Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 8 août 2025, M. C… E… et la société Shopper Union France, représentés par M^e Diane Protat, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 12 juin 2025 par laquelle le directeur de cabinet du Président de la République a refusé « d’établir et de publier » les bulletins de santé du Président de la République depuis décembre 2020 ou un bulletin de santé actuel ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision attaquée porte une atteinte disproportionnée à la liberté d’expression et la liberté de la presse consacrées par l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, alors que l’état de santé du Président de la République constitue une question d’intérêt public ;

- elle est entachée d’une erreur de droit dès lors que les bulletins de santé sollicités sont des documents administratifs et ne constituent pas des documents contenant des informations couvertes par le secret médical, au sens de l’article L. 1110-4 du code de la santé publique ;

- elle est entachée d’un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 octobre 2025, le secrétariat général du gouvernement conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- leur requête est irrecevable dès lors que les requérants n’ont adressé aucune demande préalable tendant à la communication des bulletins de santé du Président de la République, mais uniquement une demande d’élaboration desdits documents, de sorte qu’aucune décision initiale de refus de communication n’a pu naître ;

- la requête est sans objet en ce que les documents sollicités sont inexistants ;

- en tout état de cause, les documents demandés ne sont pas communicables en vertu du 1° de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration.

Par un mémoire distinct, enregistré le 9 octobre 2025, M. E… et la société Shopper Union France demandent au tribunal, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de leur requête, de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article L. 1110-4 du code de la santé publique.

Ils soutiennent que ces dispositions méconnaissent le principe de transparence et l’exigence de continuité de l’Etat tels que garantis par les articles 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et 7 de la Constitution.

Par un mémoire, enregistré le 7 janvier 2026, le secrétariat général du gouvernement soutient que les conditions posées par l’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies et qu’il n’y a donc pas lieu de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule et l’article 61-1 ;

- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Gros, président-rapporteur,

- les conclusions de M^me Nikolic, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Diane Protat, représentant M. E… et la société Shopper Union France.

Considérant ce qui suit :

1. M. E… a adressé le 11 mars 2024, par l’intermédiaire de son conseil, une mise en demeure au D^r H… G…, médecin-chef de la Présidence de la République, lui demandant « d’établir et de rendre public un bulletin de santé » du Président de la République, M. F… B…. Par une sommation d’huissier en date du 27 juin 2024, M. E… et la société Shopper Union France ont formulé à nouveau la même demande auprès du D^r G…. En l’absence de réponse à ces demandes, l’avocate des requérants a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (CADA), le 12 mai 2025, d’une demande tendant à obtenir la communication des bulletins de santé du Président de la République publiés depuis décembre 2020 ou, à défaut, d’un bulletin de santé actuel. Par une lettre du 12 juin 2025, le directeur de cabinet du Président de la République, M. D… A…, a explicitement refusé de faire droit à leur demande. La CADA a rendu un avis n° 20253670 le 20 juin 2025, déclarant cette demande sans objet et irrecevable. Par leur requête, M. E… et la société Shopper Union France demandent au tribunal d’annuler la décision du 12 juin 2025 par laquelle le directeur de cabinet du Président de la République a refusé « d’établir et de publier » les bulletins de santé du Président de la République depuis décembre 2020 ou un bulletin de santé actuel.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité :

2. Aux termes de l’article 61-1 de la Constitution : « Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article. »

3. Aux termes de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Devant les juridictions relevant du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d’irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. ». Aux termes de l’article 23-2 de la même ordonnance : « La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n’est pas dépourvue de caractère sérieux ». Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que le tribunal administratif saisi d’un moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.

