Tribunal administratif de Poitiers, 2e chambre, 24 juin 2021, n° 2001117

TA Poitiers
Rejet 24 juin 2021

Arguments

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Rejeté
Insuffisance du rapport de présentation
La cour a estimé que, bien que le rapport soit sommaire sur certains aspects, cela n'a pas nui à l'information complète de la population ni influencé la décision de l'autorité administrative.
Rejeté
Erreur manifeste d'appréciation de l'accord préfectoral
La cour a jugé que l'accord préfectoral était valide et que la légalité du plan n'était pas affectée par la non-conformité avec le schéma régional d'aménagement.
Rejeté
Vice de procédure lié à l'enquête publique
La cour a constaté que l'avis requis était présent et que le dossier d'enquête était conforme aux exigences légales.
Rejeté
Incompatibilité avec le principe d'utilisation économe des espaces agricoles
La cour a jugé que le projet respectait les objectifs de développement durable et que la consommation d'espaces était justifiée.

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Sur la décision

Référence :	TA Poitiers, 2e ch., 24 juin 2021, n° 2001117
Juridiction :	Tribunal administratif de Poitiers
Numéro :	2001117

Sur les parties

Avocat(s) :	Julie VERGERNina GUALANDIJean-Philippe RUFFIÉ
Parties :	l' association comité des riverains de l' aérodrome de Chalais

Texte intégral

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE POITIERS

N° 2001117 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________

M. MERCIER __________________ AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

M^me Maïta AB Rapporteure ___________ Le tribunal administratif de Poitiers

M. Frédéric Plas (2ème chambre) Rapporteur public ___________

Audience du 3 juin 2021 Décision du 24 juin 2021 ___________

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 6 mai 2020 et le 30 novembre 2020, M. X Y, M. Z AA et l’association comité des riverains de l’aérodrome de Chalais, représentés par M^e Ruffie, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 5 mars 2020 par laquelle la communauté de communes Lavalette […] Dronne a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune de Chalais ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Lavalette […] Dronne une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le rapport de présentation est insuffisant s’agissant :

˖ des incidences environnementales résultant du classement en zone AUa de plus de 10 hectares de la commune ;

˖ de la compatibilité du projet avec le schéma régional climat air énergie (SRCAE) ;

˖ du diagnostic économique, touristique et agricole justifiant le village aéronautique ;

- l’accord du préfet, exigé par l’article L. 142-5 du code de l’urbanisme, est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation car le projet entraine une consommation excessive d’espaces agricoles, et que le préfet s’est à tort senti lié par l’avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ;

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- il est entaché d’un vice de procédure car l’avis rendu par la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers le 13 septembre 2018 n’a pas été joint au dossier d’enquête publique ;

- le rapport d’enquête publique et les conclusions du commissaire enquêteur n’ont pas été mis à la disposition du public à l’issue de l’enquête ;

- le plan local d’urbanisme est incompatible avec le principe d’utilisation économe des espaces agricoles et naturels prévu par l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme ;

- le classement des terrains destinés à l’accueil du village aéronautique en zone AU est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- le règlement est incohérent, sur cette zone AU, avec le rapport de présentation et le projet d’aménagement et de développement durable.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 octobre 2020, la communauté de communes Lavalette […] Dronne, représentée par M^e Verger, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’association comité des riverains de l’aérodrome de Chalais ne dispose pas d’un intérêt pour agir compte tenu de la généralité de son objet statutaire ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

La clôture de l’instruction a été fixée au 4 janvier 2021 par une ordonnance du même jour.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me AB,

- les conclusions de M. Plas, rapporteur public,

- les observations de M^e Gualandi, avocate des requérants, et de M^e Verger, avocate de la communauté de communes Lavalette […] Dronne.

Une note en délibéré, présentée pour les requérants, a été enregistrée le 4 juin 2021.

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Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 5 mars 2020, la communauté de communes Lavalette […] Dronne a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune de Chalais. M X Y, M. Z AA et l’association comité des riverains de l’aérodrome de Chalais demandent l’annulation de cette délibération.

Sur la recevabilité de la requête :

2. La présente requête est une requête collective, de sorte que le seul intérêt à agir d’un des requérants la rend recevable. Il ressort des pièces du dossier que M. Y est propriétaire d’un terrain sur la commune de Chalais, et il n’est pas contesté qu’à ce titre, il dispose d’un intérêt pour agir. Dès lors, la fin de non-recevoir contestant la recevabilité de la requête en tant qu’elle est présentée par l’association comité des riverains de l’aérodrome de Chalais ne peut qu’être écartée.

