Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés respectivement les 9 mars 2022, 10 avril et 3 juin 2024, la société civile du Seignanx, représentée par Me Courrech, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 18 janvier 2022 par lequel le maire d’Ondres a refusé de délivrer à la société du Seignanx un permis de construire modificatif au permis de construire qui lui a été délivré le 26 février 2015 en vue de la construction d’un pôle commercial et de loisirs et de constater l’absence de péremption du permis ;

2°) d’enjoindre à cette autorité de procéder au réexamen de sa demande dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) et de mettre à la charge de la commune d’Ondres une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué a été pris au terme d’une procédure irrégulière dès lors que le syndicat mixte du schéma de cohérence territorial Pays Basque et Seignanx n’était pas habilité à se prononcer sur le projet de permis de construire modificatif ;

—  la péremption opposée au permis de construire initial est entachée d’erreur de droit car le projet était soumis à des fouilles archéologiques préventives, notamment par l’arrêté préfectoral du 13 mai 2019 et qu’elles ont été engagées sur la base d’une convention conclue avec la société Archeodunum dont l’intervention a été validée par arrêté préfectoral du 28 janvier 2020 ; le délai de validité du permis de construire n’a pu commencer à courir avant le terme des travaux de fouilles archéologiques et, à la date de la requête, les travaux de fouilles n’étant pas terminés, elle n’est pas titulaire du certificat préfectoral prévu à l’article R. 523-59 du code du patrimoine justifiant de la libération du terrain, et corrélativement de la possibilité d’engager des travaux de construction ;

— la question de l’autorisation d’aménagement commercial et sa caducité est inopérante.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 7 février et 17 mai 2024, la commune d’Ondres, représentée par M^e Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société civile du Seignanx la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— l’arrêté attaqué n’est pas entaché d’un vice de procédure en tant que le dossier de demande pouvait être soumis à l’avis de l’établissement public chargé du schéma de cohérence territoriale ;

— l’arrêté de refus de permis de construire modificatif est légal dès lors que le permis de construire en date du 26 février 2015 était périmé en l’absence de toute démarche d’archéologie préventive entre le permis initial en 2015 et le début de l’année 2020 et alors qu’en outre aucun travaux significatifs n’ont été entrepris sur le terrain d’assiette non soumis à prescription de fouilles ; de plus, la société requérante n’a demandé l’autorisation de fouilles que très peu de temps avant l’expiration du délai de validité du permis de construire, et a déposé la déclaration d’ouverture de chantier le 17 février 2020 ; or, le courrier de la DRAC du 19 avril 2022 démontre que les fouilles sont à l’arrêt depuis mai 2020 ;

— l’arrêté attaqué en tant qu’il constate la caducité prochaine de l’autorisation d’aménagement commercial n’est pas entaché d’une erreur de droit ;

— au regard des modifications substantielles envisagées, la société pétitionnaire devait déposer une nouvelle demande de permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale ;

— le projet sollicité était incompatible avec le SCoT en vigueur, ce qui justifiait aussi que le maire d’Ondres puisse, pour ce motif également, rejeter la demande de permis de construire ;

— elle sollicite, au besoin, une substitution de motif.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code du patrimoine ;

— le code de commerce ;

— la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;

— l’ordonnance n°2011-1539 du 16 novembre 2011 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Madelaigue,

— les conclusions de M^me Portès, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Marti représentant la société civile du Seignanx et de Me Malbert représentant la commune d’Ondres.

Considérant ce qui suit :