4. Aux termes de l’article L. 1110-4 du code de la santé publique : « I.- Toute personne prise en charge par un professionnel de santé, un établissement ou service, un professionnel ou organisme concourant à la prévention ou aux soins dont les conditions d’exercice ou les activités sont régies par le présent code, le service de santé des armées, un professionnel du secteur médico-social ou social ou un établissement ou service social et médico-social mentionné au I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles a droit au respect de sa vie privée et du secret des informations la concernant. / Excepté dans les cas de dérogation expressément prévus par la loi, ce secret couvre l’ensemble des informations concernant la personne venues à la connaissance du professionnel, de tout membre du personnel de ces établissements, services ou organismes et de toute autre personne en relation, de par ses activités, avec ces établissements ou organismes. Il s’impose à tous les professionnels intervenant dans le système de santé. / II.-Un professionnel peut échanger avec un ou plusieurs professionnels identifiés des informations relatives à une même personne prise en charge, à condition qu’ils participent tous à sa prise en charge et que ces informations soient strictement nécessaires à la coordination ou à la continuité des soins, à la prévention ou à son suivi médico-social et social. / III.-Lorsque ces professionnels appartiennent à la même équipe de soins, au sens de l’article L. 1110-12, ils peuvent partager les informations concernant une même personne qui sont strictement nécessaires à la coordination ou à la continuité des soins ou à son suivi médico-social et social. Ces informations sont réputées confiées par la personne à l’ensemble de l’équipe. / Le partage, entre des professionnels ne faisant pas partie de la même équipe de soins, d’informations nécessaires à la prise en charge d’une personne requiert son consentement préalable, recueilli par tout moyen, y compris de façon dématérialisée, dans des conditions définies par décret pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. / III bis.-Un professionnel de santé, exerçant au sein du service de santé des armées ou dans le cadre d’une contribution au soutien sanitaire des forces armées prévue à l’article L. 6147-10, ou un professionnel du secteur médico-social ou social relevant du ministre de la défense peuvent, dans des conditions définies par décret en Conseil d’Etat, échanger avec une ou plusieurs personnes, relevant du ministre de la défense ou de la tutelle du ministre chargé des anciens combattants, et ayant pour mission exclusive d’aider ou d’accompagner les militaires et anciens militaires blessés, des informations relatives à ce militaire ou à cet ancien militaire pris en charge, à condition que ces informations soient strictement nécessaires à son accompagnement. Le secret prévu au I s’impose à ces personnes. Un décret en Conseil d’Etat définit la liste des structures dans lesquelles exercent les personnes ayant pour mission exclusive d’aider ou d’accompagner les militaires et anciens militaires blessés. / IV.-La personne est dûment informée de son droit d’exercer une opposition à l’échange et au partage d’informations la concernant. Elle peut exercer ce droit à tout moment. / V.-Le fait d’obtenir ou de tenter d’obtenir la communication de ces informations en violation du présent article est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. / En cas de diagnostic ou de pronostic grave, le secret médical ne s’oppose pas à ce que la famille, les proches de la personne malade ou la personne de confiance définie à l’article L. 1111-6 reçoivent les informations nécessaires destinées à leur permettre d’apporter un soutien direct à celle-ci, sauf opposition de sa part. Seul un médecin est habilité à délivrer, ou à faire délivrer sous sa responsabilité, ces informations. / Le secret médical ne fait pas obstacle à ce que les informations concernant une personne décédée soient délivrées à ses ayants droit, son concubin ou son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, dans la mesure où elles leur sont nécessaires pour leur permettre de connaître les causes de la mort, de défendre la mémoire du défunt ou de faire valoir leurs droits, sauf volonté contraire exprimée par la personne avant son décès. Toutefois, en cas de décès d’une personne mineure, les titulaires de l’autorité parentale conservent leur droit d’accès à la totalité des informations médicales la concernant, à l’exception des éléments relatifs aux décisions médicales pour lesquelles la personne mineure, le cas échéant, s’est opposée à l’obtention de leur consentement dans les conditions définies aux articles L. 1111-5 et L. 1111-5-1 / En outre, le secret médical ne fait pas obstacle à ce que les informations concernant une personne décédée nécessaires à la prise en charge d’une personne susceptible de faire l’objet d’un examen des caractéristiques génétiques dans les conditions prévues au I de l’article L. 1130-4 soient délivrées au médecin assurant cette prise en charge, sauf volonté contraire exprimée par la personne avant son décès. / VI.-Les conditions et les modalités de mise en œuvre du présent article pour ce qui concerne l’échange et le partage d’informations entre professionnels de santé, non-professionnels de santé du champ social et médico-social et personnes ayant pour mission exclusive d’aider ou d’accompagner les militaires et anciens militaires blessés sont définies par décret en Conseil d’Etat, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. ». Il résulte du I de ces dispositions que toute personne prise en charge par un professionnel ou un établissement de santé a droit au respect de sa vie privée et des informations la concernant.

