Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 14 mai 2024 et le 4 décembre 2024, M^me A B et M. D C, représentés par M^e Steinberg et M^e Andrieux, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 15 mars 2024 par lequel le maire de la commune de Bidart a refusé leur demande de changement d’usage d’un local d’habitation avec compensation en meublé de tourisme ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux ;

2°) d’enjoindre à la commune de Bidart de leur délivrer l’autorisation de changement d’usage sollicitée, ou à défaut de réexaminer leur demande, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de leur accorder une somme en réparation des préjudices financiers subis en raison de la perte de revenus locatifs depuis le 9 avril 2024 ;

4°) et de mettre à la charge de la commune de Bidart la somme de 2 500 euros, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors qu’ils respectent les conditions du règlement du 9 juillet 2022 de la communauté d’agglomération Pays Basque, dans la mesure où ils ont réalisé, depuis 2014 leur projet de mise en location de deux maisons à usage d’habitation, en location longue durée à un loyer inférieur au marché immobilier locatif, et une maison en location saisonnière, toutes trois identiques, situées sur le même terrain ;

— les dispositions de l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation et le règlement du 9 juillet 2022 méconnaissent les stipulations de l’article 1er du protocole additionnel n° 1 à la convention européenne des droits de l’homme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 juillet 2024 et le 18 février 2025, la commune de Bidart, représentée par M^e Gauci, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— la requête est irrecevable, dès lors qu’elle ne contient aucun moyen, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 411-1 du code de justice administrative ;

— les conclusions indemnitaires sont irrecevables en l’absence de demande préalable ;

— les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ailleurs, par des mémoires distincts, enregistrés le 4 décembre 2024 et le 24 février 2025, M^me B et M. C, représentés par M^e Steinberg et M^e Andrieux, demandent au tribunal de transmettre au Conseil d’État une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité de l’alinéa 1er de l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété garantis par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Ils soutiennent que :

— les dispositions de l’article L. 631-7-1 sont applicables au litige dès lors que la commune de Bidart a opposé un refus à la demande d’autorisation de changement d’usage présentée par les requérants au motif que la transformation d’un terrain vierge en trois maisons individuelles identiques, réalisées en 2016, ne pouvaient être qualifiées de compensation au sens de ces dispositions ;

— la question est, en outre, nouvelle dès lors que ces dispositions législatives n’ont pas fait l’objet d’une déclaration de conformité à la Constitution ;

— enfin, la question prioritaire de constitutionnalité présente un caractère sérieux dès lors qu’elle pose une question de principe relative à la conformité à la liberté d’entreprendre ainsi qu’au droit de propriété de la définition légale de la notion de la compensation, qui est trop restrictive dans ces dispositions du code de la construction et de l’habitation dès lors qu’elles ne sont pas proportionnées à l’objectif de protection des résidences principales.

Par des mémoires en réponse, enregistrés le 18 février 2025 et le 5 mars 2025, la commune de Bidart, représentée par M^e Gauci, conclut à la non transmission au Conseil d’État de la question prioritaire de constitutionalité posée par les requérants.

Elle fait valoir que :

— les dispositions imposant une compensation concomitante à l’autorisation de changement d’usage ne présentent pas de lien avec le litige dès lors que le motif de refus consiste en l’espèce à constater une absence de compensation, tandis que l’autorisation sollicitée a été refusée en application du règlement de la communauté d’agglomération Pays Basque du 9 juillet 2022 ;

— les dispositions en litige du code de la construction et de l’habitation ont déjà fait l’objet de décisions de refus de transmission au Conseil constitutionnel ;

— la question posée est dépourvue de sérieux dès lors que ces dispositions ne sont pas excessivement restrictives.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

—  la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ;

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code de la construction et de l’habitation ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Foulon ;