1. Le syndicat mixte pour l’aménagement et la gestion de parcs d’activités économiques sur le territoire de la communauté de communes du Seignanx, la communauté de communes du Seignanx et la commune d’Ondres ont souhaité réaliser un parc commercial et de loisirs sur plus de trente hectares. A l’issue d’une procédure de mise en concurrence, le maire d’Ondres a autorisé la société du Seignanx à construire ce pôle commercial et de loisirs, développant une surface de plancher de 94 385 m2, sur un terrain d’une superficie de 235 426 m2 par un arrêté en date du 19 novembre 2012, retiré par la suite compte tenu des recours introduits devant le Conseil d’Etat à l’encontre d’autorisations connexes. Dans le cadre de la mise en œuvre du permis, par un arrêté en date du 28 mai 2013, le préfet de la région Aquitaine a prescrit la réalisation d’une fouille d’archéologie préventive sur une partie de l’emprise concernée par le projet. Le 13 novembre 2013, la société du Seignanx a déposé une nouvelle demande de permis de construire, et par un arrêté en date du 26 février 2015, le maire de la commune d’Ondres a autorisé la société du Seignanx à construire ce pôle commercial et de loisirs d’une surface de plancher moindre de 91 632 m2. Parallèlement, par un arrêté du 21 mars 2014, le préfet de la région Aquitaine a relevé que « le nouveau projet ne conduit à réviser ni l’opportunité ni le contenu des mesures de sauvegarde par l’étude décidées par l’arrêté du 28 mai 2013 et a décidé que » les dispositions de l’arrêté SF.13.055 du 28 mai 2013 et du cahier des charges qui lui est annexé s’appliquent en intégralité à la nouvelle demande de permis de construire. Après deux autorisations de prorogation du permis de construire en date des 9 octobre 2017 et 21 septembre 2018, la société du Seignanx a déposé, le 25 mars 2019 auprès de la commune, une demande de permis de construire modificatif portant sur la modification du parc de stationnement avec une réduction du nombre de places, l’abaissement du niveau général du projet et la réduction de la surface de plancher, ramenée à 72 444 m2, accordé par arrêté du maire en date du 24 juin 2019. A la suite d’un nouvel arrêté préfectoral de prescription de fouille archéologique préventive en date du 13 mai 2019, la société du Seignanx a demandé l’autorisation d’engager les fouilles, qui a été délivrée par arrêté de la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine le 28 janvier 2020. La société du Seignanx a ensuite attesté de l’ouverture du chantier à compter du 13 février 2020, par une déclaration visant le permis de construire modificatif n°1, reçue en mairie le 17 février 2020, puis a déposé, le 21 octobre 2021, une deuxième demande de permis de construire modificatif. Par arrêté du 18 janvier 2022, dont la société du Seignanx demande l’annulation, le maire d’Ondres a refusé de délivrer ce permis modificatif n°2 compte tenu de la péremption du permis de construire initial du 26 février 2015 et du permis de construire modificatif n° 1 du 24 juin 2019.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le vice de procédure :

2. Si la commune d’Ondres a sollicité l’avis du syndicat mixte du SCoT Pays Basque et Seignanx dans le cadre d’une demande de permis de construire modificatif alors qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne l’imposerait, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire se serait senti lié par l’avis émis à sa demande dès lors que le refus de permis de construire modificatif se fonde sur la péremption du permis de construire initial en date du 26 février 2015. Par suite, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de ce moyen.

En ce qui concerne la péremption du permis de construire :

3. Aux termes du premier alinéa de l’article R. 424-17 du code de l’urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la délivrance du permis de construire du 26 février 2015 : « Le permis de construire, d’aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de deux ans à compter de la notification mentionnée à l’article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. ». Aux termes de l’article R. 424-20 du même code, dans sa version applicable au litige : « Lorsque le commencement des travaux est subordonné à une autorisation ou à une procédure prévue par une autre législation, le délai de deux ans mentionné à l’article R. 424-17 court à compter de la date à laquelle les travaux peuvent commencer en application de cette législation si cette date est postérieure à la notification visée à l’article R. 424-10 ou à la date à laquelle la décision tacite est intervenue. ». Aux termes de l’article R. 424-21 du code de l’urbanisme en vigueur à la date des deux demandes de prorogation accordées : « Le permis de construire, d’aménager ou de démolir ou la décision de non-opposition à une déclaration préalable peut être prorogé deux fois pour une durée d’un an, sur demande de son bénéficiaire si les prescriptions d’urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n’ont pas évolué de façon défavorable à son égard. () ».

