 de non-opposition à la déclaration préalable n° DP075 105 23 V0241 tendant au changement de destination de bureaux en locaux d’hébergement hôtelier, 23 quai Saint-Michel à Paris (75005) et, d’autre part, sursis à statuer sur cette déclaration préalable ;

2°) d’annuler, par la voie de l’exception, les dispositions invoquées du futur plan local d’urbanisme ;

3°) d’enjoindre à la maire de Paris de ne pas s’opposer à la déclaration préalable en cause ;

4°) de mettre à la charge de la Ville de Paris la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté est entaché d’incompétence, l’arrêté portant délégation de signature produit n’a pas été signé par la maire de Paris et n’est pas exécutoire, n’ayant pas été transmis au contrôle de légalité ;

— il n’a pas été transmis au contrôle de légalité alors que sont soumises à cette obligation l’ensemble des décisions individuelles intervenant en matière d’urbanisme ;

— il est insuffisamment motivé dès lors que l’avis de la mairie du 5ème arrondissement n’est pas joint et que les circonstances de fait mentionnées ne sont pas propres à l’espèce et ne permettent pas de comprendre en quoi le projet considéré serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan local d’urbanisme ;

— il est entaché d’erreur de droit et de défaut d’examen : il n’a pas été tenu compte des dispositions effectivement applicables, la seule contrariété d’un projet avec les dispositions du futur plan local d’urbanisme ne suffisant pas à établir qu’il est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution dès lors, notamment, qu’il est de faible importance ; le projet d’aménagement et de développement durable ne saurait justifier les restrictions à la création de meublés touristiques prévues à l’article UG.1.3.3 du règlement du futur plan local d’urbanisme dès lors qu’il ne prévoit que le développement de l’offre de logement, sur laquelle la transformation de bureaux en meublés touristiques est sans incidence ; la création de tels meublés n’est pas à l’origine des difficultés que connaît le logement à Paris ; par ailleurs, un changement de sous-destinations à l’intérieur d’une des destinations de l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme n’a pas à faire l’objet d’une déclaration préalable ;

— pour les mêmes motifs, la maire de Paris a commis une erreur d’appréciation, au demeurant, le projet en cause ne constitue pas une construction, une installation ou une opération au sens de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme et un projet comparable a été autorisé à moins de 150 mètres, le 23 février 2023, de même que plusieurs autres projets en 2019 ; la Ville de Paris dispose d’autres instruments juridiques pour contrôler l’exploitation de locaux à destination d’hébergement touristique ;

— alors que le sursis à statuer ne peut être opposé qu’en vertu d’orientations ou de règles que le futur plan local d’urbanisme pourrait légalement prévoir, le projet de règlement est entaché d’erreur de droit et d’erreur manifeste d’appréciation ; il prévoit une interdiction générale et absolue qui n’est, à ce titre, ni nécessaire, ni proportionnée, en méconnaissance des articles L. 151-9 et R. 151-30 du code de l’urbanisme ; il méconnaît également les principes de liberté du commerce et de l’industrie, de liberté d’entreprendre et le droit de propriété et crée au surplus une rupture d’égalité ; cette règle ne saurait découler des orientations du plan d’aménagement et de développement durable.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mai 2024, la Ville de Paris, représentée par M^e Santoni, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M^me A au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Sur le fondement de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, le tribunal a demandé à la Ville de Paris de produire la preuve de la transmission au contrôle de légalité de l’arrêté du 27 juillet 2023 portant délégation de signature au sein de la direction de l’urbanisme.

Le 15 janvier 2025, la Ville de Paris a produit les pièces demandées, qui ont été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution, et notamment son préambule ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. C,

— les conclusions de M. Grandillon, rapporteur public,

— et les observations de M^e Guerin, pour M^me A, et de M^e Santoni, pour la Ville de Paris.

M^me A a produit une note en délibéré, enregistrée le 26 janvier 2025.

