Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 mars 2024 et 2 avril 2025, la SNC Opus Investissements, représentée par M^e Jorion, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 28 février 2024 par lequel la maire de Paris a exercé le droit de préemption urbain sur l’immeuble situé 4, rue de la mare, à Paris (20ème arrondissement), section cadastrée AO 38 ;

2°) d’enjoindre à la maire de Paris de proposer d’acquérir le bien préempté à la venderesse puis à l’acquéreur évincé, au prix auquel la ville de Paris l’aura acquis, dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la Ville de Paris une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la décision de préemption :

- est entachée d’un vice de compétence ;

- a été prise au terme d’une procédure irrégulière dès lors qu’elle a été édictée sans que l’avis du service des domaines, qui n’est pas visé, n’ait été préalablement recueilli ;

- est insuffisamment motivée ;

- est dépourvue de base légale dès lors que l’existence de la délibération municipale instituant le droit de préemption n’est pas établie et qu’elle n’a pas fait l’objet des formalités prévues aux articles R. 211-2, R. 211-3 et R. 211-4 du code de l’urbanisme ;

- est illégale compte tenu de l’illégalité entachant la délibération municipale instituant le droit de préemption ;

- n’a pas fait l’objet d’une notification dans le délai de deux mois à compter de la date de réception de la déclaration d’intention d’aliéner, et de publication dans le délai de deux mois prévus par l’article L.213-2 du code de l’urbanisme ;

- méconnaît les articles L. 210- 1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 mars 2024, 6 mars, 11 mars et 11 juin 2025, la Ville de Paris conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- elle n’est pas recevable à exciper de l’illégalité de la délibération du 16 et 17 octobre 2006 dès lors qu’il ne s’agit pas d’un acte réglementaire et qu’il est devenu définitif ;

- aucun des autres moyens soulevés par la société Opus Investissements n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Frieyro,

- les conclusions de M. Gandolfi, rapporteur public,

- et les observations de M^e Jorion, représentant la société Opus investissements, et de M. D…, représentant la Ville de Paris.

Considérant ce qui suit :

Par une décision du 28 février 2024 la maire de Paris a décidé d’exercer le droit de préemption urbain de la Ville de Paris sur un bien, situé 4, rue de la Mare, à Paris (20ème arrondissement), section cadastrée AO 38. La société Opus investissements, en qualité d’acheteur évincé, demande la suspension de l’exécution de la décision du 28 février 2024.

Sur le moyen tiré du vice d’incompétence :

Aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme : « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan, dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d’eau destinée à l’alimentation des collectivités humaines définis en application de l’article L. 1321-2 du code de la santé publique, dans les zones et secteurs définis par un plan de prévention des risques technologiques en application de l’article L. 515-16 du code de l’environnement, dans les zones soumises aux servitudes prévues au II de l’article L. 211-12 du même code, ainsi que sur tout ou partie de leur territoire couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur rendu public ou approuvé en application de l’article L. 313-1 lorsqu’il n’a pas été créé de zone d’aménagement différé ou de périmètre provisoire de zone d’aménagement différé sur ces territoires (…) ». Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal a la possibilité de déléguer au maire, le cas échéant aux conditions qu’il détermine, d’une part, l’exercice des droits de préemption dont la commune est titulaire ou délégataire, afin d’acquérir des biens au profit de cette collectivité, et, d’autre part, le pouvoir de déléguer l’exercice de ces droits à l’occasion de l’aliénation d’un bien particulier, pour permettre au délégataire de l’acquérir à son profit.

Par ailleurs, aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : « I. -Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l’article L. 2131-2, qu’il a été procédé à la transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement prévue par cet article (…) ». Et aux termes des dispositions de l’article L. 2511-27 de ce code : « Le maire de la commune ou le maire de Paris peut donner sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature au directeur général des services de la mairie ou de la Ville de Paris et aux responsables de services communaux (…) ».

En l’espèce, et d’une part, par une délibération du 3 juillet 2020, le Conseil de Paris a consenti à la maire de Paris, pendant la durée de son mandat, une délégation de compétence portant sur l’exercice du droit de préemption urbain. Cette délibération précise que la maire de Paris peut consentir des délégations de signature en cette matière aux responsables de service de la Ville de Paris dans les conditions fixées par l’article L. 2511-27 du code général des collectivités territoriales. Cette délibération a été publiée au Bulletin officiel municipal de la Ville de Paris du 10 juillet 2020 et le tampon du 3 juillet 2020 figurant sur la délibération atteste de la réception de cette délibération par les services de la préfecture à cette date. D’autre part, par un arrêté du 19 mai 2022, transmis au représentant de l’Etat et régulièrement publié au Bulletin officiel municipal de la Ville de Paris du 27 mai suivant, la maire de Paris a délégué sa signature à M^me A… F…, signataire de la décision attaquée, responsable de service communal en sa qualité de secrétaire général de la Ville de Paris, pour signer les décisions de préemption. Dès lors, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été prise par une autorité incompétente doit être écarté.

Sur le moyen tiré du vice de procédure :

Aux termes de l’article R. 213-21 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l’avis du service des domaines sur le prix de l’immeuble dont il envisage de faire l’acquisition dès lors que le prix ou l’estimation figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l’arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l’article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques (…) L’avis du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être formulé dans le délai d’un mois à compter de la date de réception de la demande d’avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l’acquisition (…) ». Il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption doit avoir connaissance de l’avis du service des domaines, émis dans les conditions de délai précitées, avant d’exercer ce droit.

En l’espèce, la Ville de Paris, qui a été destinataire de la déclaration d’intention d’aliéner le bien préempté le 2 janvier 2024, a saisi le service des domaines le 18 janvier 2024, d’une demande complétée le 26 février 2024, et que celui-ci lui a communiqué son avis le 27 février suivant, soit antérieurement à l’édiction de l’arrêté attaqué daté du 28 février 2024. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision de préemption aurait été prise sans que l’avis du service des domaines ait été préalablement recueilli doit être écarté comme manquant en fait.

Par ailleurs, la circonstance que cet avis ne soit pas visé par la décision attaquée est sans incidence sur sa légalité.

Sur le moyen tiré du défaut de motivation :

Aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « (…) Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé (…) ». Aux termes de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser (…) ».

En l’espèce la décision attaquée, qui vise les dispositions des articles L. 210-1, L. 210-2, L. 211-1, R. 211-1 et suivants et R. 213-4 et suivants du code de l’urbanisme dont la maire de Paris a fait application, ainsi que la délibération n° DU 2006-127 des 16 et 17 octobre 2006 du Conseil de Paris instaurant le droit de préemption urbain sur les zones U du plan local d’urbanisme, indique que le droit de préemption est exercé pour la création d’un « projet d’équipement de jeunesse ». Ainsi, quand bien même les caractéristiques du projet ne sont pas précisées, sa nature est mentionnée et ne laisse pas de doute quant au fait qu’elle vise la création d’un équipement collectif au nombre de ceux mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. Il s’ensuit que le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

Sur le moyen tiré de l’absence de base légale :

Aux termes de l’article R. 211-2 du code de l’urbanisme : « La délibération par laquelle le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l’article L. 211-1, d’instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d’en modifier le champ d’application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l’exécution de l’ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l’application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l’affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué. ». En outre, aux termes de l’article R. 211-3 de ce code : « Le maire ou, le cas échéant, le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent adresse sans délai au directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques, à la chambre départementale des notaires, aux barreaux constitués près les tribunaux judiciaires dans le ressort desquels est institué le droit de préemption urbain et au greffe des mêmes tribunaux copie des actes ayant pour effet d’instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d’en modifier le champ d’application. Cette copie est accompagnée, s’il y a lieu, d’un plan précisant le champ d’application du droit de préemption urbain ». Aux termes de l’article R. 211-4 du même code : « La délibération prise en application du dernier alinéa de l’article L. 211-1 est affichée en mairie pendant un mois et prend effet le premier jour dudit affichage. Elle est notifiée, selon le cas, au lotisseur ou à la personne chargée de l’aménagement de la zone d’aménagement concerté. Copie en est en outre adressée aux organismes et services mentionnés à l’article R. 211-3. / La délibération prise en application du dernier alinéa de l’article L. 211-4 est affichée et publiée et prend effet dans les conditions prévues à l’article R. 211-2. Elle est adressée aux organismes et services mentionnés à l’article R. 211-3. ».

D’une part, par délibération des 16 et 17 octobre 2006, le conseil de Paris a institué, en application de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme, le droit de préemption urbain sur les zones U du plan local d’urbanisme approuvé. Cette délibération a été transmise au contrôle de légalité le 19 octobre 2006.

D’autre part, il résulte des articles L. 2131-1 à L. 2131-3 du code des collectivités territoriales que la délibération par laquelle un conseil municipal institue un droit de préemption urbain est exécutoire dès qu’elle a fait l’objet des formalités de publicité prévues par ces mêmes articles et qu’elle a été transmise au représentant de l’Etat. Par ailleurs, s’il résulte des dispositions réglementaires de l’article R. 211-2 du code de l’urbanisme que la délibération instituant le droit de préemption urbain doit faire l’objet d’un affichage pendant un mois et que mention doit en être insérée dans deux journaux diffusés dans le département, le respect de cette durée d’affichage et celui de cette obligation d’information par voie de presse sont sans incidence sur la détermination de la date à laquelle cette délibération devient exécutoire. Il en va de même s’agissant des formalités de transmission d’une copie de la délibération aux personnes mentionnées aux articles R. 211-3 et R. 211-4 du code de l’urbanisme, qui ont pour seul objet d’informer ces personnes.

Compte tenu de ce qui précède, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait dépourvue de base légale doit être écarté.

Sur le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la délibération instituant le droit de préemption :

L’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a pour base légale le premier acte ou été prise pour son application. En outre, s’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où, l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

L’illégalité de l’acte instituant un droit de préemption urbain peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision de préemption. Toutefois, cet acte, qui se borne à rendre applicables dans la zone qu’il délimite les dispositions législatives et réglementaires régissant l’exercice de ce droit, sans comporter lui-même aucune disposition normative nouvelle, ne revêt pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel qu’un requérant serait encore recevable à invoquer par la voie de l’exception les illégalités qui l’affecteraient, alors qu’il aurait acquis un caractère définitif.

Il s’ensuit que la société requérante n’est pas recevable à soulever, à l’appui de sa demande d’annulation de la décision de préemption attaquée, l’illégalité de la délibération des 16 et 17 octobre 2006 instituant le droit de préemption urbain sur les zones U du plan local d’urbanisme de la Ville de Paris devenue définitive.

Sur le moyen tiré du défaut de notification de la décision dans les deux mois :

Il résulte des termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision de préemption en litige et notamment issue de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, que la décision du titulaire du droit de préemption d’acquérir un bien doit faire l’objet d’une publication et être notifiée à la fois au vendeur du bien objet de la préemption et à son notaire ainsi que, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien. Toutefois, ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le vendeur donne mandat à un tiers pour recevoir cette notification pour son compte. La signature de la déclaration d’intention d’aliéner par le notaire établit, en principe, en l’absence d’expression d’une volonté contraire du vendeur, le mandat confié par le vendeur au notaire pour l’ensemble de la procédure se rapportant à l’exercice du droit de préemption mentionné à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme et, à ce titre, en particulier, pour la notification éventuelle de la décision du titulaire du droit de préemption.

Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d’intention d’aliéner a été signée par M^e C…, notaire, pour le compte de M^me E… et de M^me B…, propriétaire en indivision du bien préempté, de sorte que celui-ci doit être regardé, en l’absence d’expression d’une volonté contraire du vendeur, comme ayant été mandaté par ces dernières pour l’ensemble de la procédure se rapportant à l’exercice du droit de préemption mentionné à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme et, à ce titre, en particulier, pour la notification éventuelle de la décision du titulaire du droit de préemption. Dans ces conditions, et alors qu’il est constant que la décision de préemption a été adressée à M. C…, ainsi d’ailleurs qu’à M^me E…, avant l’expiration du délai de deux mois prévu par l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la Ville de Paris doit être regardée comme ayant renoncé à l’exercice de son droit de préemption.

Sur le moyen tiré de l’absence de réalité du projet d’aménagement de la ville de Paris :

Il résulte des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la préemption en cause répond à une ambition préexistante établie notamment par le projet de règlement du futur plan local d’urbanisme qui a été délibéré les 5 et 9 juin 2023 et dont l’annexe IV relatif aux périmètres de localisation d’équipement » identifie la parcelle en cause, qui avait d’ailleurs fait l’objet d’une visite technique par les services de la Ville dès octobre 2023, en vue de sa destination pour un « équipement de jeunesse ». A ce titre, il résulte de l’étude de faisabilité, réalisée préalablement à l’édiction de la décision attaquée, que le projet vise à la création, en lieu et place d’un parc de stationnement, d’un « Centre Paris Anim’ », lequel doit proposer « des services spécifiques dédiés aux jeunes ainsi que des activités culturelles, sportives et de loisirs (…) », au sein d’un secteur classé prioritaire au titre de la politique de la ville et dont les centres Paris Anim’ les plus proches, situés dans les 11ème et 19ème arrondissement sont proches de la saturation. Il ressort également des pièces du dossier que le prix d’acquisition de l’ensemble immobilier, de 2 000 000 euros HC/HT se situe, selon l’avis du service des domaines qui a estimé la valeur du bien entre 2 400 000 euros et 800 000 euros selon la méthode retenue, dans les valeurs basses du marché et que la surface utile, de 650 m2, atteindra, après travaux, les 800m2 de surface de plancher. Dans ces conditions, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la Ville de Paris ne justifie pas de la réalité et de l’antériorité du projet, lequel répond à un des objectifs fixés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, pour lequel elle a exercé son droit de préemption. Par suite, son moyen doit être écarté.

Il résulte de ce qui précède que la requête, par laquelle la société requérante demande l’annulation de la décision de préemption du 28 février 2024, doit être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles présentées à fin d’injonction ainsi que celles présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SNC Opus Investissements est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SNC Opus Investissements, à la Ville de Paris, à M^me E… et à M^me B….

Délibéré après l’audience du 8 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Stoltz-Valette, présidente,

M. Frieyro, premier conseiller,

M. Claux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er octobre 2025.

Le rapporteur,

signé

M. Frieyro

La présidente,

signé

Stoltz-Valette

La greffière,

signé

L. Thomas

La République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.