4. L’article 1er du décret n°2014-1661 du 29 décembre 2014 a prolongé le délai de validité des permis de construire, des permis d’aménager, des permis de démolir et des décisions de non opposition à déclaration préalable en le portant de deux à trois ans, pour les autorisations intervenues au plus tard le 31 décembre 2015. Ce délai de trois ans est désormais prévu à l’article R.424-17 du code de l’urbanisme dans sa version en vigueur depuis le 7 janvier 2016.

5. Aux termes de l’article L. 425-11 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 : « Lorsque la réalisation d’opérations d’archéologie préventive a été prescrite, les travaux ne peuvent être entrepris avant l’achèvement de ces opérations ». Aux termes de l’article R. 425-31 du même code : « Dans le cas où le préfet de région a imposé des prescriptions, les travaux de construction ou d’aménagement ne peuvent pas être entrepris avant l’exécution de ces prescriptions ». Selon l’article R. 523-15 du code du patrimoine, les prescriptions archéologiques susceptibles d’être imposées, peuvent comporter : " 1°La réalisation d’un diagnostic qui vise, par des études, prospections ou travaux de terrain, à mettre en évidence et à caractériser les éléments du patrimoine archéologique éventuellement présents sur le site et à présenter les résultats dans un rapport ; 2° La réalisation d’une fouille qui vise, par des études, des travaux de terrain et de laboratoire, à recueillir les données archéologiques présentes sur le site, à en faire l’analyse, à en assurer la compréhension et à présenter l’ensemble des résultats dans un rapport final ; "

6. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, s’agissant de travaux devant être précédés de la réalisation préalable d’opérations d’archéologie préventive, le délai de péremption du permis de construire prévu par l’article R 424-20 du code de l’urbanisme court à compter de la date d’achèvement de ces opérations.

7. Il ressort des pièces du dossier, qu’à la demande de la société pétitionnaire un diagnostic a été prescrit, par arrêté préfectoral du 29 décembre 2011, modifié par arrêté préfectoral du 11 juin 2012 puis par arrêté préfectoral du 2 juillet 2012. A l’issue de la remise du rapport final d’opération de diagnostic, le 15 avril 2013, le préfet de la région Aquitaine a prescrit la réalisation d’une fouille d’archéologie préventive, par arrêté du 28 mai 2013 sur une partie de l’emprise. Le permis de construire délivré le 26 février 2015 vise ce dernier arrêté ainsi que l’arrêté préfectoral du 21 mars 2014, qui concerne ces mêmes fouilles. Un arrêté de prescription de fouille dans le cadre de la délivrance du permis de construire modificatif du 24 juin 2019 a été délivré 13 mai 2019. Le préfet de région y fixe le délai limite pour la remise du rapport final en vertu de l’article R. 523-39 du code du patrimoine, la remise du rapport final devant intervenir en l’espèce dans un délai de 24 mois à compter de l’achèvement de la phase terrain. La convention de fouille du 10 janvier 2020 établit un planning prévisionnel de 20 jours calendaires de préparation, 20 jours ouvrés de décapage, 70 jours de phase de fouille et 24 mois post fouilles après l’intervention sur le terrain. La date prévisionnelle de début d’opération de fouille est fixée au 17 février 2020 au plus tôt.

8. Alors même qu’aucune fouille n’aurait été réalisée, conformément aux arrêtés préfectoraux des 28 mai 2013 et 21 mars 2014, entre le 26 février 2015, date de la délivrance du permis de construire initial et le 13 février 2020, date de la déclaration d’ouverture de chantier, et que la société pétitionnaire n’a sollicité, auprès du préfet, l’autorisation de réaliser lesdites fouilles que le 8 janvier 2020, il est constant que le préfet n’a pas levé les prescriptions archéologiques concernant le terrain d’assiette du projet. C’est dès lors à tort que la commune a considéré qu’en application des articles R. 424.10, R. 424-17 et R. 424-23 du code de l’urbanisme, compte tenu des deux prorogations accordées les 9 octobre 2017 et 21 septembre 2018, le délai de validité de trois ans du permis de construire, prorogé de deux années supplémentaires, expirait le 9 mars 2020. En effet, le délai de validité du permis délivré le 26 janvier 2015 ainsi que du permis modificatif du 24 juin 2019, n’a pas été déclenché au jour de leur délivrance, le titulaire étant dans l’impossibilité de commencer les travaux tant que le terrain d’assiette du projet n’avait pas été déclaré libre de toute contrainte archéologique. Dès lors, en considérant que le permis de construire initial du 26 février 2015 et le permis de construire modificatif du 24 juin 2019 étaient périmés, la commune d’Ondres a commis une erreur de droit.