Considérant ce qui suit :

1. M^me A est propriétaire d’un local de 144 m² à destination de bureaux, situé 23 quai Saint-Michel à Paris (75005). Le 19 juin 2023, elle a formé une déclaration préalable tendant au changement de destination de « bureau » à « autres hébergements touristiques », complétée le 28 juillet 2023. En l’absence de réponse, il est né une décision tacite de non-opposition. Toutefois, par un arrêté du 21 septembre 2023 pris après procédure contradictoire, la maire de Paris a retiré la décision implicite de non-opposition et sursis à statuer sur la demande, pour une durée de deux ans. Par la présente requête, M^me A demande au tribunal d’annuler cet arrêté et d’enjoindre à la maire de Paris de ne pas s’opposer au changement de destination demandé, ainsi que d’annuler, par la voie de l’exception, des dispositions du plan local d’urbanisme qui, à la date d’enregistrement de ses dernières écritures, était en cours d’élaboration et d’adoption. Ce faisant, elle doit être regardée comme demandant l’annulation par voie d’action de l’orientation n° 21 du projet d’aménagement et de développement durable et des troisième et quatrième alinéas de l’article UG.1.3.3 du règlement du plan local d’urbanisme, qui a été adopté en cours d’instance, le 20 novembre 2024.

Sur la légalité des actes attaqués :

2. Aux termes de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l’article L. 424-1, sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan dès lors qu’a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable. »

3. A la date de l’arrêté litigieux, le projet de plan local d’urbanisme de Paris avait été arrêté par la délibération 2023 DU 33 adoptée durant la séance du conseil de Paris des 5, 6, 7 et 8 juin 2023. Celui-ci comprenait, dans l’axe A de l’objectif II de son projet d’aménagement et de développement durable, une orientation n° 21 consistant à « s’opposer () aux meublés touristiques » et, dans son règlement, un article UG.1.3.3 dont les dispositions restreignent les possibilités de création ou de transformation de locaux à destination d’autres hébergements touristiques. La maire de Paris a estimé que le projet de M^me A était contraire à ces projets d’orientation et de dispositions et que, de ce fait, la non-opposition à déclaration préalable était illégale en ce qu’elle aurait dû surseoir à statuer. Par l’arrêté litigieux, elle a donc retiré cette décision non-opposition et opposé un sursis à statuer.

En ce qui concerne la légalité externe de l’arrêté du 21 septembre 2023 :

4. En premier lieu, il résulte de la combinaison de l’article 3 et du 6° du I du D de l’article 4 de l’arrêté du 27 juillet 2023, qui comporte la signature de la maire de Paris et par lequel elle a délégué sa signature à M. D, chef du service du permis de construire et du paysage de la rue, que ce dernier était compétent pour signer « 6°) Les arrêtés, actes, décisions et correspondances concernant les déclarations préalables ». Par ailleurs, la Ville de Paris établit que cet arrêté a bien été transmis au contrôle de légalité le 27 juillet 2023 et était ainsi devenu exécutoire à la date de la décision attaquée. Le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté du 21 septembre 2023 doit, par suite, être écarté.

5. En deuxième lieu, il ne résulte d’aucune disposition ou principe, et notamment pas du 6° du I de l’article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, que les décisions portant retrait de non-opposition à déclaration préalable, ou sursis à statuer sur une déclaration préalable, devraient être transmises au contrôle de légalité préalablement à leur entrée en vigueur. Au demeurant, si la méconnaissance d’une telle obligation de transmission est de nature à empêcher l’entrée en vigueur d’une décision, elle est sans conséquence sur sa légalité. Le moyen tiré de ce que l’arrêté litigieux n’aurait pas été transmis au contrôle de légalité est, dès lors, inopérant.

6. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " () A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () « . L’article L. 424-1 du code de l’urbanisme dispose, pour sa part, que : » Le sursis à statuer doit être motivé ". L’arrêté litigieux est fondé sur les circonstances de droit et de fait que, à l’adresse considérée, le règlement du plan local d’urbanisme de Paris en cours d’adoption prohibe la création de toute surface à destination d’autres hébergements touristiques ainsi que, dans toute la zone UG, la transformation de bureau en autres hébergements touristiques sur des terrains comportant des surfaces destinées à l’habitation. Eu égard à l’objet de la demande et à la localisation du projet, la maire de Paris a suffisamment motivé la décision retirant la décision tacite de non opposition à la déclaration préalable, d’une part, et la décision de sursis à statuer, d’autre part, en mentionnant les articles L. 153-11 et L. 424-1 du code de l’urbanisme, en rappelant le contenu de ces dispositions à venir du plan local d’urbanisme ainsi que l’objet de la déclaration préalable en cause. Par ailleurs, dès lors que l’avis du maire du cinquième arrondissement ne constitue pas le fondement de ces décisions, il n’avait pas à être joint à l’acte attaqué. Ce dernier est, ainsi, suffisamment motivé au sens des dispositions précitées.

En ce qui concerne l’exception d’illégalité du projet de plan local d’urbanisme :

7. Un sursis à statuer ne peut être opposé à une demande de permis de construire qu’en vertu d’orientations ou de règles que le futur plan local d’urbanisme pourrait légalement prévoir et à la condition que la construction, l’installation ou l’opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution. M^me A soutient que les règles que comportait le projet de plan local d’urbanisme en cours d’adoption à la date de l’arrêté attaqué et qui fondent celui-ci sont entachées d’illégalité.

8. Le règlement du plan local d’urbanisme alors en projet prévoyait, à son article UG.1.3.3, des restrictions apportées à la création et à la transformation de locaux relevant de la sous-destination « autres hébergements touristiques », ainsi libellées : " le changement de sous-destination* des locaux relevant de la sous-destination* Bureau vers la sous-destination* Autres hébergements touristiques. / Dans le secteur d’encadrement des hébergements touristiques délimité aux documents graphiques du règlement, la création de locaux relevant de la sous-destination* Autres hébergements touristiques est interdite. ", qui ont motivé l’arrêté attaqué. M^me A soutient que de telles dispositions, une fois devenues opposables aux pétitionnaires, seraient entachées d’erreur manifeste d’appréciation.

9. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement () peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. » et l’article R. 151-30 du même code dispose que : " Pour des raisons de sécurité ou salubrité ou en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire : / 1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d’activités qu’il définit ; /2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations. "

10. D’une part, les projets de disposition de l’article UG.1.3.3 sont cohérentes avec les mentions portées à l’orientation 21 du projet d’aménagement et de développement durable qui prévoient de « s’opposer () aux meublés touristiques ». D’autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation du projet de plan local d’urbanisme et des études de l’atelier parisien d’urbanisme produites en défense, qu’environ 25 000 logements à Paris sont consacrés à une activité permanente d’hébergement touristique et, ainsi, détournés du marché du logement, dont la situation manifestement tendue n’est pas contestée. Ces logements représentaient plus de 40% de l’augmentation du nombre de logements inoccupés entre 2011 et 2017 et environ 10% de ceux qui étaient inoccupés ou vacants en décembre 2023. Ainsi, s’ils ne sont pas à eux seuls à l’origine des tensions sur le marché immobilier, ils en constituent une source essentielle et en progression et la Ville de Pairs met d’ailleurs en œuvre d’autres instruments, notamment au sein du plan local d’urbanisme ou fiscaux, afin de lutter contre le phénomène des logements inoccupés ou vacants. Par ailleurs, s’il est constant que les dispositions du code de la construction et de l’habitation et du code du tourisme visant à limiter les conséquences néfastes de l’hébergement de courte durée sur le marché locatif ont été renforcées, il ressort des pièces du dossier que cela n’a pas freiné l’évolution constatée, cette réglementation apparaissant très largement contournée. En outre, si les locaux relevant de la sous-destination « bureau » ne constituent pas des logements, le projet de plan local d’urbanisme de Paris prévoit une diminution de ces surfaces et, au regard des éléments rappelés ci-dessus, il lui est loisible d’orienter le changement de destination de celles qui peuvent être transformées en hébergement vers la destination « habitation » plutôt que vers l’hébergement touristique. Enfin, si le secteur d’encadrement des hébergements touristiques couvre l’ensemble des onze premiers arrondissements de Paris, cela ne représente que 32% de la surface de la zone UG et ne revêt, ainsi, pas un caractère général et absolu. Par ailleurs, cette limite a été choisie en retenant les arrondissements comportant des îlots accueillant plus de 75 meublés touristiques déclarés pour 1000 résidences principales, qui accueillent également entre 3,4% et 10,6% d’annonces de location de logements entiers rapportées au nombre de logements. Ni l’exactitude, ni le bien-fondé de ces calculs et de cette délimitation ne sont contestés. Dans ces conditions, ni les dispositions projetées de l’article UG.1.3.3 du règlement du plan local d’urbanisme, ni d’ailleurs les mentions du projet d’aménagement et de développement durable qui les fondent, ne méconnaissent les dispositions du code de l’urbanisme citées au point 9.