5. Les requérants soutiennent que les dispositions de l’article L. 1110-4 du code de la santé publique, en ce qu’elles ne prévoient pas d’exception au secret médical s’agissant de la communication des informations relatives à l’état de santé du Président de la République, méconnaissent, d’une part, le principe de transparence découlant de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et, d’autre part, l’exigence de continuité de l’Etat en faisant obstacle à la mise en œuvre de la procédure d’empêchement prévue à l’article 7 de la Constitution.

6. La méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garanti.

7. En premier lieu, aux termes de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. » Est garanti, par cette disposition, le droit d’accès aux documents administratifs. Il est loisible au législateur d’apporter à ce droit des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi.

8. Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que la liberté proclamée par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 implique le droit au respect de la vie privée, qui requiert que soit observée une particulière vigilance dans la communication des données à caractère personnel de nature médicale.

9. En l’espèce, la communication d’informations personnelles à caractère médical est régie par les dispositions spécifiques de l’article L. 1111-7 du code de la santé qui instituent un droit, pour toute personne, d’accéder aux informations concernant sa santé détenues par des professionnels ou établissements de santé. Ainsi, les requérants ne peuvent utilement soutenir que les dispositions législatives contestées méconnaîtraient l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, dès lors que le droit d’accès aux documents administratifs, garanti par cet article, ne concerne pas la communication d’informations personnelles de nature médicale, communicables aux seules personnes concernées en vertu des dispositions précitées du code de la santé publique.

10. En outre, en vertu des dispositions de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration, les documents administratifs dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical sont communicables seulement à l’intéressé. Cette limitation, qui répond à la nécessité d’assurer le droit au respect de la vie privée, tel que garanti par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et qui implique que soit observée une particulière vigilance dans la communication des données à caractère personnel de nature médicale, couvertes par le secret médical tel que consacré à l’article L. 1110-4 du code de la santé publique, est, par suite, justifiée par un motif d’intérêt général. Ainsi, en prévoyant une restriction dans la communication de certains documents administratifs contenant des informations couvertes par le secret médical aux seules personnes intéressées, le législateur n’a pas porté une atteinte disproportionnée au droit d’accès aux documents administratifs au regard de l’objectif poursuivi. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ne présente pas de caractère sérieux et doit être écarté.

11. En second lieu, aux termes du quatrième alinéa de l’article 7 de la Constitution : « En cas de vacance de la Présidence de la République pour quelque cause que ce soit, ou d’empêchement constaté par le Conseil constitutionnel saisi par le Gouvernement et statuant à la majorité absolue de ses membres, les fonctions du Président de la République, à l’exception de celles prévues aux articles 11 et 12 ci-dessous, sont provisoirement exercées par le Président du Sénat. En cas de vacance ou lorsque l’empêchement est déclaré définitif par le Conseil constitutionnel, le scrutin pour l’élection du nouveau Président a lieu, sauf cas de force majeure constaté par le Conseil constitutionnel, vingt jours au moins et cinquante jours au plus après l’ouverture de la vacance ou de la déclaration du caractère définitif de l’empêchement. »

12. Les dispositions du quatrième alinéa de l’article 7 de la Constitution, qui instituent la procédure de suppléance du Président de la République en cas de vacance ou d’empêchement de ce dernier et dont la mise en œuvre se rattache aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels, n’instituent pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit. Leur méconnaissance ne peut donc être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité. Dans ces conditions, le grief tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article 7 de la Constitution est manifestement dépourvu de caractère sérieux et doit être écarté.