— les conclusions de M^me Portès, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e Mirabel, représentant M^me A B et M. D C, et celles de M^e Triantafilidis, représentant la commune de Bidart.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B et M. C ont obtenu, le 10 décembre 2014, un permis de construire trois maisons d’habitation, sur un terrain situé rue Chuchuenia, sur le territoire de la commune de Bidart (Pyrénées-Atlantiques). Le 23 mai 2016, M^me B et M. C ont déclaré la mise en location en meublé de tourisme d’une des trois maisons, qu’il souhaitait louer de manière saisonnière afin d’y séjourner également régulièrement, située au n° 197 de la rue Chuchuenia, tandis que les deux autres maisons étaient déjà mises en location de longue durée. A la suite de l’adoption, par une délibération du conseil communautaire du 28 septembre 2019, du règlement de la communauté d’agglomération Pays Basque (CAPB) portant mise en place d’un règlement relatif aux autorisations préalables au changement d’usage temporaire des locaux d’habitation, le maire de la commune de Bidart leur a accordé, par un arrêté du 9 avril 2021, une autorisation temporaire de changement d’usage de cette maison d’habitation en meublé de tourisme pour une durée de trois ans.

2. Par une délibération du 5 mars 2022, modifié ensuite le 7 juillet 2022, le conseil communautaire de la CAPB a adopté un nouveau règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation pour les locations meublées de courtes durées et déterminant les compensations, sur le fondement des dispositions des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation. Par une demande déposée en mairie de Bidart le 5 février 2024, M^me B a sollicité, conformément à ce nouveau règlement, une autorisation de changement d’usage de la maison d’habitation située au 197 rue Chuchuenia, afin de continuer à la proposer en location meublée de courte durée. Par un arrêté du 15 mars 2024, le maire de Bidart a opposé un refus à cette demande au motif qu’en ne prévoyant aucune compensation, la demande de changement d’usage de locaux destinés à l’habitation en locations meublées de tourisme de courte durée ne respectait pas les dispositions de l’article 3.1 du règlement de la communauté d’agglomération Pays Basque adopté en 2022. Par un courrier du 30 avril 2024, M^me B et M. C ont formé un recours gracieux à l’encontre de cet arrêté. Par la présente requête, ils demandent au tribunal d’annuler l’arrêté du 15 mars 2024 du maire de la commune de Bidart et de condamner la commune à leur verser une somme en réparation des préjudices financiers qu’ils ont subis en raison de la perte de revenus locatifs depuis le 9 avril 2024.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité :

3. Aux termes de l’article LO 771-1 du code de justice administrative : « La transmission par une juridiction administrative d’une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État obéit aux règles définies par les articles 23-1 à 23-3 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ». L’article 23-2 de cette ordonnance dispose que : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; 2° Elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; 3° La question n’est pas dépourvue de caractère sérieux () ".

4. Aux termes de l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l’oppression ». Aux termes de son article 4 : « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l’exercice des droits naturels de chaque homme n’a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi ». En l’absence de privation du droit de propriété, droit naturel et imprescriptible selon l’article 2 de la Déclaration de 1789, les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi. Il appartient au législateur, compétent en application de l’article 34 de la Constitution pour fixer les principes fondamentaux de la propriété et des droits réels, de définir les modalités selon lesquelles les droits des propriétaires doivent être conciliés avec les limites apportées à leur exercice. Par ailleurs, il est loisible au législateur d’apporter à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle, qui découlent de cet article, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées par rapport à l’objectif poursuivi.

5. Aux termes, par ailleurs, de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation : « La présente section est applicable aux communes de plus de 200 000 habitants (). Dans ces communes, le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation est, dans les conditions fixées par l’article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable. () Le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile constitue un changement d’usage au sens du présent article. ». Aux termes de l’article L. 631-7-1 du même code : « L’autorisation préalable au changement d’usage est délivrée par le maire de la commune dans laquelle est situé l’immeuble, après avis, à Paris, Marseille et Lyon, du maire d’arrondissement concerné. Elle peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. / L’autorisation de changement d’usage est accordée à titre personnel. Elle cesse de produire effet lorsqu’il est mis fin, à titre définitif, pour quelque raison que ce soit, à l’exercice professionnel du bénéficiaire. Toutefois, lorsque l’autorisation est subordonnée à une compensation, le titre est attaché au local et non à la personne. Les locaux offerts en compensation sont mentionnés dans l’autorisation qui est publiée au fichier immobilier ou inscrite au livre foncier. / L’usage des locaux définis à l’article L. 631-7 n’est en aucun cas affecté par la prescription trentenaire prévue par l’article 2227 du code civil. / Pour l’application de l’article L. 631-7, une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d’habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Si la commune est membre d’un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, la délibération est prise par l’organe délibérant de cet établissement. ». Le décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d’application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l’article 232 du code général des impôts, énumère dans son annexe les 24 communes concernées par le règlement ici en litige.