Sur les conclusions tendant à fin d’annulation du plan local d’urbanisme :

En ce qui concerne le rapport de présentation :

3. L’article L. 151-4 du code de l’urbanisme dispose : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. (…) ». Selon l’article R. 123-2, alors applicable, de ce code : « Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l’article L. 123-1- 2 ; 2° Analyse l’état initial de l’environnement, présente une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et justifie les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l’étalement urbain arrêtés dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard, notamment, des objectifs fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale, et des dynamiques économiques et démographiques ; 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d’aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d’aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l’article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d’aménagement et de développement durables. Il justifie l’institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l’article L. 123-2 ; 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l’environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur (…) ». L’article R. 123-2-1 précise également : « Lorsque le plan local d’urbanisme doit faire l’objet d’une évaluation environnementale conformément aux articles L. 121-10 et suivants, le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l’article L. 123-1-2 et décrit l’articulation du plan avec les autres documents d’urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l’article L. 122-4 du code de l’environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu’il doit prendre en considération ; 2° Analyse l’état initial de l’environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d’être touchées de manière notable par la mise en oeuvre du plan ; 3° Analyse les

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incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du plan sur l’environnement et expose les conséquences éventuelles de l’adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l’environnement, en particulier l’évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l’article L. 414-4 du code de l’environnement. (…) 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s’il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l’environnement (…) ».

4. En premier lieu, le rapport de présentation comporte une première partie d’environ 60 pages présentant le diagnostic environnemental et les enjeux identifiés sur la commune, décrivant et situant notamment les zones humides et les trames vertes et bleues, l’emplacement des cultures, boisements et peupleraies, les prairies et le patrimoine paysager. Il liste ainsi les milieux naturels remarquables répertoriés, décrivant notamment le site Natura 2000 et la zone d’intérêt écologique, faunistique et floristique de la Vallée de la Nizone, et répertoriant l’avifaune présente. Il résume également les risques majeurs, les nuisances et les pollutions ainsi que les servitudes d’utilité publique. Par ailleurs, le tome 2 du rapport de présentation contient une partie dédiée à l’évaluation environnementale du zonage AUa et du projet de village aéronautique. Celui-ci est présenté comme entrainant la disparition de 11 hectares de terres agricoles et comme étant « sans impact sur l’intérêt écologique et les fonctionnalités environnementales ». Puis, la page 86 de ce tome 2 porte sur l’évaluation environnementale du zonage « AU ». Le rapport de présentation évoque alors la séquence « Eviter-réduire-compenser

». Les mesures d’évitement et de réduction y sont décrites, parmi lesquelles figurent le choix de placer les zones AU en dehors des zones humides, des pelouses calcaires, et de la zone Natura 2000, ou encore la volonté d’assortir les zones AU d’orientation d’aménagement et de programmation afin de permettre leur intégration paysagère et de réduire les nuisances. Les mesures de compensation sont également abordées, mais de façon très sommaire, puisqu’il est essentiellement renvoyé à la réalisation de deux études ultérieures. Ainsi, le rapport de présentation est parfois sommaire s’agissant de certaines incidences environnementales potentielles du projet de village aéronautique et des mesures compensatoires qui seraient alors envisagées. Toutefois, compte tenu de l’ensemble des autres développements du rapport et de la superficie du projet, correspondant à 0,65% de la surface communale, et de la circonstance qu’il est adossé à un aérodrome préexistant, cette insuffisance n’a pas eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ni n’est de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

5. En deuxième lieu, le rapport de présentation fait état du schéma régional climat air énergie (SRCAE) et des objectifs fixés pour la région Poitou-Charentes et apporte des éléments s’agissant du site en cause, indiquant que les maisons à construire qui seraient bioclimatiques, « utilisant des énergies renouvelables pour l’approvisionnement énergétique des constructions (toitures végétalisées, constructions bois, panneaux solaires, etc…)».

6. En troisième lieu, le rapport de présentation décrit la vocation de la zone aéronautique litigieuse. Après une brève description du contexte aéronautique national, il liste les motifs fondant le projet, s’appuyant sur l’existence d’un aérodrome préexistant ouvert aux aéronefs légers nationaux et internationaux depuis 1989 et faisant l’objet d’une convention avec la direction générale de l’aviation civile. Il indique également que cet équipement permet la pratique d’activités de loisirs et de tourisme tels que des cours de pilotage. Ensuite, il s’appuie sur l’attractivité de la commune tenant à sa situation géographique d’une part, positionnée à proximité de villes attractives telles qu’Angoulême, Bordeaux, la Dordogne et la Charente- Maritime, soulignant que d’autres aérodromes et des lignes ferroviaires existent à proximité, favorisant le développement du projet. D’autre part, il s’appuie sur la présence d’atouts touristiques patrimoniaux et architecturaux de la commune qu’il liste. Enfin, le rapport fait état

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des retombées économiques attendues. Ainsi, le diagnostic économique et touristique de l’aérovillage est existant, bien qu’assez mince sur certains aspects. Par exemple, si le rapport de présentation fait état d’une forte demande et d’un manque d’infrastructures du type « aérovillage » et estime que « 1 000 lots individuels seraient nécessaires en France », ces éléments ne sont pas sourcés ou assortis de références précises. De même, s’il est fait état d’activités de loisirs déjà pratiquées sur l’aérodrome existant, aucune précision n’est apportée s’agissant de leur fréquentation ou de l’effectivité de l’utilisation de la piste actuelle. Ainsi, le rapport de présentation comprend un diagnostic économique et touristique sommaire qui aurait pu, compte tenu de la nature du projet, des retombées attendues et de la consommation des terres agricoles qu’il implique, être plus précis et circonstancié. Toutefois, ainsi que cela a été dit au point 4, cette insuffisance n’a pas eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ni n’est de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative dès lors que les principaux enjeux et objectifs retenus ont été évoqués et que le projet d’aérovillage s’implanterait, après avoir le cas échéant obtenu les autorisations administratives nécessaires à sa réalisation, sur une surface inférieure à 0,7% du territoire communal.

7. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’insuffisance du rapport de présentation doit être écarté dans ses différentes branches.

En ce qui concerne l’accord de la préfète :

8. Aux termes de l’article L. 142-4 du code de l’urbanisme : « Dans les communes où un schéma de cohérence territoriale n’est pas applicable : 1° Les zones à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2002 ainsi que les zones naturelles, agricoles ou forestières d’un plan local d’urbanisme ou d’un document en tenant lieu ne peuvent être ouvertes à l’urbanisation à l’occasion de l’élaboration ou d’une procédure d’évolution d’un document d’urbanisme ». Selon l’article L 142-5 du même code : « Il peut être dérogé à l’article L. 142-4 avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime et, le cas échéant, de l’établissement public prévu à l’article L. 143-16. (…) ». Selon l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime : « (…) Lorsqu’un projet d’élaboration, de modification ou de révision d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale a pour conséquence, dans des conditions définies par décret, une réduction substantielle des surfaces affectées à des productions bénéficiant d’une appellation d’origine protégée ou une atteinte substantielle aux conditions de production de l’appellation, l’autorité compétente de l’Etat saisit la commission du projet. Celui- ci ne peut être adopté qu’après avis conforme de cette commission. (…) »

9. En l’espèce, la préfète de la Charente a donné son accord le 8 novembre 2019 en vertu de ces dispositions citées ci-dessus, après avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du 30 septembre 2019. A ce sujet, la circonstance que le plan local d’urbanisme (PLU) ne soit pas en totale adéquation avec les objectifs du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) est sans incidence sur sa légalité dès lors que ce dernier a été approuvé postérieurement, et ne lui était donc pas opposable. En outre, la circonstance que l’accord de la préfète se réfère exclusivement à l’avis conforme de cette commission, ainsi qu’il résulte des termes de l’article L. 112-1-1 (5e) du code rural et de la pêche maritime, n’implique pas que l’autorité administrative n’ait pas porté son appréciation sur la situation.

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En ce qui concerne l’enquête publique :

10. L’article R. 123-8 du code de l’environnement dispose : « Le dossier comprend au moins : (…) 4° Lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l’ouverture de l’enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; (…) ».

11. D’une part, l’avis de la CDPENAF du 30 septembre 2019, sur lequel la préfète s’est fondée pour sonner son accord était inséré au dossier d’enquête. Ainsi, la circonstance que l’accord de la préfète, qui n’apporte pas d’autres éléments factuels susceptibles d’avoir éclairé le public, n’a pas porté atteinte à une garantie ni eu d’influence sur le sens de la décision. D’autre part, la circonstance que seul le 2nd avis de la CDPENAF du 30 septembre 2019 figurait dans le dossier d’enquête est suffisant dès lors que le projet de PLU soumis à enquête a été approuvé le 26 mai 2019, et que le 1er avis de la CDPENAF portait ainsi sur un premier projet de PLU, finalement modifié. Ce 1er avis n’avait donc pas à être joint au dossier d’enquête. Le moyen tiré du vice de procédure doit donc être écarté.

12. En outre, il ressort des pièces du dossier que le rapport du commissaire enquêteur et ses conclusions étaient tenus à la disposition du public à la mairie et à la préfecture aux jours et heures habituels d’ouverture, ainsi que sur le site internet de la communauté de communes Lavalette […] Dronne. Le moyen invoqué par les requérants doit donc être écarté.

En ce qui concerne la compatibilité du plan local d’urbanisme avec le principe d’utilisation économe des espaces agricoles et naturels :

13. Aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L’équilibre entre : b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé (…) c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l’ensemble des modes d’habitat, d’activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics et d’équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d’amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l’usage individuel de l’automobile ; (…) ».

14. En l’espèce, le projet d’aménagement et de développement durable (PADD), après avoir analysé l’évolution de la construction et la consommation d’espace des dix dernières années, présente les objectifs de modération de la consommation de l’espace et précise notamment qu’environ 24 hectares seront ouverts à l’urbanisation pour l’accueil de nouveaux logements, le développement économique et le village aéronautique. En outre, il ressort des pièces du PLU, et en particulier des orientations d’aménagement et de programmation qui présentent les secteurs d’extension avec leurs surfaces respectives, qu’une partie des 10 hectares dédiés à l’accueil de nouveaux logements et des 4 hectares prévus pour le développement économique est déjà dans l’emprise des secteurs urbanisés de la commune. Sur cet aspect, le rapport de présentation précise que « l’ensemble des hameaux et villages disséminés sur le territoire communal ont été déclassés de la zone urbaine dans le but de les préserver de toute

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nouvelle urbanisation, de limiter la consommation des espaces agricoles par l’urbanisation et de recentrer le développement autour du bourg de Chalais ». Par ailleurs, le bilan quantitatif du règlement graphique permet de constater que la superficie des zones urbaines du PLU diminue d’environ 27 hectares par rapport au plan d’occupation des sols anciennement applicable, et que si les zones agricoles sont réduites de 176 hectares, les zones naturelles augmentent de plus de 260 hectares. Enfin, si le projet d’aérovillage entraine la consommation d’environ 10 hectares de terres agricoles, il correspond au principal projet de développement de la commune et s’intègre en extension de l’aérodrome préexistant. Compte tenu de ces éléments, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les principes et objectifs de développement équilibré et économe de l’utilisation de nouveaux espaces naturels qui sont fixés par les articles L.[…] 101-3 du code de l’urbanisme n’ont pas été respectés.

En ce qui concerne le classement des parcelles en zone AUa et le règlement :

15. L’article R. 123-6 du code de l’urbanisme alors applicable dispose : « Les zones à urbaniser sont dites « zones AU ». Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l’urbanisation. (…) ».

16. En l’espèce, bien que parmi les objectifs du PADD figurent la protection des espaces naturels et agricoles ainsi que la modération de la consommation de l’espace, son axe 3 tend au développement de l’économie et à la création d’un aérovillage développant un aérodrome existant. Sur ce point, la circonstance que le projet permette l’aménagement d’un lotissement, sur plus de 10 ha, de trente logements ne permet pas de considérer que le classement de cette zone en AU est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

17. Selon l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. […]. 101-3. ».

18. En l’espèce, le PADD évoque clairement la création d’habitats touristiques alors que le règlement interdit les habitations de loisir et les mobil home. Toutefois, cette ambiguïté ne permet pas de considérer que le règlement est incohérent, à l’échelle du territoire, avec le PADD.

19. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à solliciter l’annulation de la délibération du 5 mars 2020 par laquelle la communauté de communes Lavalette […] Dronne a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune de Chalais .

Sur les frais de l’instance

20. L’article L. 761-1 du code de justice administrative dispose : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ».

21. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des parties la somme qu’elles réclament en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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DECIDE :

Article 1er : La requête est rejetée.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à. X Y, premier dénommé, et à la communauté de communes de Lavalette […] Dronne.

Copie sera adressée à la commune de Chalais.

Délibéré après l’audience du 3 juin 2021, à laquelle siégeaient :

M. Lemoine, président, M^me AB, conseillère M. Fernandez, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juin 2021.

La rapporteure, Le président,

signé signé

M. AC D. LEMOINE

La greffière,

signé

G. AD

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La République mande et ordonne à la préfète de la Charente en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme Pour le greffier en chef, La greffière

signé

G. AD