13. Ainsi, la question de la conformité des dispositions de l’article L. 1110-4 du code de la santé publique aux articles 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et 7 de la Constitution est dépourvue de caractère sérieux et, dès lors, il n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité présentée par M. E… et la société Shopper Union France.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

14. Aux termes de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. (…) ». Aux termes de l’article L. 311-1 de ce code : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ». Enfin, aux termes de l’article L. 311-6 du même code : « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical (…). / Les informations à caractère médical sont communiquées à l’intéressé, selon son choix, directement ou par l’intermédiaire d’un médecin qu’il désigne à cet effet, dans le respect des dispositions de l’article L. 1111-7 du code de la santé publique. ».

15. Il ressort des dispositions précitées que si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu’elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s’applique toutefois qu’à des documents existants, dès lors que le code des relations entre le public et l’administration n’a ni pour objet ni pour effet de contraindre l’administration à établir un document qui n’existe pas, l’administration n’étant pas davantage tenue d’établir un document en vue de procurer les renseignements ou l’information souhaités. La communication d’un document inexistant est toutefois imposée, dans l’hypothèse où celui-ci peut être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant.

16. En l’espèce, la demande initiale formulée par M. E… et la société Shopper Union France, le 11 mars 2024 puis le 27 juin 2024, auprès du D^r G… tend à faire « établir et publier » un bulletin de santé du Président de la République, M. F… B…. Toutefois, tel qu’il ressort de l’avis de la CADA n° 20253670 du 20 juin 2025 et ainsi que fait valoir le secrétariat général du gouvernement en défense, l’administration ne peut être tenue d’établir un document particulier en vue de satisfaire une demande ou d’obtenir des informations. Dès lors, il n’est pas contesté que les documents sollicités par les requérants sont inexistants. Ainsi, le directeur de cabinet du Président de la République se trouvait dans l’impossibilité matérielle de produire les bulletins de santé demandés. En tout état de cause, à supposer l’existence de tels documents, ceux-ci porteraient sur des informations personnelles de nature médicale relatives à la personne du Président de la République dont la communication ou la publication serait susceptible de porter atteinte à sa vie privée et au secret médical, de sorte qu’ils ne sont communicables qu’à l’intéressé, conformément aux dispositions précitées du 1° de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration. Dans ces conditions, le refus du directeur de cabinet du Président de la République « d’établir et de publier » les bulletins de santé du Président de la République depuis décembre 2020 ou un bulletin de santé actuel, ne saurait être entachée d’illégalité et, par suite, les moyens invoqués tirés de l’erreur de droit tenant à l’absence de violation du secret médical consacré par l’article L. 1110-4 du code de la santé publique, de la méconnaissance des stipulations de l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi que du détournement pouvoir doivent être écartés.

17. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par le secrétariat général du gouvernement en défense, que les conclusions à fin d’annulation de la requête de M. E… et la société Shopper Union France doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante à la présente instance, le versement d’une somme sollicitée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée M. E… et la société Shopper Union France.

Article 2 : La requête de M. E… et la société Shopper Union France est rejetée.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C… E…, la société Shopper Union France, au secrétariat général du gouvernement et à la Présidence de la République.

Délibéré après l’audience du 9 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Gros, président,

M. Feghouli, premier conseiller,

M. Rebellato, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2026.

Le président-rapporteur,

Signé

L. GROS

L’assesseur le plus ancien,

Signé

M. FEGHOULI

La greffière,

Signé

C. CHAKELIAN

La République mande et ordonne à la Présidence de la République en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.