6. D’une part, l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation a été déclaré conforme à la Constitution par une décision du Conseil constitutionnel n° 2014-691 DC du 20 mars 2014. D’autre part, les dispositions du quatrième alinéa de l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation prévoient la possibilité pour une commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale d’arrêter, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, les règles selon lesquelles le maire exercera la compétence définie au premier alinéa du même article, qui doivent être justifiées par les objectifs de mixité sociale que la commune ou l’établissement public se fixe en application de la législation de l’urbanisme, notamment des dispositions de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme et, au regard de ces objectifs, par la situation des marchés de locaux d’habitation et l’éventuelle existence d’une pénurie de logements. Par ailleurs, en vertu de l’article L. 631-7-1 A du code de la construction et de l’habitation, le législateur a exclu du champ d’application de ces dispositions les logements qui constituent la résidence principale du loueur.

7. En outre, par deux décisions n°s 357797 et 376996 du 8 juin 2012 et du 28 mai 2014, le Conseil d’État a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité relatives à l’inconstitutionnalité alléguée des alinéa 2 et 4 de l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation.

8. Enfin, ainsi que l’a jugé la Cour de justice de l’Union européenne, saisi par la Cour de cassation d’une question préjudicielle relative à la compatibilité des dispositions précitées des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation avec les dispositions des articles 6 et 13 de la directive 2006/123, dans son arrêt du 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX (affaires C-724/18 et C-727/18), les autorités nationales peuvent adopter des réglementations imposant une autorisation préalable pour l’exercice d’activités de location de locaux meublés pour de courtes durées, dès lors qu’elles sont conformes aux exigences figurant aux articles 9 et 10 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Il s’ensuit qu’il revient au juge administratif de contrôler si cette réglementation est, d’une part, justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et, d’autre part, proportionnée à l’objectif poursuivi, en ce que celui-ci ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. Par ailleurs, si la réglementation nationale instaure une obligation de compensation, sous la forme d’une transformation accessoire et concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage, celle-ci doit être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général, proportionnelle à cet objectif, non discriminatoire, instituée dans des termes clairs, non ambigus et rendus publics à l’avance, et cette obligation devra pouvoir être satisfaite dans des conditions transparentes et accessibles.

9. Ainsi, la question de la conformité de l’alinéa 1er de l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété garantis par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, en particulier en ce que cet alinéa prévoit une obligation de compensation sous la forme d’une transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage, ne présente pas un caractère sérieux et les dispositions concernées ne portent pas une atteinte excessive et disproportionnée à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété. En outre, eu égard à l’objectif poursuivi d’intérêt général de lutte contre la pénurie de logements sur le territoire, le législateur n’a pas méconnu les exigences constitutionnelles s’attachant à la garantie du droit de propriété et de la liberté d’entreprendre. Par suite, il n’y a dès lors pas lieu de transmettre au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité soulevée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

10. En premier lieu, aux termes de l’article 1 du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. ». Ces stipulations ne portent pas atteinte au droit que détient chaque État, conformément aux termes mêmes du second alinéa de cet article, de mettre en œuvre les dispositions qu’il juge nécessaires pour réglementer l’usage des biens dans l’intérêt général.

11. Il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 9 juillet 2022, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Pays Basque (CAPB) a adopté un nouveau régime applicable aux locations de courtes durées sur son territoire, composé de 24 communes, toutes classées en « zone tendue », et a instauré un régime de compensation, en application des dispositions de l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation. Cette délibération mentionne dans ses motifs qu’une augmentation de 130 % des location des meublés de tourisme a été constatée entre 2016 et 2020, que ces locations s’intensifient encore dans les communes littorales et rétro-littorales, et que des écarts de rentabilités sont importants entre le parc locatif loué à l’année et les locations de meublés de tourisme, de sorte que le règlement qui avait été adopté en 2019 est considéré comme n’ayant que « partiellement répondu à l’objectif poursuivi par l’Agglomération en matière de lutte contre la pénurie de logements », tendant à garantir une offre de logements accessibles à tous. A cet égard, il n’est pas justifié ni même allégué que des mesures moins contraignantes pour les propriétaires et loueurs de biens seraient envisageables, et permettraient d’atteindre le même objectif. Au demeurant, ainsi que l’a d’ailleurs jugé la Cour de justice de l’Union européenne, dans son arrêt du 22 septembre 2020 précité au point 8, l’existence d’un motif d’intérêt général lié à la pénurie de logements justifie l’adoption d’un règlement relatif au changement d’usage des locaux d’habitation avec compensation, dès lors que dans une telle situation, conformément aux dispositions précitées de l’article 9 de la directive 2006/123/CE « l’objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle ».