En ce qui concerne la demande de la substitution de motifs de la commune d’Ondres :

9. L’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existante à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de recherche si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

10. Aux termes de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est soumis à autorisation d’exploitation commerciale au sens de l’article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d’autorisation dès lors que la demande de permis a fait l’objet d’un avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d’aménagement commercial. Une modification du projet qui revêt un caractère substantiel, au sens de l’article L. 752-15 du même code, mais n’a pas d’effet sur la conformité des travaux projetés par rapport aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6 du présent code nécessite une nouvelle demande d’autorisation d’exploitation commerciale auprès de la commission départementale. () ».

11. En application de L. 752-15 du code de commerce : « L’autorisation d’exploitation commerciale est délivrée préalablement à la réalisation du projet si le permis de construire n’est pas exigé. L’autorisation est accordée par mètre carré de surface de vente. Une nouvelle demande est nécessaire lorsque le projet, en cours d’instruction ou lors de sa réalisation, subit, du fait du pétitionnaire, des modifications substantielles au regard des critères énoncés à l’article L. 752-6. Lorsqu’elle devient définitive, l’autorisation de modifier substantiellement le projet se substitue à la précédente autorisation d’exploitation commerciale accordée pour le projet ».

12. L’autorité compétente, saisie d’une demande en ce sens, peut délivrer au titulaire d’un permis de construire en cours de validité un permis modificatif, tant que la construction que ce permis autorise n’est pas achevée, dès lors que les modifications envisagées n’apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même.

13. La commune d’Ondres soutient que le projet en litige nécessitait une nouvelle demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale et non un simple permis de construire modificatif compte tenu du caractère substantiel des modifications projetées. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la société du Seignanx, qui souhaite toujours procéder à la construction d’un pôle commercial et de loisirs, a sollicité auprès du maire d’Ondres la délivrance d’un permis de construire modificatif pour modifier le positionnement d’une partie des boutiques, leur surface, le nombre de places de stationnement, la profondeur de la grande surface alimentaire, et pour aménager un accès vers les niveaux inférieurs et supérieurs. Ainsi, les modifications envisagées n’apportent pas au projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même, de sorte que la société du Seignanx n’avait pas à déposer une nouvelle demande de permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale. Par suite, la demande de substitution de motif sollicitée par la commune d’Ondres ne peut être accueillie.

14. Par ailleurs, si la commune d’Ondres soutient que le projet en litige serait incompatible avec le schéma de cohérence territoriale, toutefois, ce moyen n’est pas assorti de précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé. Par suite, la demande de substitution de motif sur ce fondement ne peut davantage être accueillie.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

15. Il y a lieu d’enjoindre au maire d’Ondres de réexaminer la demande de permis de construire modificatif de la société du Seignanx dans un délai de deux mois suivant la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

16. La société du Seignanx n’étant pas la partie perdante, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à sa charge le paiement des frais exposés par la commune d’Ondres et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune d’Ondres une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société civile du Seignanx et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : L’arrêté du maire de la commune d’Ondres du 18 janvier 2022 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune d’Ondres de réexaminer la demande de permis de construire modificatif de la société du Seignanx, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune d’Ondres au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La commune d’Ondres versera à la société du Seignanx la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société civile du Seignanx et à la commune d’Ondres.

Délibéré après l’audience du 5 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Madelaigue, présidente-rapporteure,

M^me Foulon, conseillère,

M. Buisson, conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 31 décembre 2024.

La présidente-rapporteure,

F. MADELAIGUEL’assesseure,

C. FOULON

La greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne à la préfète des Landes, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

La greffière,