Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 8 août 2023, M. B… A… demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 15 juin 2023 par laquelle la préfète des Deux-Sèvres a refusé de lui communiquer sous forme anonymisée les engagements individuels des exploitants formalisés dans le cadre du protocole d’accord pour une agriculture durable dans le territoire du bassin Sèvre Niortaise-Mignon signé le 18 décembre 2018 ;

2°) d’enjoindre à la préfète des Deux-Sèvres de lui communiquer ces documents.

Il soutient que :

- la commission d’accès aux documents administratifs a considéré que les engagements individuels des exploitants étaient communicables en ce qui concerne le volet relatif à l’utilisation de produits phytosanitaires ;

- le refus de communication de ces documents porte atteinte à la liberté d’expression et méconnait les stipulations de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 décembre 2024, le préfet des Deux-Sèvres conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens n’est fondé.

Le 10 janvier 2025, dans le cadre des dispositions de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, le préfet des Deux-Sèvres a transmis au tribunal, sous pli confidentiel, un exemple d’engagement individuel signé par un exploitant.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la décision par laquelle l’affaire a été renvoyée devant une formation collégiale de jugement.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Boutet,

- les conclusions de M^me Guilbaud, rapporteure publique.

Considérant ce qu’il suit :

M. A…, qui exerce la profession de journaliste, a saisi le 9 septembre 2022 la préfète des Deux-Sèvres d’une demande de communication, sous forme anonymisée, de documents évoqués dans le protocole d’accord pour une agriculture durable dans le territoire du bassin Sèvre Niortaise-Mignon signé le 18 décembre 2018, correspondant à l’ensemble des diagnostics et des engagements individuels communiqués par les exploitants à la date du 1er novembre 2022. En l’absence de réponse, M. A… a saisi, le 12 décembre 2022, la commission d’accès aux documents administratifs, qui a rendu un avis favorable avec réserves le 26 janvier 2023. Par décision du 15 juin 2023, la préfète des Deux-Sèvres a informé M. A… qu’elle refusait la communication des engagements individuels et qu’elle transmettait le surplus de sa demande à la chambre départementale d’agriculture, dépositaire des diagnostics. Par une requête enregistrée le 8 août 2023, M. A… demande l’annulation de la décision du 15 juin 2023 en tant qu’elle refuse de lui communiquer les engagements individuels des exploitants.

En premier lieu, aux termes de l’article L. 300-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d’accès aux documents administratifs ». Aux termes de l’article L. 300-2 du même code : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. (…) ». Selon l’article L. 311-1 de ce même code : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 311-5 du même code : « Ne sont pas communicables : 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : (…) d) A la sûreté de l’Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d’information des administrations ; (…) ». Aux termes de l’article L. 311-6 du même code : « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l’administration mentionnée au premier alinéa de l’article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; 3° Faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. (…) ». L’article L. 311-7 du même code dispose enfin que : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

Par ailleurs, aux termes de l’article L.124-2 du code de l’environnement : « Est considérée comme information relative à l’environnement au sens du présent chapitre toute information disponible, quel qu’en soit le support, concernant : 1° L’état des éléments de l’environnement, notamment l’air, l’atmosphère, l’eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; 2° Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l’énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d’avoir des incidences sur l’état des éléments visés au 1°, ainsi que les décisions et les activités destinées à protéger ces éléments ; (…) ». Aux termes de l’article L. 124-3 du même code : « Toute personne qui en fait la demande reçoit communication des informations relatives à l’environnement détenues par : 1° L’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics ; (…) ». Aux termes de l’article L. 124-4 du même code : « I. – Après avoir apprécié l’intérêt d’une communication, l’autorité publique peut rejeter la demande d’une information relative à l’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte : 1° Aux intérêts mentionnés aux articles L. 311-5 à L. 311-8 du code des relations entre le public et l’administration, à l’exception de ceux visés au e et au h du 2° de l’article L. 311-5 ; (…) 3° Aux intérêts de la personne physique ayant fourni, sans y être contrainte par une disposition législative ou réglementaire ou par un acte d’une autorité administrative ou juridictionnelle, l’information demandée sans consentir à sa divulgation ; (…) ». Aux termes de l’article L. 124-5 du même code : « (…) II. – L’autorité publique ne peut rejeter la demande d’une information relative à des émissions de substances dans l’environnement que dans le cas où sa consultation ou sa communication porte atteinte : 1° A la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale ; 2° Au déroulement des procédures juridictionnelles ou à la recherche d’infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ; 3° A des droits de propriété intellectuelle ».

Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d’une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité d’un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l’écoulement du temps et l’évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

Il résulte de l’instruction que les engagements individuels des exploitants comportent des informations précises relatives aux pratiques culturales qui relèvent du secret de la vie privée des exploitants ou du secret des affaires de l’exploitation et ne sont donc pas communicables en application des dispositions de l’article L. 311-6 du code de l’environnement. Ces documents comportent en revanche un volet relatif à l’utilisation des produits phytosanitaires qui relève des émissions de substances dans l’environnement visées au II l’article L. 124-5 du code de l’environnement et qui, compte tenu de leur intérêt pour le public, doivent être communiqués par dérogation aux dispositions de l’article L. 311-6 du code des relations, sauf dans les cas limitativement énumérés par cet article, notamment en cas de risque pour la sécurité publique. Toutefois, comme le fait valoir la préfète des Deux-Sèvres, la divulgation de ces informations comporte des risques pour la sécurité publique liés aux mouvements d’opposition à la création de réserves de substitution, qui ont donné lieu notamment à des actes de vandalisme, alors que le nombre limité d’exploitant ayant souscrits aux engagements en question permettrait de les identifier malgré leur anonymisation. Il résulte en outre de l’instruction que les données dont le requérant demande la communication sont, en tout état de cause, accessibles, sous forme agrégée, sur la page dédiée à la commission d’évaluation et de surveillance prévues par le protocole d’accord pour une agriculture durable dans le territoire du bassin Sèvre Niortaise-Mignon du site internet de la préfecture des Deux-Sèvres. Dans ces conditions, la préfète des Deux-Sèvres n’a pas fait une inexacte application des dispositions citées aux points 2 et 3 en refusant de communiquer les documents en litige.

En second lieu, aux termes de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : «1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière (…) / 2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique (…) à la protection de la réputation ou des droits d’autrui (…) ».

Si les stipulations précitées n’accordent pas un droit d’accès à toutes les informations détenues par une autorité publique ni n’obligent l’Etat à les communiquer, il peut en résulter un droit d’accès à des informations détenues par une autorité publique lorsque l’accès à ces informations est déterminant pour l’exercice du droit à la liberté d’expression et, en particulier, à la liberté de recevoir et de communiquer des informations, selon la nature des informations demandées, de leur disponibilité, du but poursuivi par le demandeur et de son rôle dans la réception et la communication au public d’informations. Dans cette hypothèse, le refus de fournir les informations demandées constitue une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression qui, pour être justifiée, doit être prévue par la loi, poursuivre un des buts légitimes mentionnés au point 2 de l’article 10 et être strictement nécessaire et proportionnée.

Pour les motifs exposés au point 5, compte tenu de l’accessibilité au public, sous forme agrégée, des informations dont le requérant demande la communication et des buts légitimes s’attachant au respect de la vie privée et du secret des affaires des exploitants, d’une part, et à la sécurité publique, d’autre part, la décision de refus de communication des engagements individuels des exploitants est nécessaire et proportionnée. La préfète des Deux-Sèvres n’a donc pas porté atteinte à la liberté d’expression, ni méconnu les stipulations de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales en prenant cette décision.

Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. A… doit être rejetée dans toutes ses conclusions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B… A…, au préfet des Deux-Sèvres et à la commission d’accès aux documents administratifs.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Le Bris, présidente,

M^me Boutet, première conseillère,

M^me Dumont, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.

La rapporteure,

Signé

M. BOUTET

La présidente,

Signé

I. LE BRIS

La greffière,

Signé

D. MADRANGE

La République mande et ordonne au préfet des Deux-Sèvres ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

D. MADRANGE