11. En second lieu, il est soutenu que ces dispositions méconnaîtraient les principes de liberté d’entreprendre, de liberté du commerce et de l’industrie ainsi que le droit de propriété. Toutefois, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, elles sont motivées par des considérations d’intérêt général et, dès lors qu’elles ne privent pas les propriétaires de biens immobiliers de perspective raisonnable de profit, n’apparaissent pas disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi. Le moyen doit, dès lors, être écarté. Il en va de même du moyen tiré de la rupture d’égalité entre les propriétaires d’immeubles à affectation mixte (bureaux/habitation) et ceux comportant uniquement des locaux à destination d’activités économiques, dès lors que ces derniers peuvent s’avérer difficiles à transformer en habitation et que la cohabitation au sein d’une même construction entre hébergements touristique et permanent peut susciter des difficultés, de sorte que ces deux catégories d’immeubles ne se trouvent pas dans une situation comparable.

12. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de ce que les dispositions prévues au projet de plan local d’urbanisme seraient illégales doit être écarté.

En ce qui concerne les autres moyens de légalité interne :

13. En premier lieu, la sous-destination « bureau » relève de la destination « autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire », alors que les « autres hébergements touristiques » appartiennent au « commerce et activités de service », de sorte que le changement de destination projeté, qui constitue une opération au sens et pour l’application de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme, nécessite une déclaration préalable.

14. En deuxième lieu, à la date de la décision attaquée, le contenu du projet de plan local d’urbanisme était arrêté depuis le 5 juin 2023, à l’issue d’une phase de concertation conduite depuis le 16 novembre 2021. Dès lors que la règle en cause, bien qu’elle constitue encore un projet, n’apparaît pas susceptible d’être remise en cause par les étapes ultérieures du processus d’adoption, est clairement définie et conduirait nécessairement la maire à s’opposer à la déclaration préalable en cause, le projet en cause est de nature à compromettre l’exécution du futur plan local d’urbanisme, bien qu’il ne porte que sur une surface de 144 m².

15. Enfin, la circonstance que d’autres projets comparables aient été autorisés à proximité, d’ailleurs en 2019 et le 23 février 2023, à des dates où le conseil de Paris n’avait pas adopté le projet de plan local d’urbanisme, est sans incidence quant à la légalité des décisions contestées.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la maire de Paris n’a pas commis d’erreur de droit, ni méconnu l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme, ni entaché l’arrêté litigieux de défaut d’examen approfondi du projet en cause et que les conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté du 21 septembre 2023 doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles tendant à ce qu’une injonction soit prononcée. Pour les motifs mentionnés aux points 8 à 11, il en va de même des conclusions tendant à l’annulation des « dispositions invoquées du futur plan local d’urbanisme ».

Sur les frais de l’instance :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise sur leur fondement à la charge de la Ville de Paris, qui n’est pas la partie perdante à la présente instance. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre la somme de 2 000 euros à la charge de M^me A à ce titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A est rejetée.

Article 2 : M^me A versera la somme de 2 000 euros à la Ville de Paris au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me B A et à la Ville de Paris.

Délibéré après l’audience du 23 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Anne Seulin, présidente,

M. Gaël Raimbault, premier conseiller,

M^me Paule Desmoulière, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025.

Le rapporteur,

signé

G. CLa présidente,

signé

A. SeulinLa greffière,

signé

L. Thomas

La République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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