12. Ainsi, la délibération du 9 juillet 2022, prise en application des dispositions de l’article L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation précitées, vise à mettre en œuvre une politique de lutte contre la pénurie de logements qui constitue un objectif d’intérêt général, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision DC du 20 mars 2014 n° 2014-691 et la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt de 2020, précité. En outre, la restriction au droit de propriété prévue par l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation est prise dans un but d’intérêt général et n’est ni générale, ni absolue et les décisions octroyant ou refusant une autorisation de changement d’usage sont prises par l’autorité locale, sous le contrôle du juge. Par suite, les dispositions de l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation ne sont pas de nature à caractériser une atteinte excessive au droit de propriété au sens des stipulations précitées de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Par ailleurs, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de ce que la délibération du 9 juillet 2022 méconnaîtrait les dispositions de l’article 1 du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dès lors qu’elle a été prise sur le fondement des dispositions de l’article L. 631-7-1, qui est postérieur à l’entrée en vigueur dudit protocole. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations doit être écarté, en toutes ses branches.

13. En second lieu, aux termes de l’article 3.1 du règlement de la CAPB fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation pour les locations meublées de courtes durées et déterminant les compensations : « L’autorisation préalable au changement d’usage de locaux destinés à l’habitation en locations meublées de tourisme de courtes durées est soumise au principe de compensation. / () L’autorisation sera subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. () ». Aux termes de l’article 6 du même règlement, relatif aux autorisations temporaires déjà délivrées : « Le présent règlement n’a pas d’effet rétroactif. Les autorisations déjà délivrées restent opposables jusqu’à l’expiration de la date de validité prévue dans le cadre de l’arrêté correspondant. / A l’issue de cette date, le propriétaire, s’il entend poursuivre son activité de location de meublés de tourisme devra se conformer au présent règlement en déposant une nouvelle demande d’autorisation selon les conditions et modalités notamment prévues aux articles 3, 4 et 7. ».

14. Il est constant que les requérants n’ont proposé aucune compensation concomitante à leur demande d’autorisation de changement d’usage de la maison d’habitation située au 197 rue Chuchuenia, qu’ils souhaitent proposer à la location meublée de courte durée. A cet égard, la circonstance que M^me B et M. C possèdent deux autres maisons sur le même terrain qu’ils proposent en location « longue durée » depuis 2016, tout en fixant des loyers inférieurs à ceux du marché, est sans influence sur la compensation concomitante attendue, en application des dispositions précitées, lors du dépôt de leur demande du 5 février 2024. Par suite, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le maire de la commune de Bidart a refusé de délivrer à M^me B et M. C l’autorisation sollicitée.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 15 mars 2024 présentées par M^me B et M. C doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

16. En l’absence d’illégalité fautive et alors, au demeurant, que l’absence de demande préalable formée auprès de la commune a été opposée en défense et qu’aucune régularisation sur ce point de ces conclusions n’est intervenue, les conclusions indemnitaires présentées par M^me B et M. C ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

17. L’exécution du présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution. Dès lors, les conclusions de la requête aux fins d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Bidart, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement des sommes que demandent les requérants au titre des frais d’instance exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M^me B et M. C une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Bidart et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M^me B et M. C.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : M^me B et M. C verseront à la commune de Bidart la somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me A B, à M. D C et à la commune de Bidart.

Délibéré après l’audience du 18 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Perdu, présidente,

M^me Foulon, conseillère,

M. Buisson, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2025.

La rapporteure,

C. FOULON

La présidente,

S. PERDULa greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière,