Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 avril 2022 et 13 janvier 2024, la société Liberté Beaugrenelle, représentée par M^e Scanvic, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire préalable ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 2 348 373,18 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts à compter de sa demande préalable du 22 décembre 2021, en réparation du préjudice qu’elle a subi du fait de l’illégalité de l’arrêté du préfet de police du 7 juillet 2017 prononçant la fermeture administrative de l’établissement « L’Eclectic » pour une durée de quinze jours ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la responsabilité de l’Etat doit être engagée en raison de l’illégalité fautive de l’arrêté du préfet de police du 7 juillet 2017 ;

— cet arrêté est insuffisamment motivé ;

— il est entaché d’un vice de procédure tenant à la violation de la procédure contradictoire ; à cet égard, d’une part, elle n’a pas été informée des griefs retenus à son encontre par la seule lettre du 1er février 2017 qui lui a été adressée, d’autre part, elle n’a pas reçu notification du procès-verbal constatant les faits retenus à son encontre ;

— il est entaché d’une erreur de fait et d’une erreur d’appréciation dans la mesure où le délit de travail dissimulé par dissimulation d’emploi n’est pas établi s’agissant de M^me C B et de M. A B, l’épouse et le fils du président de la société ;

— il est entaché d’une erreur de fait et d’une erreur d’appréciation dans la mesure où les faits de minoration volontaire du montant des salaires déclarés ne sont pas caractérisés ; en outre, elle s’est acquittée de la totalité des cotisations sociales dues pour l’année 2014 et aucune volonté de minorer les salaires n’est établie pour les exercices 2013 et 2015 ;

— il est disproportionné en violation de l’article L. 8272-2 du code du travail ;

— elle est fondée à demander l’indemnisation de son préjudice tenant aux pertes d’exploitation qu’elle a subies du fait de la fermeture administrative, évaluées à la somme de

228 373,18 euros soit les sommes de 111 947 euros au titre de la perte de chiffre d’affaires,

25 912,99 euros au titre des achats de matières premières, 2 191,50 euros au titre du crédit-bail Sogelease, 4 165 euros au titre de la location de matériel, 15 232 euros et 5 747,67 euros au titre de la location et des charges locatives, 443,46 euros au titre des coûts d’assurances, 45 394,95 euros au titre des rémunérations des salariés, 182,50 euros au titre des indemnités de transport, 13 729,19 euros au titre des charges URSSAF, 3 068,54 euros et 357,99 euros au titre des frais de retraite et de prévoyance ;

— elle a également été contrainte de vendre deux sociétés, la SCI Elysées immobilier et la SCI Ma Puce, pour faire face à ses engagements financiers, en raison de la procédure abusive initiée par l’Union de recouvrement des cotisations sociales de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et la fermeture administrative ordonnée par le préfet, ce qui correspond à un préjudice financier de deux millions d’euros ;

— elle a subi un préjudice moral en raison de l’atteinte portée à son image et à sa réputation ainsi qu’à celle de son président, évalué à la somme de 100 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2023, le préfet de police conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— la responsabilité de l’Etat ne peut pas être engagée en l’absence d’illégalité fautive de l’arrêté du 7 juillet 2017 ;

— le moyen tiré de l’insuffisante motivation de l’arrêté est inopérant dès lors qu’une insuffisance de motivation ne peut pas ouvrir droit à une indemnisation ; à titre subsidiaire, ce moyen n’est pas fondé ;

— le moyen tiré de la violation de la procédure contradictoire est inopérant dès lors que la requérante ne démontre pas que ce vice a eu un effet sur la fermeture de l’établissement ; à titre subsidiaire, ce moyen n’est pas fondé ;

— le moyen tiré de l’inexactitude matérielle des faits n’est pas fondé dès lors que le tribunal judiciaire a déclaré la nullité des mises en demeure des 7 mars, 24 mars, 16 mai et

18 mai 2017 émises par l’URSSAF sans annuler le procès-verbal dressé à l’issue du contrôle réalisé le 4 novembre 2016 constatant le délit de travail dissimulé ni se prononcer sur la matérialité des faits de travail dissimulé et de minoration des salaires déclarés établis par l’URSSAF ;

— le moyen tiré de la violation de l’article L. 8272-2 du code du travail n’est pas fondé ; les arguments tirés de l’expérience du président de la société et de l’absence de précédent sont inopérants pour apprécier la proportionnalité de la mesure ;

— ni le lien de causalité entre la faute invoquée et les préjudices moral et financier allégués ni la réalité de ces préjudices ne sont établis ;

— à titre subsidiaire, le préjudice d’exploitation n’est établi qu’à hauteur de la somme de 60 493 euros.

Par une ordonnance du 15 janvier 2024, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 19 février 2024 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la santé publique ;

— le code du travail ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Armoët,

— les conclusions de M^me Castéra, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Scanvic, représentant la société Liberté Beaugrenelle.

Considérant ce qui suit :

1. La société Liberté Beaugrenelle exploite notamment un restaurant à l’enseigne « L’Eclectic » situé 2 rue Linois dans le 15ème arrondissement de Paris. La société Liberté Beaugrennelle a fait l’objet d’un contrôle par les services D Ile-de-France à compter du mois de juillet 2016. A l’issue de ce contrôle, l’inspecteur D a notamment constaté les infractions de travail dissimulé par dissimulation d’emploi de salariés en raison, d’une part, d’une minoration intentionnelle du montant des salaires déclarés auprès D, d’autre part, de l’emploi non déclaré de deux personnes, la femme du président de la société (M^me C B) entre le 1er octobre 2013 et le 31 mars 2014 et son fils (A B) les 6 janvier, 16 février et 18 septembre 2015. Par un arrêté du

7 juillet 2017, pris en application des dispositions de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique et du code du travail, le préfet de police a prononcé la fermeture administrative du restaurant « L’Eclectic » pour une durée de quinze jours à compter de sa notification au motif que l’exploitant s’est abstenu d’effectuer la déclaration préalable à l’embauche d’une personne auprès des services D et qu’il a, de surcroît, minoré le montant des salaires déclarés.

2. Par ailleurs, à la suite du contrôle, la société Liberté Beaugrenelle s’est vue décerner une contrainte émise le 22 juin 2017 par l’URSSAF portant sur le recouvrement d’une somme de 626 274 euros correspondant, d’une part, aux cotisations de sécurité sociale dues à titre de redressement pour les années 2013, 2014 et 2015, d’autre part, aux cotisations dues en l’absence de versement pour les mois d’octobre 2016, de janvier 2017 et de

février 2017, enfin, à des majorations de retard. Par un jugement du 11 septembre 2020, le tribunal judiciaire de Paris, saisi par la société de l’opposition à l’exécution de la contrainte du 22 juin 2017 et, notamment, de la contestation des mises en demeure des 7 mars, 24 mars,

16 mai et 18 mai 2017 valant décisions de redressement qui lui avaient été adressées préalablement à l’émission de cette contrainte, a, d’une part, prononcé la nullité des quatre mises en demeure, d’autre part, déclaré irrégulière la procédure de recouvrement engagée par l’URSSAF fondée sur ces mises en demeure, enfin déclaré nulle la contrainte en cause. A la suite de ce jugement du tribunal judiciaire, la société Liberté Beaugrenelle a adressé une demande indemnitaire préalable au préfet de police le 22 décembre 2021 aux fins d’obtenir l’indemnisation des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison de l’illégalité de l’arrêté du 7 juillet 2017 prononçant la fermeture de l’établissement « L’Eclectic » pour une durée de quinze jours. Par la présente requête, la société Liberté Beaugrenelle demande l’annulation de la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire préalable et la condamnation de l’Etat à lui verser une indemnité globale de 2 348 373,18 euros.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

3. La décision par laquelle le préfet de police a implicitement rejeté la demande indemnitaire préalable présentée par la société Liberté Beaugrenelle a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de sa demande qui a le caractère d’un recours de plein contentieux indemnitaire. Au regard de l’objet de la demande formée par la société requérante, qui conduit le juge à se prononcer sur ses droits à indemnisation, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision implicite de rejet de sa demande préalable sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions dirigées contre cette décision implicite de rejet ne peuvent qu’être rejetées.

Sur la responsabilité de l’Etat :

4. Aux termes de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable au litige : « 1. La fermeture des débits de boissons et des restaurants peut être ordonnée par le représentant de l’Etat dans le département pour une durée n’excédant pas six mois, à la suite d’infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements () 3. Lorsque la fermeture est motivée par des actes criminels ou délictueux prévus par les dispositions pénales en vigueur, à l’exception des infractions visées au 1, la fermeture peut être prononcée pour six mois. Dans ce cas, la fermeture entraîne l’annulation du permis d’exploitation visé à l’article L. 3332-1-1. 4. Les crimes et délits ou les atteintes à l’ordre public pouvant justifier les fermetures prévues au 2 et au 3 doivent être en relation avec la fréquentation de l’établissement ou ses conditions d’exploitation. 5. Les mesures prises en application du présent article sont soumises aux dispositions du code des relations entre le public et l’administration. 6. A Paris, les compétences dévolues au représentant de l’Etat dans le département par le présent article sont exercées par le préfet de police ».

5. Lorsqu’elle est ordonnée, conformément aux dispositions combinées des 3 et 4 de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique, en cas de commission d’un crime ou d’un délit en relation avec l’exploitation d’un débit de boissons, la fermeture de ce débit a pour objet de prévenir la continuation ou le retour de désordres liés au fonctionnement de l’établissement, indépendamment de toute responsabilité de l’exploitant. Une telle mesure doit être regardée en conséquence, non comme une sanction présentant le caractère d’une punition, mais comme une mesure de police.

6. En premier lieu, si la société Liberté Beaugrenelle soutient que l’arrêté du

7 juillet 2017 est insuffisamment motivé, il ne résulte, en tout état de cause, pas de l’instruction qu’un tel vice de forme, à le supposer même établi, serait à l’origine des préjudices d’exploitation, financier et moral dont la requérante demande réparation.

7. En deuxième lieu, il résulte de l’instruction que, par une lettre du 12 mai 2017 remise en main propre le 18 mai suivant, le préfet de police a informé la société Liberté Beaugrenelle qu’une mesure de fermeture administrative était susceptible d’être prononcée à son encontre, en application de l’article L. 3332-15 3° du code de la santé publique, en raison des actes délictueux, constitutifs de dissimulation d’emploi salarié et d’activité, qui ont été commis en relation avec les conditions d’exploitation de l’établissement « L’Eclectic », constatés par les services D le 4 novembre 2016. La lettre précisait que la société s’était abstenue d’effectuer la déclaration préalable à l’embauche d’au moins deux individus et avait minoré le montant des salaires déclarés. La lettre indiquait également que l’exploitant avait omis de déclarer à l’URSSAF son établissement secondaire « L’Eclectic » et ses salariés, en infraction avec l’article L. 1221-10 du code du travail. Cette lettre informait, en outre, la société qu’elle pouvait présenter des observations écrites ou, le cas échéant sur rendez-vous, des observations orales, dans un délai de huit jours. Or, d’une part, il résulte de l’instruction que la société Liberté Beaugrenelle a présenté ses observations orales lors d’un entretien qui s’est tenu le 23 mai 2017. D’autre part, aucune disposition légale ou réglementaire n’imposait à l’administration de communiquer à la société le procès-verbal établi le 1er février 2017 par l’inspecteur D avant l’édiction de la mesure de police litigieuse. Ainsi, la seule circonstance que ce document n’ait pas été transmis à la société, qui n’en a, au demeurant, pas demandé la communication, ne constitue pas, en elle-même, une violation du principe du contradictoire et ne suffit pas à établir que l’intéressée n’aurait pas été mise à même de présenter utilement ses observations. Par suite, la société Liberté Beaugrenelle n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 7 juillet 2017 est entaché d’une illégalité fautive tenant à la violation de la procédure contradictoire de nature à lui ouvrir un droit à indemnité.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 8211-1 du code du travail : « Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : 1° Travail dissimulé () ». Aux termes de l’article 8221-1 de ce code : « Sont interdits : 1° Le travail totalement ou partiellement dissimulé, défini et exercé dans les conditions prévues aux articles L. 8221-3 et L. 8221-5 () ». Aux termes de l’article

L. 8221-5 de ce code : « Est réputé travail dissimulé par dissimulation d’emploi salarié le fait pour tout employeur : 1° Soit de se soustraire intentionnellement à l’accomplissement de la formalité prévue à l’article L. 1221-10, relatif à la déclaration préalable à l’embauche () 3° Soit de se soustraire intentionnellement aux déclarations relatives aux salaires ou aux cotisations sociales assises sur ceux-ci auprès des organismes de recouvrement des contributions et cotisations sociales ou de l’administration fiscale en vertu des dispositions légales ». Enfin, aux termes de l’article L. 8224-1 du même code : « Le fait de méconnaître les interdictions définies à l’article L. 8221-1 est puni d’un emprisonnement de trois ans et d’une amende de 45 000 euros ».

9. D’une part, il résulte de l’instruction que, pour prononcer la mesure de fermeture administrative litigieuse, le préfet de police a retenu, au vu d’un procès-verbal relevant le délit de travail dissimulé établi le 1er février 2017 par un inspecteur D, qu’à l’occasion des opérations de vérification portant sur les exercices 2013, 2014 et 2015, il avait été constaté que, sur l’ensemble de ces exercices, l’employeur pratiquait systématiquement une minoration importante de ses bordereaux de cotisations (BRC) lorsqu’il établissait ses déclarations périodiques à l’URSSAF et qu’il procédait, par la suite, à la régularisation de sa situation déclarative en fin d’exercice à l’aide du tableau récapitulatif annuel (TR), ce qui lui permettait, en se soustrayant systématiquement partiellement à ses obligations déclaratives, de bénéficier d’un excédent indu de trésorerie. Le procès-verbal, dont le tribunal judiciaire n’a pas remis en cause la régularité, relève également que, s’agissant de l’année 2014, l’employeur a minoré ses bordereaux de cotisations sur l’ensemble de l’exercice et n’a procédé que partiellement, sur le tableau récapitulatif annuel (TR), à la régularisation des minorations pratiquées tout au long de l’année. Or, ni les allégations générales de la société sur sa politique de recrutement « d’extra » pour des courtes durées ni la contestation du redressement opéré par l’URSSAF à ce titre ne permettent de remettre en cause la matérialité des faits qui sont précisément décrits dans le procès-verbal ainsi que dans la lettre d’observations du 1er février 2017 produite par la société requérante. De même, la circonstance que le tribunal judiciaire a prononcé la nullité de la procédure de recouvrement engagée par l’URSSAF concernant notamment ces cotisations est sans incidence sur la matérialité des faits qui résultent du procès-verbal dressé par un agent assermenté D dès lors que le tribunal judiciaire ne s’est prononcé ni sur la régularité de ce procès-verbal ni sur la matérialité et la qualification des faits qui y sont constatés.

10. D’autre part, il résulte de l’instruction que, pour prononcer la mesure de fermeture litigieuse, le préfet de police a également retenu, au vu du même procès-verbal, que l’épouse de M. B, le mandataire social de la société, avait travaillé pour le compte de la société à compter du mois d’octobre 2013 alors qu’elle n’avait été officiellement déclarée et embauchée en qualité de chargée de communication à temps partiel qu’à compter du

1er avril 2014. Contrairement à ce que la société requérante soutient, la circonstance que l’intéressée occupait déjà deux emplois à temps partiel, au demeurant auprès d’autres sociétés de son mari, n’est, en tout état de cause, pas de nature à exclure la réalité de la relation de travail constatée par le procès-verbal entre les mois d’octobre 2013 et mars 2014. En outre, il résulte de l’instruction que l’épouse de M. B a contribué, par son travail auprès de la société Liberté Beaugrenelle, au projet d’ouverture du restaurant « L’Eclectic ». De plus, il est constant qu’elle a, pour cette contribution, bénéficié du remboursement de frais professionnels, en l’occurrence des indemnités kilométriques et des notes de frais, entre les mois d’octobre 2013 et de mars 2014. Enfin, il est également constant que l’intéressée a ensuite été embauchée à temps partiel par la société, à compter du 1er avril 2014. Dans ces conditions, les éléments versés au dossier ne permettent pas de retenir, comme la société le soutient, que la situation de M^me B entre les mois d’octobre 2013 et de mars 2014 relevait d’une simple entraide familiale, laquelle se caractérise par une aide occasionnelle, spontanée et gratuite à un proche.

11. Il résulte de ce qui a été dit aux points 9 et 10 du présent jugement que la société Liberté Beaugrenelle n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 7 juillet 2017 est entaché d’erreurs de fait et d’appréciation. Le moyen tiré des illégalités fautives commises à ce titre par le préfet de police doit, par suite, être écarté.

12. En dernier lieu, la société soutient que la fermeture administrative de son établissement pendant quinze jours est disproportionnée au regard de l’article L. 8272-2 du code du travail. Toutefois, d’une part, ainsi qu’il a dit précédemment, la mesure de fermeture litigieuse n’a pas été prise, à titre de sanction, sur le fondement de l’article L. 8272-2 du code du travail mais, à titre de mesure de police administrative, sur le fondement du 3° de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique. Par suite, la société requérante ne peut pas utilement se prévaloir de la violation des dispositions de l’article L. 8272-2 du code du travail. D’autre part, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce et alors notamment que le 3° de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique prévoit une fermeture d’une durée maximale de six mois, il ne résulte pas de l’instruction que le préfet de police aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en fixant la durée de la fermeture administrative de l’établissement « L’Eclectic » à quinze jours au début du mois d’août 2017, quand bien même celle-ci rencontrait des difficultés financières et qu’il s’agissait de la période estivale.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la société Liberté Beaugrenelle n’est pas fondée à demander la condamnation de l’Etat à lui verser une indemnité globale de

2 348 373,18 euros en raison de l’illégalité fautive de l’arrêté du 7 juillet 2017 prononçant la fermeture du restaurant « L’Eclectic » pendant une durée de quinze jours. Ses conclusions indemnitaires doivent, par suite, être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre des frais d’instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Liberté Beaugrenelle est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Liberté Beaugrenelle et au préfet de police.

Délibéré après l’audience du 20 février 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Salzmann, présidente,

M^me Armoët, première conseillère,

M. Jehl, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2025.

La rapporteure,

E. ARMOËT

La présidente,

M. SALZMANNLa greffière,

P. TARDY-PANIT

La République mande et ordonne au préfet de police en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.